III OSK 6510/21

III OSK 6510/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 651/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-09
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 511
art. 8a ust. 3, art. 15 ust. 1a, art. 19, art. 15 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 30 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 14 ust. 3zdanie pierwsze art. 37 ust. 2, art. 35 ust. 2, art. 19a, art. 21 ust. 13, art. 16 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 21 ust. 7, art. 4 ust.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 3par. 1 i par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 141 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 w zakresie dotyczącym § 28 ust. 7 zdanie drugie oraz § 40 ust. 4 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. oraz skargi kasacyjnej Powiatu Piaseczyńskiego od pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 w zakresie dotyczącym § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust.1, § 47, § 54, § 55 ust. 1-4, § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na § 11 ust. 3, §12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 25 ust.1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust.1, § 47, § 54, § 55, § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym § 28 ust. 7 zdanie drugie i § 40 ust. 4 Załącznika do uchwały Nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego i stwierdza nieważność § 28 ust. 7 zdanie drugie i § 40 ust. 4 Załącznika do uchwały Nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego; 2. oddala skargę kasacyjną Powiatu Piaseczyńskiego; 3. zasądza od Powiatu Piaseczyńskiego na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55, § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego stwierdził, że zaskarżone przepisy § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego zostały wydane z naruszeniem prawa (pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2), a także zasądził od Powiatu Piaseczyńskiego na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. zostały wniesione dwie skargi kasacyjne przez Wojewodę Mazowieckiego, a także Powiat Piaseczyński.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55, § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego, uchylił zaskarżony wyrok w całości (pkt 1), stwierdził nieważność § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Powiatu Piaseczyńskiego na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4), a także odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 5).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 28 marca 2019 r. Rada Powiatu Piaseczyńskiego podjęła uchwałę nr VI/9/19 w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego.
Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") pismem z dnia 14 lutego 2020 r., w oparciu o art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, zwana dalej: "u.s.p.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy 2 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżonej uchwale zarzucając istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 16, art. 18 ust. 2, art. 19, art. 21 ust. 7, art. 21 ust. 9-13, art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 304 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 30, zwana dalej: "k.p.k.").
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Piaseczyńskiego (dalej: "Rada Powiatu") wniosła o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie w części, ponieważ akt ten w części zaskarżonego zakresu został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że podzielił stanowisko Wojewody, który skierował skargę na ww. akt, o stwierdzenie nieważności w zakresie § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, 2, 3, 4 i § 89 Statutu Powiatu Piaseczyńskiego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że należy zgodzić się z Wojewodą, że przepis § 11 ust. 3 Statutu, w którym zobowiązano przewodniczącego rady przed ustaleniem czasu rozpoczęcia i miejsca obrad do zasięgnięcia opinii konwentu rady (ciała doradczego przewodniczącego rady) jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.p. Organ stanowiący gminy nie posiada bowiem upoważnienia do nakładania na przewodniczącego rady dodatkowych zadań, innych niż określone w ustawie. Tym samym przepis ten wykracza poza delegację z art. 19 u.s.p. W przepisie tym ustawodawca wskazał obowiązki przewodniczącego rady i wynika z niego, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nałożenie na przewodniczącego rady obowiązku zaopiniowania przez konwent w zakresie ustalenia czasu rozpoczęcia i miejsca obrad nie mieści się w pojęciu organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad i wykracza poza zakres kompetencji zastrzeżonych przez ustawodawcę dla przewodniczącego rady powiatu. Przy czym należy podkreślić, że bez znaczenia dla oceny bezprawności nałożenia przepisem § 11 ust. 3 Statutu obowiązku pozostaje fakt, że w § 76 ust. 5 Statutu przyjęto, że ustalenia konwentu nie są dla przewodniczącego w jakikolwiek sposób wiążące.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 12 ust. 1 Statutu, nakładający na przewodniczącego obowiązek zasięgnięcia opinii starosty w zakresie ustalenia listy osób, których obecność na sesji jest niezbędna lub pożądana.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Powiatu nie jest uprawniona do zobowiązywania członków zarządu, sekretarza, skarbnika oraz kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży do udziału w sesjach rady (§ 12 ust. 1, 2 i 3 Statutu). W świetle art. 37 ust. 2 u.s.p. sekretarz i skarbnik uczestniczą w pracach zarządu powiatu oraz mogą uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym. Uczestnictwo takie nie jest niewątpliwie obowiązkiem, lecz uprawnieniem. Zgodnie zaś z art. 35 u.s.p. starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Powiatu nie może zatem przekształcać mocą postanowień statutowych ustawowego uprawnienia określonych podmiotów w ich obowiązek prawny, bowiem do kompetencji starosty, jako wykonującego uprawnienia zwierzchnika służbowego osób wskazanych w § 12 ust. 2 i 3 Statutu, pozostaje powierzanie im określonych obowiązków, w tym także w zakresie udziału w sesji rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rację ma Wojewoda, że radni mogą zmienić porządek obrad w każdym przypadku i w każdym momencie posiedzenia, jeśli tylko stwierdzą taką potrzebę, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 u.s.p. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń co do tego, w jakim momencie obrad mogą być dokonane zmiany w porządku obrad, byleby zmiany te zostały wprowadzone bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Tak więc do zmiany porządku obrad nie jest potrzebne wystąpienie "wyłącznie ważnego powodu", bowiem jest to ograniczenie uprawnienia rady do dokonania zmiany porządku obrad w każdym momencie i nie można zastrzec takiego ograniczenia w statucie powiatu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy podzielić też stanowisko Wojewody co do niedozwolonej modyfikacji w § 22 ust. 7 Statutu zapisu art. 21 ust. 13 u.s.p., zgodnie z którym treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości przez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Natomiast przepis § 22 ust. 7 Statutu nie przewiduje możliwości podawania do publicznej wiadomości treści interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie w inny zwyczajowo przyjęty sposób, ograniczając się jedynie do wskazania dwóch podstawowych form, tj. BIP i strony internetowej starostwa. Wojewoda słusznie zakwestionował regulację dotyczącą odbywania wspólnych sesji z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (§ 43 i § 44 Statutu) ze względu na to, że wykracza ona poza obszar działania rady powiatu. Regulacje statutowe nie mogą bowiem normować trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu, a w szczególności organów innych powiatów.
Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko Wojewody, że przepis § 45 ust. 1 Statutu narusza w sposób istotny prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.s.p. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady powiatu, oraz będących członkami zarządu. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 ww. ustawy klub radnych tworzy co najmniej 3 radnych. Za nieuprawnioną zatem należy uznać modyfikację tego przepisu w § 45 ust. 1 Statutu poprzez wprowadzenie ograniczenia składu liczbowego komisji rewizyjnej, skoro kwestię składu komisji rewizyjnej dostatecznie reguluje art. 19 ust. 1 u.s.g. Również uregulowanie zawarte w § 47 Statutu, dotyczące wyłączenia członków komisji rewizyjnej od udziału w pracach tej komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Nie jest bowiem możliwe jakiekolwiek czasowe wyłączenie od udziału w jej pracach, ani na mocy decyzji przewodniczącego komisji, ani też uchwały rady, chyba że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji rewizyjnej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji jako niezgodny z prawem należy zakwalifikować również przepis § 54 Statutu, wprowadzający procedurę zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, ponieważ stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 304 k.p.k. Tak więc w przypadku, gdy zespół kontrolny z ramienia komisji rewizyjnej powołanej w celu kontrolowania działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, jak również wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy, w trakcie kontroli poweźmie uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, to po myśli art. 304 § 2 k.p.k. niezwłocznie winien zawiadomić o tym instytucję samorządową, w imieniu której prowadzi kontrolę. Z kolei na instytucji samorządowej, która w związku ze swą działalnością (Rada Powiatu) dowiedziała się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, ciąży obowiązek zawiadomienia o tym prokuratora lub policji oraz przedsięwzięcia niezbędnych czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia. Sankcją za niewywiązanie się z obowiązku określonego w art. 304 § 2 k.p.k. jest odpowiedzialność karna za przestępstwo określone w tym przepisie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji § 55 ust. 1, 2, 3 i 4 Statutu rażąco narusza prawo. Komisję rewizyjną, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.s.p., powołuje się w celu kontrolowania działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, jak również wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy (art. 16 ust. 4 ww. ustawy). Oprócz zadań kontrolnych, ustawa o samorządzie powiatowym nałożyła na komisję rewizyjną także pewne zadania o charakterze opiniodawczo-wnioskowym, jednak zdaniem organu nadzoru komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych. Może ona badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych organów powiatu i jednostek organizacyjnych, nie może im jednak wydawać wiążących dyspozycji dotyczących wyjaśnienia na piśmie przyczyn niewykonania polecenia kontrolującego. Z tych samych przyczyn nie można uznać, by dopuszczalne było zobowiązywanie kierowników kontrolowanych podmiotów do złożenia pisemnego wyjaśnienia odmowy wykonania czynności wskazanych w § 55 ust. 1 i 2 Statutu. Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia prawa w przypadku ust. 5 § 55 Statutu, przewidującego, że czynności kontrolne wykonywane przez kontrolującego mogą być wykonywane tylko w dniach i godzinach pracy kontrolowanego podmiotu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstaw do stwierdzenia, by przepisy § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10, § 28 ust. 7 zdanie drugie, § 40 ust. 4 i § 55 ust. 5 Statutu naruszały prawo w sposób istotny, kwalifikujący do zastosowania sankcji stwierdzenia ich nieważności. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania przepisu § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10 Statutu stanowiącego, że przewodniczący udziela głosu poza kolejnością w sprawach wniosków o charakterze formalnym, a w szczególności: stwierdzenia quorum (pkt 1), zarządzenia przerwy (pkt 6) i przestrzegania porządku obrad (pkt 10). Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że przedmiot tych wniosków wskazuje na ich formalny charakter i w związku z tym nie ma podstaw do podważenia legalności § 25 ust. 1 pkt 1, 6, 10 w związku z art. 14 ust. 3 u.s.p.
Kwestionowany przez Wojewodę przepis § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu przewiduje, że nagrania z sesji, które odbyły się w okresie danego roku kalendarzowego, są przechowywane do czasu podjęcia przez radę uchwały o udzieleniu zarządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za ten rok. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że regulacja ta wykracza poza delegację ustawową i narusza przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestia dookreślenia czasookresu przechowywania nagrań z posiedzeń sesji rady powiatu może zostać określona w akcie, jakim jest statut. W świetle art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady określa właśnie dokument, jakim jest statut. Statut określa także zasady dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych i korzystania z nich (art. 8a ust. 3 u.s.p.). Te regulacje prawne wyraźnie wskazują, iż kwestie przechowywania nagrań z sesji rady, jako odnoszące się do organizacji prac rady i ściśle związane z możliwością dostępu obywateli do takiej dokumentacji, powinny znaleźć się w statucie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis § 40 ust. 4 Statutu określający, jak należy rozumieć głosowanie bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, jest zgodny z prawem. Tą samą definicję opisową bezwzględnej większości ustawowego składu rady zawarł Trybunał Konstytucyjny w tezie 2 uchwały z dnia 20 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt W 18/94 (opublikowanej: OTK 1995/1/7) powoływanej przez Wojewodę. Trybunał stwierdził w tej uchwale, że pojęcie bezwzględnej większości ustawowego składu rady oznacza wymóg oddania za wnioskiem poddanym pod głosowanie liczby całkowitej głosów przewyższającej połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą. Pojęcie "bezwzględnej większości głosów" zostało zdefiniowane w powołanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego, w której wskazano, że co do zasady "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej oddany o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to oznacza przeciwnych i wstrzymujących się. Rację ma Wojewoda, że przy tak rozumianej "bezwzględnej większości głosów" w celu jej ustalenia należy odnieść liczbę głosów oddanych za danym kandydatem do liczby wszystkich ważnie oddanych głosów. Jednakże pamiętać należy, że od powyższej zasady ustawodawca może wprowadzić wyjątki. Modyfikacje takie zostały wprowadzone między innymi w art. 15 ust. 2 u.s.p., a także w art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), zgodnie z którym bezwzględną liczbę głosów liczy się w stosunku do ustawowego składu rady. Taką modyfikację zawierał również przepis art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), którego to wykładni dokonał Trybunał Konstytucyjny w przywoływanej uchwale z dnia 20 września 1995 r., sygn. akt W 18/94. Trybunał wskazał, że "Bezwzględna większość ustawowego składu rady w rozumieniu art. 28 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższająca połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą". Zatem z uwagi na odmienną treść przepisu art. 28 ust. 5 od przepisu art. 28 ust. 3 tej ustawy Trybunał dokonał także odmiennej wykładni pojęcia bezwzględnej większości w rozumieniu art. 28 ust. 5 od dokonanej wykładni pojęcia bezwzględnej większości w rozumieniu art. 28 ust. 3, bowiem bezwzględna większość w tym pierwszym przepisie została zmodyfikowana przez dodanie przez ustawodawcę zapisu "ustawowego składu rady".
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zapis § 40 ust. 4 Statutu, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie jest sprzeczny z brzmieniem art. 15 ust. 2 u.s.p., ani też w żadnym zakresie go nie ogranicza.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżony wyrok z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20, na podstawie art. 179a p.p.s.a., uznając, że podstawy skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego są oczywiście usprawiedliwione. W pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 Sąd stwierdził bowiem, że wskazane tam przepisy zaskarżonej uchwały wydane zostały z naruszeniem prawa, podczas gdy zastosowanie winien znaleźć art. 82 ust. 1 u.s.p., co powinno prowadzić do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd w pkt 2 sentencji stwierdził nieważność § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 89 Statutu Powiatu Piaseczyńskiego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.p.
W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił w punkcie 5 sentencji od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie bowiem w rozpatrywanej sprawie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej, uwzględnionej przez Sąd na podstawie art. 179a p.p.s.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Pierwszą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 3 wyroku tj. w odniesieniu do § 28 ust. 7 zdanie drugie oraz § 40 ust. 4 Załącznika do uchwały i zarzucając mu:
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 87 Konstytucji RP oraz art. 8a ust. 3, art. 15 ust. 1a oraz art. 19 u.s.p. oraz Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych akt rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie instrukcji kancelaryjnej") w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że jeżeli przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają czasu, przez jaki nagrania z obrad rady powiatu powinny być udostępniane i przechowywane i są zgodne z zasadą ograniczenia przechowywania danych osobowych wskazaną w art. 5 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L 2016 nr 119, zwanym dalej: "RODO"), to koniecznym było, w ocenie Sądu I instancji wprowadzenie w tym przedmiocie regulacji w Statucie Powiatu Piaseczyńskiego, co doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie;
2. art. 15 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 30 ust. 1a oraz art. 67 ust. 1 u.s.p. w związku z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/9420 oraz art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że pojęcie bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, o którym mowa w art. 15 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 30 ust. 1a oraz art. 67 ust. 1 u.s.p. w kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oznacza dokładnie daną liczbę oddanych głosów w głosowaniu nad wnioskiem lub kandydaturą oraz poprzez przyjęcie, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczy odmiennej treści przepisu art. 28 ust. 5 od przepisu art. 28 ust. 3 u.s.p., co doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie;
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez:
I. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. z związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 8a ust. 3 i art. 15 ust. 1a u.s.p., polegające na niezbadaniu przez Sąd I instancji regulacji dotyczących przechowywania nagrań z posiedzeń rady powiatu w kontekście brzmienia przepisów § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz Załącznika Nr 3 pn. "Jednolity rzeczowy wykaz akt organów gminy (powiatów) i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związku", poz. 00 pn. "Organy kolegialne i jednoosobowe powiatu", symbol 0002 pn. "Sesje rady powiatu" rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej, co doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 w przedmiocie skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego w zakresie pkt 3 sentencji, tj. w odniesieniu do § 28 ust. 7 zdanie drugie oraz § 40 ust. 4 Statutu Powiatu Piaseczyńskiego i rozpoznanie tej skargi poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanych przepisów uchwały. Opcjonalnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 2, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 sentencji, tj. w odniesieniu do § 28 ust. 7 zdanie drugie oraz § 40 ust. 4 Statutu Powiatu Piaseczyńskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Drugą skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r. wniósł Powiat Piaseczyński, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego i zarzucając mu:
Zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 14 ust. 3 zdanie pierwsze oraz art. 19 u.s.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci uznania przez Sąd, że postanowienia statutu nie mogą nakładać na Przewodniczącego Rady obowiązku zasięgnięcia opinii Konwentu Rady w zakresie ustalenia czasu rozpoczęcia i miejsca obrad sesji rady powiatu;
2. art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 35 ust. 2 u.s.p. w związku z art. 19a u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w postaci uznania, iż rada powiatu nie miała kompetencji do ustalenia w statucie, iż członkowie zarządu oraz sekretarz i skarbnik uczestniczą w sesjach rady, a do udziału w sesji mogą być, po uzgodnieniu ze starostą, zobowiązani kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży;
3. art. 15 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten całkowicie wyłącza możliwość uregulowania w statucie powiatu w sposób szczegółowy możliwości zmiany porządku obrad w trakcie sesji z ważnej przyczyny;
4. art. 21 ust. 13 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rada powiatu nie miała kompetencji do określenia w statucie, iż treść interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie podawana jest do publicznej wiadomości jedynie przez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu;
5. art. 19 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż rada powiatu nie miała kompetencji do określenia w statucie wspólnych sesji z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego;
6. art. 16 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten dostatecznie i wyczerpująco reguluje kwestię składu osobowego komisji rewizyjnej, a tym samym brak jest podstaw, aby w statucie ograniczać skład liczbowy komisji rewizyjnej;
7. art. 16 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest podstaw do uregulowania w statucie powiatu kwestii wyłączenia członka komisji rewizyjnej z udziału w pracach komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność;
8. art. 304 § 2 k.p.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci uznania, iż przepis § 54 statutu, wprowadzający procedurę zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, stanowi niedozwoloną modyfikację art. 304 § 2 k.p.k.;
9. art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 4 u.s.p. w związku z art. 19 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rada powiatu nie miała jakichkolwiek podstaw prawnych do uregulowania w statucie powiatu kwestii relacji i organizacji pracy pomiędzy komisją rewizyjną a podmiotem kontrolowanym;
10. art. 19 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienia dotyczące szczegółowego trybu działania rady winny znaleźć się w statucie, a nie w uchwalanym przez radę powiatu regulaminie.
Zgodnie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:
1. art. 79 ust. 4 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że naruszone w ocenie Sądu przepisy art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 2, art. 19, art. 21 ust. 7, art. 35 ust. 2, art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 304 k.p.k. mają charakter naruszenia istotnego, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zakwestionowanych przez Wojewodę Mazowieckiego zapisów, w szczególności w odniesieniu do § 11 ust. 3, § 22 ust. 7, § 55 ust. 1, 2, 3 i 4, § 89 statutu, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 651/20 w przedmiocie skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 651/20 w sprawie skargi ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Powiatu Piaseczyńskiego nr VI/9/19 z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego w zaskarżonym pkt. 2 i rozpoznanie skargi. W przypadku nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego w pkt. 1 skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt. 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie zostały wniesione dwie odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W pierwszej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego, Powiat Piaseczyński wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W drugiej odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatu Piaseczyńskiego, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym z uwagi na sytuację epidemiologiczną dopuszcza się jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W niniejszej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, a każda z nich dotyczy innego zakresu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Jako pierwsza zostanie omówiona skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego, która dotyczy części punktu 3 wyroku Sądu pierwszej instancji, odnoszącej się do § 28 ust. 7 zdanie drugie oraz § 40 ust. 4 Załącznika do uchwały Nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego (zwanego dalej: "Statut").
W kwestionowanym przez skarżącego kasacyjnie Wojewodę § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu wskazano, że: "Nagrania z posiedzeń sesji, które odbyły się w okresie danego roku kalendarzowego, są przechowywane do czasu podjęcia przez Radę uchwały o udzieleniu Zarządowi absolutorium z tytułu wykonywania budżetu za ten rok".
W odniesieniu do powyższego zapisu Statutu skarżący kasacyjnie Wojewoda podniósł zarzuty naruszenia art. 87 Konstytucji RP oraz art. 8a ust. 3, art. 15 ust. 1a oraz art. 19 u.s.p. oraz Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych akt rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 14, poz. 67, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie instrukcji kancelaryjnej") w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że jeżeli przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają czasu, przez jaki nagrania z obrad rady powiatu powinny być udostępniane i przechowywane i są zgodne z zasadą ograniczenia przechowywania danych osobowych wskazaną w art. 5 ust. 1 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L 2016 nr 119, zwanym dalej: "RODO"), to koniecznym było, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wprowadzenie w tym przedmiocie regulacji w Statucie Powiatu Piaseczyńskiego, co doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie oraz naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 1 p.p.s.a. z związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 8a ust. 3 i art. 15 ust. 1a u.s.p., polegającego na niezbadaniu przez Sąd pierwszej instancji regulacji dotyczących przechowywania nagrań z posiedzeń rady powiatu w kontekście brzmienia przepisów § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz Załącznika Nr 3 pn. "Jednolity rzeczowy wykaz akt organów gminy (powiatów) i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związku", poz. 00 pn. "Organy kolegialne i jednoosobowe powiatu", symbol 0002 pn. "Sesje rady powiatu" rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej, co doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, iż kwestie związane z przechowywaniem materiałów z sesji rady powiatu zostały uregulowane w rozporządzeniu w sprawie instrukcji kancelaryjnej. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia dokumentacja powstająca w podmiocie i do niego napływająca jest klasyfikowana i kwalifikowana na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt, przez oznaczanie, rejestrację i łączenie dokumentacji w akta spraw albo jej grupowanie jako dokumentacji nietworzącej akt spraw. Wykaz akt dla organów powiatu i starostw powiatowych stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia, w którym szczegółowo określono kategorie archiwalne.
Zgodnie z art. 8a ust. 3 u.s.p. zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. W świetle powyższej regulacji prawnej statut powiatu winien regulować wyłącznie zagadnienia techniczno-proceduralne związane z udostępnianiem dokumentów w zakresie nieuregulowanym ustawowo i tylko w taki sposób mogą być rozumiane reguły, o których mowa w ww. przepisie. Unormowania w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich nie mogą wpływać kształtująco na realizację prawa do informacji, a tak stałoby się w sytuacji, gdyby statut wprowadzał ograniczenia czasowe w zakresie przechowywania tychże informacji. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1a u.s.p. obrady rady powiatu są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.
Wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie instrukcji kancelaryjnej określa w szczególności zasady przechowywania dokumentów z sesji rady w wersji papierowej i elektronicznej, w tym nagrań dźwiękowych i wideo. Nie można zatem uznać, że powyższe kwestie mogą równocześnie stanowić materię statutową. Kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie Wojewodę zapis § 28 ust. 7 zdanie drugie Statutu wykracza poza regulację ustawową i narusza przepisy rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej, dlatego omawiane zarzuty skargi kasacyjnej Wojewody są zasadne.
Natomiast w kwestionowanym przez Wojewodę § 40 ust. 4 Statutu wskazano, że "Głosowanie bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady oznacza, że Rada przyjęła wniosek lub kandydaturę, które uzyskały liczbę całkowitą ważnych oddanych głosów za wnioskiem lub kandydaturą, przewyższającą połowę ustawowego składu Rady, a zarazem tej połowie najbliższą".
W odniesieniu do tego zapisu Statutu skarżący kasacyjnie Wojewoda sformułował zarzut naruszenia art. 15 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 30 ust. 1a oraz art. 67 ust. 1 u.s.p. w związku z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94 oraz art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że pojęcie bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, o którym mowa w art. 15 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 30 ust. 1a oraz art. 67 ust. 1 u.s.p. w kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego oznacza dokładnie daną liczbę oddanych głosów w głosowaniu nad wnioskiem lub kandydaturą oraz poprzez przyjęcie, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczy odmiennej treści przepisu art. 28 ust. 5 od przepisu art. 28 ust. 3 u.s.p., co doprowadziło do oddalenia skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego w tym zakresie.
Trzeba podnieść, że w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94 zdefiniowano pojęcia "bezwzględniej większości głosów" oraz "bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy" w odniesieniu do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191, Nr 34, poz. 199, Nr 43, poz. 253, Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18, Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428, Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 74, poz. 368). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału:
" 1. "Bezwzględna większość głosów" w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, zm.: z 1990 r. Nr 32, poz. 191, Nr 34, poz. 199, Nr 43, poz. 253, Nr 89, poz. 518; z 1991 r. Nr 4, poz. 18, Nr 110, poz. 473; z 1992 r. Nr 85, poz. 428, Nr 100, poz. 499; z 1993 r. Nr 17, poz. 78; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 74, poz. 368), oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się.
2. "Bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy" w rozumieniu art. 28 ust. 5 wyżej wskazanej ustawy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą".
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Pojęcie bezwzględnej większości głosów nie zostało ustawowo zdefiniowane. Najbardziej rozpowszechniony sposób jej rozumienia wyrażany jest formułą 50% + 1 głosów. Oznacza ona, że za wnioskiem, którego uchwalenie wymaga bezwzględnej większości głosów musi być oddanych o jeden głos więcej niż wynosi połowa ważnie oddanych głosów. (...) wskazany wyżej sposób rozumienia "bezwzględnej większości głosów" odnieść należy do ustawowej liczby składu rady gminy, a nie do liczby ważnie oddanych głosów. Oznacza to wymóg oddania za wnioskiem poddanym głosowaniu, liczby całkowitej głosów, przewyższającej połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą".
Ustawa o samorządzie powiatowym posługuje się pojęciem "bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady" w art. 15 ust. 2, art. 27 ust. 2, art. 30 ust. 1a i art. 67 ust. 1. Statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z brzmieniem przepisów ustawowych, a wprowadzona w § 40 ust. 4 statutu definicja "bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady" nie odpowiada definicji przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94, gdyż nawiązuje do liczby ważnie oddanych głosów. Z tej przyczyny powyższy zarzut należy uznać za zasadny.
Skoro skarga kasacyjna Wojewody Mazowieckiego okazała się uzasadniona, należało uchylić w zaskarżonym nią zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wobec faktu, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznać skargę. W oparciu o art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym § 28 ust. 7 zdanie drugie i § 40 ust. 4 Załącznika do uchwały Nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego i stwierdził nieważność § 28 ust. 7 zdanie drugie i § 40 ust. 4 Załącznika do uchwały Nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego.
Powiat Piaseczyński zakwestionował w skardze kasacyjnej część punktu 2 wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 11 ust. 3, § 12, § 18 ust. 4, § 22 ust. 7, § 43, § 44, § 45 ust. 1, § 47, § 54, § 55 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz § 89 załącznika do uchwały nr VI/9/19 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Piaseczyńskiego.
Najdalej idący jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zakwestionowanych przez Wojewodę Mazowieckiego zapisów, w szczególności w odniesieniu do § 11 ust. 3, § 22 ust. 7, § 55 ust. 1, 2, 3 i 4, § 89 statutu, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wylicza elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest z tego punktu widzenia prawidłowe i kompletne, ponieważ szczegółowo omawia przebieg dotychczasowego postępowania, treść zaskarżonej uchwały oraz zarzuty skargi, a nadto rozważa wszelkie sporne kwestie, odnosząc się do tych wszystkich zaskarżonych postanowień kontrolowanej uchwały. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii związanych ze wskazanymi wyżej zapisami Statutu. To że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej, a tylko takie okoliczności świadczą o naruszeniu rozpatrywanego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie Powiat wskazuje na błędne jego zdaniem stanowisko Sądu pierwszej instancji, a fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądami Sądu nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie przesądza również o skuteczności tak skonstruowanego zarzutu okoliczność, że nie do wszystkich zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji odniósł się równie szczegółowo. Wystarczające jest bowiem, by w oparciu o wywody poczynione w uzasadnieniu można było poznać motywy Sądu determinujące podjęcie określonego rozstrzygnięcia.
Drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, z uwagi na jego treść, musi zostać rozpoznany po dokonaniu oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej w ramach podniesionych zarzutów prawa materialnego dotyczy § 11 ust. 3 Statutu, który stanowi, że "Przed podjęciem czynności, o których mowa w ustępie 2 punkt 2 Przewodniczący zasięga opinii Konwentu Rady, o którym mowa w § 76 Statutu". Skarżący kasacyjnie powiat zarzucił naruszenie art. 14 ust. 3 zdanie pierwsze oraz art. 19 u.s.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci uznania przez Sąd, że postanowienia statutu nie mogą nakładać na Przewodniczącego Rady obowiązku zasięgnięcia opinii Konwentu Rady w zakresie ustalenia czasu rozpoczęcia i miejsca obrad sesji rady powiatu.
Zgodnie z art. 14 ust. 3 zdanie pierwsze u.s.p. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zgodnie zaś z art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.p. rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Pojęcie zwołania sesji, użyte w art. 15 ust. 1 u.s.p., należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Ustawa o samorządzie powiatowym nakłada zatem na przewodniczącego rady powiatu obowiązek zwoływania sesji rady powiatu i nie wskazuje na obowiązek zasięgania w tej kwestii opinii czy dokonywana uzgodnień z innymi podmiotami. Wprowadzenie takiego obowiązku w Statucie jest zatem sprzeczne z regulacją ustawową, gdyż brak jest podstawy prawnej do nałożenia na przewodniczącego rady dodatkowych obowiązków, niż określone w ustawie. Kwestionowany zapis Statutu wykracza zatem poza delegację art. 19 u.s.p. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej Powiatu Piaseczyńskiego dotyczy § 12 Statutu, zgodnie z którym:
"1. Przewodniczący przed każdą sesją, po zasięgnięciu opinii Starosty ustala listę osób, których obecność na sesji jest niezbędna lub pożądana.
2. W sesjach Rady uczestniczą Członkowie Zarządu oraz Sekretarz i Skarbnik z głosem doradczym.
3. Do udziału w sesjach Rady mogą być, po uzgodnieniu ze Starostą, zobowiązani kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży.".
Skarżący kasacyjnie Powiat zarzucił naruszenie art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 35 ust. 2 u.s.p. w związku z art. 19a u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w postaci uznania, iż rada powiatu nie miała kompetencji do ustalenia w statucie, iż członkowie zarządu oraz sekretarz i skarbnik uczestniczą w sesjach rady, a do udziału w sesji mogą być, po uzgodnieniu ze starostą, zobowiązani kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych oraz kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży.
Przede wszystkim należy podnieść, że tak sformułowany zarzut nie odnosi się do § 12 ust. 1 Statutu, a wyłącznie do § 12 ust. 2 i 3 Statutu. Również w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej nie nawiązano do treści § 12 ust. 1 Statutu.
Kolejno należy podnieść, że zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.p. sekretarz i skarbnik uczestniczą w pracach zarządu powiatu oraz mogą uczestniczyć w obradach rady powiatu i jej komisji z głosem doradczym. W § 12 ust. 2 Statutu uregulowano zatem kwestię uczestnictwa sekretarza i skarbnika w obradach rady powiatu w sposób odmienny niż w ustawie. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że Rada Powiatu nie ma kompetencji do przekształcenia mocą postanowień statutowych ustawowego uprawnienia określonych podmiotów dotyczącego uczestnictwa w obradach rady powiatu w ich obowiązek prawny. Powierzanie obowiązków w tym zakresie należy bowiem do kompetencji starosty. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 u.s.p. starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.
Zgodnie z art. 19a u.s.p. przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady powiatu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym. Powyższy przepis, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie dotyczy osób wskazanych w § 12 Statutu. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej Powiatu należy podnieść, że dotyczy on § 18 ust. 4 Statutu, który stanowi, że "Rada może uchwalić w trakcie obrad uzupełnienie lub zmianę ustalonego porządku obrad, wyłącznie z ważnych powodów, na wniosek Przewodniczącego, Komisji, Klubu Radnych lub Zarządu.". Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten całkowicie wyłącza możliwość uregulowania w statucie powiatu w sposób szczegółowy możliwości zmiany porządku obrad w trakcie sesji z ważnej przyczyny.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.s.p. rada powiatu może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zmiana porządku obrad w oparciu o zacytowany przepis może nastąpić w każdym momencie posiedzenia i w każdym przypadku, gdyż regulacja ustawowa nie przewiduje konieczności spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek. Nie jest zatem uprawnione wprowadzenie ograniczeń w tej materii w statucie powiatu. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Kolejny, czwarty zarzut skargi kasacyjnej Powiatu, dotyczy § 22 ust. 7 Statutu, który stanowi, że "Treść interpelacji i zapytań, a także udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości przez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Starostwa". Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 21 ust. 13 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rada powiatu nie miała kompetencji do określenia w statucie, iż treść interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie podawana jest do publicznej wiadomości jedynie przez publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu. Zgodnie ze wskazaną regulacją prawną "Treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.". Wobec takiego brzmienia regulacji ustawowej zapis § 22 ust. 7 Statutu stanowi jego ewidentne ograniczenie, poprzez pominięcie możliwości podania treści interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi do publicznej wiadomości w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Postanowienia Statutu nie mogą modyfikować regulacji ustawowych w sposób prowadzący do ich ograniczenia.
Piąty zarzut skargi kasacyjnej dotyczy § 43 i § 44 Statutu, regulujących wspólne sesje z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 19 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż rada powiatu nie miała kompetencji do określenia w statucie wspólnych sesji z radnymi innych jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 19 u.s.p. statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Brak natomiast upoważnienia do regulacji w statucie powiatu trybu pracy organów niebędących organami tego powiatu, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W art. 19 u.s.p. znajduje się upoważnienie obejmujące organizację wewnętrzną i tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, jak również zasady tworzenia klubów radnych. Regulacja § 43 Statutu wyraźnie wykracza poza materię wskazaną w normie kompetencyjnej i z tej przyczyny omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny. Należy też podnieść, że wspólne sesje poszczególnych rad są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Trafne jest zatem stanowisko, że wspólnie obradujące rady nie są jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej Powiatu dotyczy § 45 ust. 1 Statutu, który stanowi, że Komisja Rewizyjna składa się z przewodniczącego komisji rewizyjnej, wiceprzewodniczącego komisji rewizyjnej oraz pozostałych członków w liczbie od 3 do 5 osób. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 16 ust. 2 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten dostatecznie i wyczerpująco reguluje kwestię składu osobowego komisji rewizyjnej, a tym samym brak jest podstaw, aby w statucie ograniczać skład liczbowy komisji rewizyjnej.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.s.p. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1, oraz będących członkami zarządu, co ma zapewnić reprezentatywność wszystkich klubów. Cytowany wyżej zapis Statutu w sposób ewidentny narusza powołaną regulację ustawową. Przepis art. 16 ust. 2 u.s.p. wyraźnie określa skład osobowy komisji rewizyjnej rady powiatu wskazując, kto wchodzi w jej skład oraz kto i z jakich powodów nie może być jej członkiem. Rada powiatu, podejmując uchwałę o powołaniu komisji rewizyjnej, obowiązana jest przestrzegać wskazane wyżej zasady. Tym samym omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny, gdyż brak jest upoważnienia ustawowego pozwalającego radzie powiatu na ustalenie w sposób "sztywny" liczby członków komisji rewizyjnej.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej Powiatu dotyczy § 47 Statutu, który stanowi, że "Członkowie komisji rewizyjnej podlegają wyłączeniu z udziału w pracach komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność.". Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 21 ust. 7 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest podstaw do uregulowania w statucie powiatu kwestii wyłączenia członka komisji rewizyjnej z udziału w pracach komisji w sprawach, w których może zachodzić podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.p. rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei art. 21 ust. 7 u.s.p. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Powołany przepis statuuje przesłankę wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Zapis w Statucie dotyczy wyłączenia o szerszym zakresie – od udziału w pracach komisji, co już stanowi nieuprawnione rozszerzenie w odniesieniu do przesłanki ustawowej. Dodatkowo zmianie ulega przesłanka wyłączenia, którą w ustawie jest "interes prawny" radnego, zaś w Statucie "podejrzenie o stronniczość lub interesowność". Niewątpliwie powyższe pojęcia mają inne desygnaty, na co wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rada Powiatu nie ma uprawnienia do dokonywania zmian regulacji ustawowych. Z tej przyczyny omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do § 54 Statutu, który stanowi, że "1. W razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, kontrolujący niezwłocznie zawiadamia o tym kierownika kontrolowanej jednostki i Starostę, wskazując dowody uzasadniające podejrzenie o popełnieniu przestępstwa.
2. Jeżeli podejrzenie dotyczy działania Starosty, przewodniczący komisji rewizyjnej niezwłocznie informuje o tym Przewodniczącego".
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 304 § 2 k.p.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci uznania, iż przepis § 54 statutu, wprowadzający procedurę zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa w razie powzięcia w toku kontroli uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, stanowi niedozwoloną modyfikację art. 304 § 2 k.p.k.
Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 304 § 2 k.p.k. instytucje państwowe i samorządowe, które w związku ze swą działalnością dowiedziały się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, są obowiązane niezwłocznie zawiadomić o tym prokuratora lub Policję oraz przedsięwziąć niezbędne czynności do czasu przybycia organu powołanego do ścigania przestępstw lub do czasu wydania przez ten organ stosownego zarządzenia, aby nie dopuścić do zatarcia śladów i dowodów przestępstwa. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż powyższa regulacja prawna określa obowiązki zespołu kontrolnego oraz Rady Powiatu (opisane w 2 akapicie na s. 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Obowiązek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu jest uregulowany ustawą i brak jest normy kompetencyjnej przyznającej radzie powiatu możliwość modyfikacji czy uzupełnienia tej regulacji. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Dziewiąty zarzut skargi kasacyjnej dotyczy § 55 ust. 1-4 Statutu, który reguluje obowiązki kierownika kontrolowanego podmiotu w trakcie kontroli. Należy podnieść, że w zarzucie skargi kasacyjnej nawiązano do § 55 ust. 1-3 Statutu, z pominięciem ustępu 4.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 4 u.s.p. w związku z art. 19 u.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rada powiatu nie miała jakichkolwiek podstaw prawnych do uregulowania w statucie powiatu kwestii relacji i organizacji pracy pomiędzy komisją rewizyjną a podmiotem kontrolowanym.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.s.p. rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ustęp 4 powyższego przepisu stanowi, że Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę powiatu w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza uprawnień kontrolnych innych komisji powoływanych przez radę na podstawie art. 17 u.s.p. Zgodnie natomiast z art. 19 u.s.p. statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak jest delegacji ustawowej dla rady powiatu do określenia w statucie trybu pracy kierowników kontrolowanych jednostek oraz ich obowiązków. Komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych i nie może wydawać wiążących dyspozycji dotyczących wyjaśnienia na piśmie przyczyn niewykonania polecenia kontrolującego. Trafne jest stanowisko, że zwierzchnikiem służbowym kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych jest starosta i to on jest uprawniony do stosowania środków władczych wobec kierowników jednostek organizacyjnych. Podnoszony zarzut należy zatem ocenić jako bezzasadny.
Ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczy § 89 Statutu, który stanowi, że Rada może uchwalić regulamin określający szczegółowy tryb jej działania. Skarżący kasacyjnie Powiat zarzucił naruszenie art. 19 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienia dotyczące szczegółowego trybu działania rady winny znaleźć się w statucie, a nie w uchwalanym przez radę powiatu regulaminie. Powoływany już art. 19 u.s.p. stanowi, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Brak jest zatem podstawy prawnej do uregulowania poza statutem kwestii dotyczących szczegółowego trybu działania rady powiatu.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 79 ust. 4 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że naruszone w ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 2, art. 19, art. 21 ust. 7, art. 35 ust. 2, art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 304 k.p.k. mają charakter naruszenia istotnego, co miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. "Nieistotność" naruszenia prawa uchwałą stanowi negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu i pozytywną przesłankę do wskazania, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, nie dotyczące istoty zagadnienia, które są mniej doniosłe niż inne przypadki wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały organu powiatu (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały - przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, LexisNexis 2005, s. 554-555 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Niewątpliwie naruszenia art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 2, art. 19, art. 21 ust. 7, art. 35 ust. 2, art. 37 ust. 2 u.s.p. oraz art. 304 k.p.k. nie spełniają definicji pojęcia "nieistotnego naruszenia prawa", co zostało szczegółowo wyjaśnione wyżej.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej Powiatu Piaseczyńskiego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną tego podmiotu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.