III OSK 6562/21

III OSK 6562/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2146/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-13
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
ART.61A §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
ART.134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 ART.58 UST.2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2146/20 w sprawie ze skargi O. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 7 września 2020 r. nr DS.523.3613.2020.ZS.MR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego naruszenia danych osobowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 maja 2021 r., II SA/Wa 2146/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 7 września 2020 r., nr DS.523.3613.2020.ZS.MR., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 7 września 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781; dalej "u.o.d.o."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi O. w W. (Związek Zawodowy), dotyczącej zobowiązania J. S.A. z siedzibą w K. do przedstawienia w formie pliku w formacie exel oraz pisemnej, aktualnej informacji: imion/a oraz nazwiska z miejscem świadczenia pracy innych niż pracownicy osób wykonujących pracę zarobkową.
W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, ze zmianą ogłoszoną w Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2; dalej "RODO") określa uprawnienia organu nadzorczego. Przepisy art. 58 ust. 1, 2 i 3 RODO wyliczają uprawnienia przysługujące każdemu organowi nadzorczemu - uprawnienia do prowadzenia postępowań, uprawnienia naprawcze i do nakładania kar, uprawnienia do udzielania zezwoleń i uprawnienia doradcze oraz uprawnienia do zgłaszania naruszeń organom wymiaru sprawiedliwości oraz do udziału w postępowaniu sądowym. Wśród tych uprawnień nie ma dla organu nadzorczego, jakim jest Prezes UODO, uprawnienia do nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu ujawnienia danych osobowych osobie trzeciej.
Przepis art. 58 ust. 6 rozporządzenia 2016/679 stanowi bowiem, że każde państwo członkowskie może przewidzieć w swoich przepisach, że jego organowi nadzorczemu przysługują poza uprawnieniami określonymi w ust. 1, 2 i 3 także inne uprawnienia. Wykonywanie tych uprawnień nie może utrudniać skutecznego stosowania przepisów rozdziału VII. Prezes UODO stwierdził, że dla przedmiotowej sprawy organ nadzorczy nie znajduje takich przepisów - nie zostały one przewidziane w obecnym stanie prawnym. Organ powołał się przy tym na art. 58 ust. 2 lit. c RODO, na zasadę jednolitości prawa Unii Europejskiej oraz motyw 129 RODO. Wskazał, że jednolitość zapewnia taki sam sposób stosowania prawa unijnego na terenie całej Unii Europejskiej i stanowi realizację wymogu spójnego porządku prawnego. W oparciu o ww. zasadę organy nadzorcze innych państw Unii Europejskiej (hiszpański, rumuński, francuski, bułgarski, estoński, włoski i szwedzki) zgodnie przyjęły brak możliwości wydawania rozstrzygnięć nakazujących udostępnienie danych osobowych osób trzecich w oparciu o przepisy RODO.
Prezes UODO wskazał, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Związek Zawodowy wystąpił z żądaniem, które nie mieści się w kompetencjach przyznanych Prezesowi UODO, a zatem zachodzi przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn".
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca organizacja.
W odpowiedzi na skargę Prezes UODOD wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy przepisy RODO lub przepisy u.o.d.o. przyznają Prezesowi UODO uprawnienie, do zobowiązywania administratora danych osobowych, do udostępniania będących w jego posiadaniu danych osobowych osobie trzeciej. W ocenie sądu odpowiedź na tak postawione pytanie może być wyłącznie negatywna. Sąd wskazał, że należy mieć na względzie to, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, w oparciu o którą muszą działać wszystkie podmioty publiczne, Prezes UODO, będąc podmiotem publicznym, może podejmować wyłącznie takie działania, które znajdują swoje źródło w przepisach obowiązującego prawa. Aby więc Prezes UODO mógł podjąć określone działania, musi mieć do tego stosowne umocowanie ustawowe. Stąd, jeśli do organu wpłynie wniosek o wszczęcie postępowania, do których to działań brak jest podstawy prawnej, to adresat takiego wniosku winien odmówić wszczęcia takiego postępowania.
Sąd wskazał, że od 25 maja 2018 r. bezpośrednie zastosowanie w polskim porządku prawnym mają przepisy RODO. Ponadto 25 maja 2018 r. weszła w życie ustawa o ochronie danych osobowych, którą to ustawę stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 RODO (art. 1 ust. 1 u.o.d.o.). Katalog uprawnień nadzorczych w zakresie prowadzonych przez Prezesa UODO postępowań określony został w art. 58 ust. 1 RODO, zaś przysługujące Prezesowi UODO uprawnienia naprawcze zostały wymienione w art. 58 ust. 2 RODO i są one dla organu wiążące. Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze w postaci prawa do nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia. Tym żądaniem może być prawo dostępu do danych, prawo do sprostowania danych, prawo do usunięcia danych, prawo do ograniczenia przetwarzania danych, prawo do przenoszenia danych oraz prawo do sprzeciwu i niepodlegania decyzjom opartym na zautomatyzowanym przetwarzaniu. Powyższe przepisy ujmują prawa osób, których dane dotyczą, w sposób wyczerpujący.
W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał brak ustawowych kompetencji, a więc w istocie brak przesłanki materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej o nakazanie udostępnienia danych osobowych. Stanowisko organu w ocenie sądu I instancji jest prawidłowe. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca organizacja, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie wniesionej skargi. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1) art. 58 ust. 2 lit. d) RODO poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że organowi nie przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania administratorowi dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a zatem także przysługuje uprawnienie do nakazania takiego przetwarzania danych osobowych, które będą polegać na udostępnieniu i przekazaniu wnioskowanych danych wnioskodawcy dla realizacji jego uprawnienia określonego w art. 6 ust. 1 lit. c, e-f RODO, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że organowi przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania administratorowi dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a zatem także przysługuje uprawnienie do nakazania takiego przetwarzania danych osobowych, które będą polegać na udostępnieniu i przekazaniu wnioskowanych danych Wnioskodawcy dla realizacji jego uprawnienia określonego w art. 6 ust. 1 lit. c, e-f RODO;
2) art. 6 ust. 1 lit. c RODO poprzez niewłaściwie zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że podstawą prawną działania organu w niniejszej sprawie nie może stanowić wskazany przepis, gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że organ ma podstawy prawne do uwzględnienia wniosku złożonego przez wnioskodawcę;
3) art. 6 ust. 1 lit. e RODO poprzez niewłaściwie zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że podstawą prawną działania organu w niniejsze sprawie nie może stanowić wskazany przepis, gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że organ ma podstawy prawne do uwzględnienia wniosku złożonego przez wnioskodawcę;
4) art. 6 ust. 1 lit. f RODO poprzez niewłaściwie zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że podstawą prawną działania organu w niniejszej sprawie nie może stanowić wskazany przepis, gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że organ ma podstawy prawne do uwzględnienia wniosku złożonego przez wnioskodawcę;
- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
5) naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b, art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracyjny naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i sporządzenie w związku z tym nieprawidłowego uzasadnienia prawnego w sprawie, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadzić do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa oraz uwzględnienia skargi (zacytowano dokładne brzmienie zarzutu);
6) naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W piśmie wniesionym 19 sierpnia 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżąca organizacja uzupełniła skargę kasacyjną w ten sposób, że:
- sprecyzowała zarzut zawarty w pkt 1 skargi w następujący sposób, że zarzuciła naruszenie: 1) art. 58 ust. 2 lit. d) RODO przez błędną jego wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że organowi nadzorczemu nie przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania administratorowi dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a zatem także uprawnienie do nakazania takiego przetwarzania danych osobowych, które będą polegać na udostępnieniu i przekazaniu wnioskowanych danych dla realizacji uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 lit. c, e-f RODO, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że organowi przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania administratorowi dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a zatem także przysługuje uprawnienie do nakazania takiego przetwarzania danych osobowych, które będą polegać na udostępnieniu i przekazaniu wnioskowanych danych dla realizacji uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 lit. c, e-f RODO;
- w ramach podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniosła dodatkowy zarzut naruszenia: 1A) art. 58 ust. 2 lit. d) RODO przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że Prezesowi UODO nie przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania J. S.A. dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia poprzez nakazanie udostępnienia i przekazania wnioskowanych przez O. w W. danych, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu winno doprowadzić do wniosku, że Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze do nakazania J. S.A. dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia poprzez nakazanie udostępnienia i przekazania wnioskowanych przez O. w W. danych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UODO wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga wstępnego wskazania, iż skarżący wyraźnie sformułował swoje żądanie względem organu, ustalając w ten sposób przedmiot sprawy. Żądaniem tym było udostępnienie przez pracodawcę na rzecz skarżącego - organizacji związkowej danych osobowych osób trzecich wykonujących pracę zarobkową innych niż pracownicy. W tym zakresie doszło do odmowy wszczęcia postępowania w związku z brakiem kognicji organu, tj. obowiązywania normy materialnej i powiązanej z nią normy kompetencyjnej dającej organowi uprawnienie administracyjnoprawne do wydawania aktów administracyjnych nakazujących udostępnianie danych osobowych osób trzecich. Organ nadzorczy w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania wskazał na brak wyraźnego przepisu kompetencyjnego zawierającego podstawę do nałożenia takiego obowiązku na administratora danych osobowych. Dodał, iż podstawą prawną taką nie może być przepis art. 58 ust. 2 lit. c RODO. Przeprowadził jego wykładnię i w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Były to zatem jedyne podstawy prawne jego orzeczenia. Stanowisko organu zostało uznane za odpowiadające kryterium legalności przez sąd I instancji. Oznacza to, iż organ, a w ślad za nim sąd I instancji stwierdzili brak podstawy kompetencyjnej oraz brak podstawy materialnej do wszczęcia postępowania administracyjnego. To ustalenie ma kluczowy charakter, albowiem skarga kasacyjna i jej uzupełnienie oparte są na zarzutach naruszenia szeregu przepisów, które nie były podstawą prawną orzekania przez organ i sąd administracyjny, a mimo to zarzut sformułowano jako błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wskazanych szczegółowo w zarzutach przepisów.
Wskazać należy wyraźnie, iż zarzut skargi kasacyjnej musi być zbudowany z przepisów, które zastosował sąd orzekający w pierwszej instancji. Konstrukcja zarzut wymaga dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, która została naruszona, sposobu jej naruszenia (tj. przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), działania sądu, które doprowadziło do jej naruszenia oraz prawidłowej wykładni naruszonego przepisu lub jego prawidłowego zastosowania. Zarzut w takiej postaci nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jeszcze jedną postać naruszenia prawa polegającą na niezastosowaniu określonego przepisu. Taki zarzut musi zostać jednak zbudowany dwupoziomowo – z jednej strony wskazania przepisu niezastosowanego, a z drugiej – przepisu błędnie zastosowanego. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jedynie jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Zarzuty 1-4 skargi kasacyjnej oraz zarzuty 1-2 uzupełnienia skargi kasacyjnej wskazują, jako naruszone, przepisy, które nie były przedmiotem zastosowania sądu I instancji oraz organu nadzorczego. Żaden z nich nie mógł tym samym zostać naruszony, tak przez błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Analiza uzasadnienia postanowienia organu z 7 września 2020 r. wskazuje, iż jego podstawą prawną był przepis procesowy art. 61 a § 1 k.p.a. oraz brak przepisu kompetencyjnego pozwalającego na uwzględnienie żądania skarżącego. Organ dokonał wykładni ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, porównał jej treść do poprzedniej ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i stwierdził, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest odpowiednika przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z 1997 r., który stanowił wówczas podstawę pozytywnego załatwiania wniosków analogicznych do żądania złożonego przez skarżącego. Organ przeprowadził także wykładnię przepisu art. 58 ust. 2 lit c RODO i doszedł do wniosku, że z przepisu tego nie sposób wywieść także kompetencji do uwzględnienia żądania skarżącej. Te podstawy normatywne wytyczyły zatem kształt sprawy sądowoadministracyjnej. One również winny stać się granicami formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, chyba że autor skargi kasacyjnej zarzuciłby sądowi niezastosowanie określonego przepisu prawa, wskazując jednocześnie jaki przepis winien zostać zastosowany przez sąd, a na skutek jego błędu nie został zastosowany. Analiza rozpoznawanych w tym miejscu zarzutów prowadzi do wniosku, iż żaden z przepisów objętych zarzutami nie był zastosowany przez sąd I instancji. Oznacza to, iż sąd ten nie mógł ich naruszyć, zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Nie postawiono również zarzutu ich niezastosowania.
Zauważyć nadto należy, że analizowany przez organ w poddanym kontroli sądowoadministracyjnej postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania przepis art. 58 ust. 2 RODO jest przepisem określającym kompetencje organu nadzoru. W pkt "c" przewiduje on uprawnienie organu do nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia. Dotyczy on jednak osoby, której dane dotyczą. Osoba taka na gruncie przepisów RODO posiada szereg praw podmiotowych, m.in. uregulowanych w przepisach art. 13 i następnych RODO. Dotyczą one jednak tylko tej osoby i jej danych osobowych w związku z przetwarzaniem danych dotyczących jej osoby, a nie jak błędnie przyjmuje autor skargi kasacyjnej – danych osobowych innych osób. Z przepisów art. 13 i następnych RODO nie można zatem na gruncie zastosowania dyrektyw wykładni językowej wywieść prawa domagania się ujawnienia danych osobowych innych osób niż osoba, której dane są przetwarzane.
W tym zaś kierunku zmierza skarga kasacyjna. Kompetencje organu określone w art. 58 ust. 2 RODO muszą być odnoszone do uprawnień naprawczych w związku z ewentualnym naruszeniem przepisów art. 13 i następnych RODO. Oznacza to, że skorzystanie z ewentualnej kompetencji przez organ mogłoby mieć miejsce, gdyby doszło do naruszenia jednego z wynikających z tych przepisów praw podmiotowych osoby, której dane są przetwarzane. Kompetencji, o których mowa w art. 58 ust. 2 pkt c RODO, nie można zaś odnosić do pozyskania danych osobowych innych osób niż osoba, której dane są przetwarzane, tj. do pozyskiwania danych osobowych osób trzecich. Taka wykładnia została przyjęta przez sąd I instancji oraz organ nadzorczy.
Z tych względów zarzuty te są nieuzasadnione.
Zarzut 5. i 6. są pozbawione podstaw. Pozostają on w integralnym związku z wyżej wskazanymi rozważaniami.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcia sprawy, o jakiej mowa w tym przepisie, należy łączyć z pojęciem sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90).
Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd I instancji orzekał w granicach sprawy administracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi w postanowienie Prezesa UODO z 7 września 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Organ uznał, że treść żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że zakres ten nie jest objęty regulacją administracyjnoprawną, a w konsekwencji czego organ nie dysponuje władczym uprawnieniem do regulowania tej sfery stosunków społecznych w drodze władczych działań o charakterze administracyjnoprawnym. Tym samym zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Brak kompetencji organu na gruncie określonego stanu faktycznego oznacza, że nie będzie możliwe władcze uregulowanie określonego elementu świata zewnętrznego w drodze czynności administracyjnoprawnej. W takiej sytuacji, jeśli organ stwierdzi brak kompetencji administracji do działania, jest zobligowany do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu został podniesiony w celu zakwestionowania stanowiska prawnego sądu pierwszej instancji co do wykładni przez organ przepisów prawa materialnego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co także z tej przyczyny czyni go nieuzasadnionym.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z oceną prawidłowości stanowiska prawnego dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Dodać przy tym należy, iż w skardze doszło do pomieszania zagadnień prawnych podstaw przetwarzania danych osobowych z podstawami kompetencyjnymi organu nadzoru w zakresie nakazania udostępnienia danych osobowych osób trzecich przez administratora danych osobowych. Są to odrębnie zagadnienia prawna, nie pozostające z sobą w związkach logicznych. Pominięcie tych zagadnień w uzasadnieniu wyroku przez sąd I instancji było zatem uzasadnione koncentracją na istocie sprawy, którą była kwestia kompetencji organu nadzoru do nakazania udostępnienia danych osobowych osób trzecich przez administratora. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).
Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń faktycznych będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Rozpoznawany zarzut został podniesiony w celu zakwestionowania stanowiska prawnego wyroku, co czyni go nieuzasadnionym.
Całość powyższych rozważań prowadzi do wniosku, iż sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli poddanego kontroli postanowienia i zasadnie oddalił skargę, co oznacza, że zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit. a i b p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. także jest nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.