III OSK 6539/21

III OSK 6539/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Sz 47/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-06-30
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art.6 ust. 1 pkt 3 lit. a , art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 47/21 w sprawie ze skargi T. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasadza od T. L. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 47/21 w sprawie ze skargi T. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej:
1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do załatwienia wniosku T. L. z dnia 6 listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w S.;
4. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
T. L. wnioskiem z dnia 6 listopada 2020 r., powołując przepisy art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust.1 i ust. 2, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176); zwana dalej: u.d.i.p. - wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:
1. liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby Administracji Skarbowej, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla pracowników cywilnych i funkcjonariuszy);
2. w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby; podanie nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe, siedziba lzby Administracji Skarbowej) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj jednostek organizacyjnych.
Nadto wnioskodawca wniósł, aby żądane informacje przekazać w formie elektronicznej na podany adres e-mail.
W odpowiedzi na ww. wniosek, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. pismem z dnia 20 listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że informacje dotyczące stwierdzonych u pracowników lub funkcjonariuszy zakażeń SARS-CoV-2 nie stanowią informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie odnoszą się do wykonywania funkcji publicznych w tym zakresie przez Izbę Administracji Skarbowej w S., a nadto wskazał, że rejestr zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi prowadzą podmioty wskazane w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Pismem z dnia 31 marca 2021 r. T. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku uwzględniając skargę wskazał, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, na gruncie przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 u.d.i.p., tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Zatem, podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nadto niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jej przepisy nie znajdują wówczas zastosowania (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12; z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 872/15). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 442, dalej: "u.KAS"), stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych, a w ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 4 ust. 3).
W konsekwencji Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że żądane przez niego informacje mają walor informacji publicznej, jako, że odnoszą się one do zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej, w tym o trybie działania tych władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Przyjął bowiem, że dane związane z wykonywanymi (ewentualnie ich czasowym, usprawiedliwionym brakiem) czynnościami służbowymi przez osoby pełniące funkcje publiczne, a są nimi niewątpliwie pracownicy KAS, jako pracownikami administracji rządowej, a zatem także funkcjonariuszami publicznymi - w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 2020 r. poz. 1444) - służą jawności życia publicznego i mogą zostać udostępnione każdemu zainteresowanemu. Sprawy związane z administracją publiczną są sprawami publicznymi. Nadto funkcjonariusze publiczni za czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy otrzymują wynagrodzenie finansowe ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Dane te mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.) Resumując, żądanie udostępnienia informacji dotyczącej liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami organu, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 oraz informacji, w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby jest informacją publiczną i znajduje normatywne potwierdzenie w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 43/21).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.
- poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niewłaściwym zdefiniowaniu sformułowania "zasady funkcjonowania (tryb działania) organu władzy publicznej" i przyjęciu, że jego desygnat obejmuje dane związane z wykonywaniem (lub czasowym ich brakiem) czynności służbowych wszystkich pracowników KAS, gdyż jako pracownicy administracji rządowej pełnią funkcje publiczne i przysługuje im status funkcjonariusza publicznego - w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 2020 r. poz. 1444), w sytuacji gdy pracownicy urzędu obsługującego organ nie będący pracownikami funkcyjnymi nie mogą być utożsamiani z osobami pełniącymi funkcje publiczne;
- i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;
2) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.
- poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że definicja "informacji o sprawach publicznych" obejmuje również dane dotyczące wykonywania czynności służbowych przez pracowników KAS, jako pracowników administracji rządowej, do których należą informacje o liczbie przypadków konkretnego schorzenia wśród tych pracowników bowiem wiąże się to z funkcjonowaniem i działalnością organu w ramach zadań publicznych, w sytuacji, gdy dane na ten temat mają przymiot informacji prywatnych;
- i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż było bezpośrednią podstawą wadliwego zrozumienia przez Sąd definicji "informacja publiczna", niewłaściwego jej zastosowania i przyczyną wydania skarżonego orzeczenia;
II. przepisów postępowania , tj.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ pozostawał w bezczynność, co nastąpiło na skutek przyjęcia przez Sąd, że organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w sytuacji gdy organ prawidłowo zinterpretował powołane powyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd, na skutek uznania, że wnioskodawca żąda informacji publicznej uznał, że organ pozostawał w stanie bezczynności wysyłając do niego jedynie pismo informacyjne.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Podzielić jednak należy zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Jak wynika z brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz pkt 5 lit. h u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym w tym o ciężarach publicznych.
Żądane we wniosku z dnia 6 listopada 2020 r. informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacja o konkretnej jednostce chorobowej pracowników oraz funkcjonariuszy nie wiąże się bowiem z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, nie posiada związku z wykonywaniem zadań publicznych czy z majątkiem publicznym, gospodarowaniem mieniem publicznym, a tym samym o ciężarach publicznych. Żądana informacja nie dotyczy funkcjonowania władzy publicznej, nie stanowi działania i zaniechania w zakresie powierzonych zadań i kompetencji publicznoprawnych. O zakresie realizacja zadań przez Krajową Administrację Skarbową oraz jej organy stanowi ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej. Zadania te nie obejmują zbierania, przetwarzania informacji o jednostkach chorobowych zatrudnionych w KAS pracowników i funkcjonariuszy. Pytania o liczbę osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby Administracji Skarbowej, u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek (dane oddzielnie dla pracowników cywilnych i funkcjonariuszy) oraz o wskazanie, w których jednostkach organizacyjnych świadczyły pracę lub pełniły służbę ww. osoby; podanie nazwy tych jednostek organizacyjnych (urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe, lzby Administracji Skarbowej) oraz liczbę osób, u których stwierdzono zakażenie z podziałem na rodzaj jednostek organizacyjnych nie są pytaniami o zasady i tryb działania tych organów, ani o ciężary publiczne. Pytania te nie dotyczą na jakich zasadach lub w jakim trybie funkcjonowały organy KAS w okresie ogłoszonego stanu epidemii, ani nawet o to jaka była ogólna absencja pracowników i funkcjonariuszy tych organów w tym okresie (związana z chorobą, kwarantanną lub innymi przyczynami). Takiej oceny można dokonać występując o informację publiczną, którą w tym przypadku stanowić będą przepisy i procedury wprowadzone przez kierujących danym organem administracji, mające na celu niwelowanie skutków zakażeń wśród pracowników, jak również przyjęty system pracy czy środki podjęte w celu zapewnienia ciągłości działalności danej instytucji.
Nie jest to także pytanie o koszty związane z absencją tych pracowników i funkcjonariuszy – a więc o wysokość ciężarów publicznych.
Wnioskowane informacje dotyczą sfery osobowej pracowników i funkcjonariuszy – dotyczą ich stanu zdrowia. Zbieranie i przekazywanie danych na temat ilości zachorowań do organów centralnych nie powoduje, że takie informacje stają się informacjami publicznymi. Sama liczba chorych nie obrazuje, czy funkcjonowanie organu jest utrudnione, zagrożone, a zadania publiczne nie są wykonywane lub są wykonywane w mniejszym zakresie. Wynika to z faktu, że część pracowników pomimo stwierdzonej choroby może pracować zdalnie. Nadto istotne jest to, których pracowników, z uwagi na pełnioną funkcję, w organie dotyczy choroba. Pytania skarżącego dotyczyły po pierwsze zakażenia, które nie musi powodować wykluczenia pracowników z obowiązków, a po drugie chodziło o konkretny rodzaj zakażenia, gdy tymczasem absencja pracowników i funkcjonariuszy w pracy może być spowodowana różnymi powodami, w tym różnymi chorobami. Informacje o liczbie przypadków danego schorzenia wśród pracowników i funkcjonariuszy nie dotyczą aktywności tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych przez organy KAS, nie służą realizacji tych zadań i same w sobie nie wiążą się z zasadami lub trybem funkcjonowania tych organów, ani z działalnością publiczną.
Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje dotyczące liczby osób będących pracownikami lub funkcjonariuszami Izby Administracji Skarbowej w S., u których stwierdzono zakażenie SARS-CoV-2 w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do dnia odpowiedzi na wniosek ze wskazaniem jednostek organizacyjnych, w których te osoby świadczyły pracę lub pełniły służbę – nie stanowią informacji publicznej.
Raporty zbiorcze dotyczące zakażań pracowników i funkcjonariuszy nie mają związku z pełnioną funkcją i nie są wykorzystywane przez IAS w S. w celu realizacji zadań publicznych. Zatem nie stanowią informacji publicznej. Faktyczne przekazywanie zbiorczych danych o zakażeniu przekazywane do Ministra Finansów oraz do Szefa Służby Cywilnej nie wynika z realizacji zadań publicznych przez KAS i jej organy, a z realizacji obowiązków z innych tytułów (wewnętrznych).
Zasadnie zatem organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.