III OSK 658/23

III OSK 658/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 759/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 19 ust.1, ust. 2 i ust. 5, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 759/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 24 lutego 2021 r. nr XXXI/276/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 759/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego (dalej skarżący lub Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego (dalej Rada Miejska lub organ) z dnia 24 lutego 2021 r. nr XXXI/276/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim: stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i ust. 5 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na sesji w dniu 24 lutego 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXI/276/21 (dalej: uchwała) w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim (dalej ZDM). Uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 2 marca 2021 r. W przedmiotowej uchwale dokonano zmiany statutu ZDM stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLII/431/18 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie Statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2018 r. poz. 3021).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zadanie publiczne, jakim jest utrzymanie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski i stanowiących własność Gminy Wodzisław Śląski, może być wykonywane przez ZDM. Chodzi o realizację zadań z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.d.p. zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W ust. 2 ww. przepisu wskazane zostały podmioty właściwe dla poszczególnych rodzajów dróg.
Z art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym na gruncie przytoczonego przepisu po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jednocześnie wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p., NSA uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.k. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu.
Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia. Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 u.d.p. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p. według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie - w drodze stosownej uchwały - nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych (art. 7 ust. 1 in fine u.d.p.).
Ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych, inaczej niż w stosunku do dróg publicznych, kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku na właścicielu tego terenu podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2-3 u.d.p.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec powyższego wnosić zatem należy, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p. odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że Prezydent Miasta Wodzisław Śląski jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g.). W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 u.d.p. status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jak wynika z powyższego, oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, Prezydent Miasta Wodzisław Śląski ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że ZDM wykonuje obowiązki Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski jako zarządcy dróg gminnych nie należy wywodzić, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 u.d.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego, pomimo obowiązku dokonania kontroli sprawy w pełnym zakresie, polegające na nie wzięciu pod uwagę, że ZDM jest gminną jednostką organizacyjną, która wykonuje nie tylko obowiązki Prezydenta Miasta Wodzisławia Śląskiego jako zarządcy dróg gminnych w oparciu o art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. lecz jest także jednostką utworzoną przez Radę Miejską Wodzisławia Śląskiego na podstawie przepisu ustrojowego w celu realizacji zadania związanego z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski i stanowiących własność Gminy Wodzisław śląski, a co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności § 1. ust, 3 i ust. 5 zaskarżonej uchwały;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że powierzenie Zarządowi Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim zadania zarządzania drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski i stanowiących własność Gminy Wodzisław Śląski, stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego Radzie Miejskiej Wodzisławia Śląskiego, skutkujące nieważnością zapisów § 1 ust. 3 i ust. 5 uchwały Nr XXXI/276/21 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zamiany Statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości, oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie od Wojewody na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi pomimo obowiązku dokonania kontroli całej sprawy.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia zarzutu polegającego na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego nr XXXI/276/21 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim. Organ nadzoru, jakim jest Wojewoda Śląski nie zaskarżył całej ww. uchwały, ale tylko jej część obejmującą § 1 ust. 3 i 5 tej uchwały i tak zakreślony przedmiot tej sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).
Strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., w istocie podnosi nie tyle wadliwe zastosowanie przepisu postępowania, co błędną wykładnię norm prawa materialnego polegającą na uznaniu, że zarząd dróg publicznych jako gminna jednostka organizacyjna nie może dodatkowo być wyposażona w zadania polegające na zarządzaniu drogami wewnętrznymi tej gminy, która tworzy taki zarząd. Nie jest dopuszczalnym dokonanie - na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania - kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia norm prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej norm prawnych w zakresie określenia zadań, jakie może wykonywać samorządowa jednostka organizacyjna funkcjonująca jako zarząd dróg publicznych.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 21 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że gminna jednostka organizacyjna utworzona jako zarząd drogi w rozumieniu powołanego art. 21 ust. 1 u.d.p. nie może wykonywać innych zadań niż te, które przypisane są zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p., a w szczególności nie może zarządzać drogami wewnętrznymi.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawowo zobowiązanym podmiotem do wykonywania zadań publicznych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych jest – w przypadku gminy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.
Wykonywanie tego zadania wymaga korzystania z różnorodnych kompetencji zarówno wynikających z prawa publicznego (np. wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, planowania budowy dróg publicznych), jak i wykonywania uprawnień o charakterze cywilnoprawnym bądź organizatorskim (np. zawierania umów budowlanych, odśnieżania dróg publicznych, prowadzenia remontów, itp.). Ta różnorodność tak podejmowanych czynności mających na celu wykonywanie tego zadania publicznego została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w art. 21 ust. 1 u.d.p. umożliwił tworzenie odrębnej jednostki organizacyjnej celem podejmowania działań zmierzających do zarzadzania drogami publicznymi. Jest to przy tym tylko możliwość, ponieważ w razie braku utworzenia takiej jednostki wszystkie czynności zmierzające do wykonywania tego zadania publicznego (zarządzania drogami publicznymi) wykonuje sam zarządca przy pomocy swojego aparatu pomocniczego (tj. wójt przy pomocy urzędu gminy, zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego i zarząd województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego).
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi tworzony jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy, radę powiatu lub sejmik województwa) właściwy z uwagi na daną kategorię dróg publicznych i obszar ich usytuowania. Stosownie do powołanego już art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi a dodatkowo art. 21 ust. 1a u.d.p. stanowi, że zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie ww. zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w tej sprawie Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego podjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim. Niewątpliwie zarząd dróg publicznych stanowi jednostkę celową w tym znaczeniu, że celem jej tworzenia jest jedynie wykonywanie części lub nawet całości zadań publicznych ustawowo przyznanych zarządcy takich dróg. Dotyczy to jednak tylko zadań z zakresu zarzadzania drogami publicznymi. Bez wątpienia każdy prezydent miasta wykonuje szereg innych zadań publicznych niż zarządzanie drogami publicznymi, tym niemniej na potrzeby tego zakresu (tj. zarządzania drogami publicznymi) dopuszczalne jest tworzenie nie jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej, ale właśnie zarządu dróg publicznych.
Rację ma Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 tej ustawy wskazując, że Zarząd Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim nie może wykonywać innych zadań niż te, które wykonywałby zarządca tych dróg, tj. Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego. Nie oznacza to, że dla tych innych zadań organu wykonawczego gminy nie mogą być tworzone odrębne jednostki organizacyjne, jednak nie mogą to być zarządy dróg.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p w związku z art. 21 ust. 1 i art. 8 ust. 1, ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że do zakresu zadań zarządcy drogi nie wchodzą zadania zarządcy terenu albo właściciela terenu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. w sytuacji, gdy droga wewnętrzna stanowi zasób nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa i gdy właścicielem lub zarządcą terenu jest ten sam podmiot co zarządca drogi publicznej.
Ustawowe zadania przypisane zarządcy dróg publicznych obejmują sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony takich dróg. Tym samym inne zadania publiczne nieobejmujące dróg publicznych nie mogą być wykonywane przez zarządcę dróg publicznych. Drogi wewnętrzne, zgodnie z niebudzącą wątpliwości wykładnią art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. nie stanowią części dróg publicznych i to nawet wówczas, gdy ich właścicielem jest gmina. To do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, a w razie braku takiego zarządcy – obowiązki te wykonuje właściciel terenu. Mimo, że zakres czynności dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych jest podobny, to ustawodawca celem nieidentyfikowania organów zarządzającymi takimi drogami w przypadku dróg wewnętrznych określił je jako zarządcy terenu, a w przypadku dróg publicznych – zarządcy dróg. Art. 8 ust. 3 u.d.p. wprost stanowi, że finansowanie zadań dotyczących dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, w a razie jego braku – do właściciela tego terenu. Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni ww. przepisów.
Jeżeli dana droga zorganizowana na terenie będącym własnością gminy nie stanowi drogi publicznej, to zarządzanie taką drogą nie należy do zakresu zadań zarządcy dróg publicznych tej gminy. Nie wyklucza to zarządzania taką drogą wewnętrzną także przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale czyni to organ wykonawczy nie jako zarządca dróg publicznych, ale jako organ wykonawczy gminy lub też poprzez odrębnie w tym celu utworzoną jednostkę organizacyjną, która jednak nie może być zarządem dróg publicznych. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Zarząd Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim jest zarządem dróg publicznych w tej Gminie, to tym samym zakresem jego zadań nie może być objęte zarządzanie drogami wewnętrznymi które nie stanowią części dróg publicznych (gminnych) niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem.
Niezasadny jest przy tym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. ponieważ zgodnie z tym przepisem w gminie zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepis ten dodatkowo potwierdza, że zarządca dróg publicznych wykonuje swoje zadania tylko w zakresie dróg publicznych, a nie dodatkowo dróg niezaliczonych do tej kategorii (tj. dróg wewnętrznych).
Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Przepis ten wskazuje, że pierwszeństwo w zakresie dopuszczalności określenia sposobu i formy wykonywania zadań publicznych (prowadzenia gospodarki komunalnej) mają przepisy odrębnych ustaw, które regulują poszczególne zadania publiczne. Przykładowo ustawa Prawo oświatowe określa formy organizacyjne wykonywania zadań publicznych w zakresie oświaty, a ustawa o pomocy społecznej formy wykonywania zadań z zakresu tej pomocy. Analogicznie ustawa o drogach publicznych reguluje odrębną jednostkę organizacyjną, jaka może być utworzona celem wykonywania zadań z zakresu dróg publicznych, dla których właściwym jest zarządca takich dróg.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 8 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powierzenie Zarządowi Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim zadania w postaci zarządzania drogami wewnętrznymi zlokalizowanych w granicach Gminy Wodzisław Śląski i stanowiących własność tej Gminy stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego udzielonego Radzie Miejskiej Wodzisławia Śląskiego.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego powinien obejmować nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on więc na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Ocena tego rodzaju zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu, a tym samym błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym (por. wyrok NSA z 24 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1861/22, wyrok NSA z 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1995/23).
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni ww. przepisu wskazał, że wyznacza on kompetencje organu stanowiącego gminy regulując podstawowe uprawnienia rady gminy. Z taką wykładnią należy się zgodzić. Przepis ten określa jedynie kompetencję rady gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych. Odrębne przepisy mogą doprecyzowywać konkretne jednostki organizacyjne do wykonywania danych zadań publicznych.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego, nowelizując statut, przyznała Zarządowi Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim dodatkowe zadania publiczne do wykonywania, nie mieszczące się w zakresie zadań zarządcy tych dróg, to tym samym przekroczono zakres delegacji ustawowej, do której odwołuje się art. 94 Konstytucji RP.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzając nieważność § 1 ust. 3 i 5 zaskarżonej uchwały. Trafnie Sąd ten uznał, że wyposażenie Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim w dodatkowe zadania publiczne, które nie może wykonywać zarządca dróg gminnych w tej Gminie, stanowiło istotne naruszenie prawa.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowego i przekazania zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. W tej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości. Nie stanowi bowiem takiego zagadnienia okoliczność, że Wojewoda Śląski jako organ nadzoru skarży taką uchwałę, która jest przedmiotem rozpoznania w tej sprawie, a inne organy nadzoru w innych województwach nie wnoszą skarg. Nie jest to żadne zagadnienie prawne w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w tej sprawie miało miejsce jakiekolwiek naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Tym samym, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.