III OSK 651/23

III OSK 651/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 108/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-12-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Krysińska-Kłos po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 108/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa R. w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Nadleśniczy Nadleśnictwa R. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia 15 lutego 2022 r.; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa R. do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 5. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa R. na rzecz strony skarżącej kwotę 790 (siedemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gl 108/22, oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa R. w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 15 lutego 2022 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. - dalej: "skarżąca", zwróciła się do Nadleśniczego Nadleśnictwa R. - dalej: "organ", o udostępnienie informacji dotyczących decyzji o gospodarce leśnej. Skarżąca wystąpiła do organu o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego) i miały miejsce w Nadleśnictwie od dnia 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na wniosek. Skarżąca przedstawiła definicję strony społecznej, kanału komunikacji oraz zgłaszania wniosków, postulatów i uwag. Formułując pytania wniosła o przesłanie listy przypadków z wnioskowanego okresu, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa (pkt 1 wniosku). W podpunktach do tej części pisma (pkt 1 lit. a - d szczegółowo opisanych we wniosku), prosiła o wskazanie: kto zgłaszał takie wnioski; co było ich przedmiotem; o kanały komunikacji ze stroną społeczną; o rezultaty zgłaszanych wniosków; o dokumentację ze stroną społeczną.
W dniu 24 lutego 2022 r. skarżąca przesłała treść wniosku pocztą elektroniczną opatrzoną podpisem elektronicznym.
W dniu 3 marca 2022 r. skarżąca ponowiła swój wniosek przesyłając go elektronicznie poprzez ePUAP. Dodatkowo, w dniu 9 marca 2022 r., zwróciła się ponownie do organu z przypomnieniem o obowiązku wykonania wniosku oraz wskazała, że przedmiotowo podobne wnioski w poprzednim roku sądy klasyfikowały jako wnioski mające oparcie w ustawie z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) – dalej: "u.i.o.ś.".
W dniu 24 marca 2022 r. organ poinformował skarżącą, że złożony wniosek nie dotyczy informacji o środowisku.
Skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postepowania.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W kontrolowanej sprawie Sąd dostrzegł dwie kwestie wymagające oceny i rozstrzygnięcia. Pierwsza sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskowane przez skarżącą informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.i.o.ś., a druga do ustalenia, czy odpowiedź organu została udzielona w ustawowym terminie wynikającym z art.14 ust.1 u.i.o.ś.
Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Z kolei art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. zawiera otwartą definicję informacji o środowisku oraz katalog informacji o środowisku podlegający udostępnieniu. Mowa w nim m.in. o informacjach o stanie elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami (por. art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś.). W doktrynie zauważa się, że prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty. Jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż ten określony w art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, o czym stanowi art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba, że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.
W ocenie Sądu meriti, z zaprezentowanego wyżej stanowiska nie wynika, że do informacji o środowisku należą wszelkie informacje publiczne jakie związane są z działaniem organów władzy publicznej działających w obszarze ochrony środowiska min. Lasów Państwowych. Oznacza to, że w dyspozycji władz publicznych pozostają informacje, które możemy zakwalifikować do szeroko pojętej informacji o środowisku i inne informacje publiczne związane z działalnością tych organów. Dla Sądu Wojewódzkiego orzekającego w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje o środowisku powinny być udostępniane na podstawie cytowanej wyżej ustawy, a pozostałe informacje na podstawie regulacji ogólnej jaką jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.". Przywołano w tym miejscu uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014, Nr 3, poz. 38). Uchwała ta ma w ocenie Sądu meriti pierwszorzędne znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i zasadności jej skargi. Zdaniem tego Sądu wnioskowana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji o środowisku. Sąd Wojewódzki nie zakwestionował faktu, że wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej, ale zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie jakiej? Przedmiot wniosku skarżącej stanowią procesy konsultacji społecznych, zgłaszanie uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia w decyzjach o gospodarce leśnej, a więc relacji organu ze społeczeństwem w procesie realizacji przez organ jego kompetencji wynikających z ustaw. Semantycznie zwrot: "informacja o środowisku" wskazuje oprócz zakresu znaczeniowego opisanego w art. 9 ust.1 u.i.o.ś na informację nakierowaną na środowisko, związaną ze środowiskiem. Nie można uznać, że każde działanie organu władzy publicznej działającego w obszarze ochrony środowiska jest działaniem objętym: "informacją o środowisku". W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma takiej potrzeby. Pozyskanie takiej informacji może przecież zgodnie z powołaną wyżej uchwałą NSA odbywać się na podstawie i w trybie u.d.i.p.
Skarżąca domagała się udzielenia "informacji o środowisku" oznaczonej na gruncie art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś., a nie "informacji publicznej" zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei ta regulacja prawna przewiduje odmienny tryb dostępu do tej informacji publicznej. Oznacza to tym samym, że wniosek zarówno pod względem podmiotowym, przedmiotowym i także co do trybu podlega regulacji u.i.d.p.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] z siedzibą w W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. w związku z art. 151 P.p.s.a. - przez oddalenie skargi, pomimo, że skarżąca nie uzyskała informacji o środowisku, pomimo upływu terminu ustawowego;
2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 1 ust. 1 lit. a u.i.o.ś. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz 19 K.p.a. i art. 222 K.p.a. - przez niewłaściwą sądową kontrolę działań administracji polegającą na niezasadnym uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie ogólny tryb dotyczący udostępniania informacji z u.d.i.p., a nie szczególny tryb z u.i.o.ś., a przy tym, wobec takiego stanowiska, zaniechanie stwierdzenia bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej;
3) prawa materialnego, a to: art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. i art. 9 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na zaaprobowaniu przez WSA w Gliwicach, w ramach sprawowanej sądowej kontroli administracji, takiej wykładni, zgodnie z którą wnioskowane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji o środowisku i jego ochronie;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Nadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy, rozpoznanie sprawy poza kolejnością w związku z art. 20 pkt 2 u.i.o.ś. i art. 193 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Należy zgodzić ze stanowiskiem skarżącej Fundacji, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie ogólny tryb dotyczący udostępniania informacji z u.d.i.p., a nie szczególny tryb z u.i.o.ś.
Prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p.
Natomiast prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zakres tego prawa - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - determinuje ustawa zwykła, w szczególności art. 9 u.i.o.ś.
W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p., regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 45). Do drugiej kategorii ustaw należy u.i.o.ś.
Nie można podzielić stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 u.i.o.ś. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby wskazywać na jakieś elementy podlegające u.i.o.ś, a pozostałe udostępniane w oparciu o u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o u.i.o.ś. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś., to rozwiązania i instytucje wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń.
Postanowienia art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. rozstrzygają o zakresie przedmiotowym podlegających udostępnieniu informacji o środowisku. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).
Zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. W orzecznictwie eksponuje się, że to prawo podmiotowe ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikałoby to z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (por wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3483/18, LEX nr 2785199). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś., chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie.
Podkreślić trzeba, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. U.i.o.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska". Ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556) – dalej: "Prawo ochrony środowiska". Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka" (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17, LEX nr 2699643; zob. też K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie.
Lasy są elementem środowiska, co jest aksjomatem w naukach przyrodniczych, i co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 672) – dalej: "ustawa o lasach", (potraktowanie zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska), w związku z art. 3 pkt 39 Prawa ochrony środowiska. Plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jego sporządzenie jest obowiązkowe dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, i następuje na koszt i zlecenie Lasów Państwowych (art. 19 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o lasach). Plan urządzenia lasu musi być zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw środowiska.
Plan urządzenia lasu to kluczowy dokument nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Mając na uwadze strukturę treściową planu, zwłaszcza w kontekście związków programu ochrony przyrody z celami gospodarczymi leśnictwa, nie sposób nie zauważyć, że żądane przez skarżącą Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania wynikające z planu urządzenia lasu są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska. Mają zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las.
W świetle powyższych rozważań, mamy do czynienia z sytuacją, w której aktualizuje się dla skarżącej Fundacji ustawowo gwarantowany dostęp do informacji o środowisku. Nie można, więc podzielić stanowiska organu (Nadleśniczego) i Sądu Wojewódzkiego, że żądane informacje nie dotyczą środowiska. Rację ma zatem skarżąca dowodząc, że jej wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie u.i.o.ś.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.i.o.ś., władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Według art. 14 ust. 2, termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. stosuje się odpowiednio.
Postanowienia art. 16 w zw. z art. 20 u.i.o.ś. zawierają enumeratywny katalog sytuacji, w których władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji, oraz wskazują decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji. Jeżeli nie zachodzi żadna przesłanka odmowy, a organ nie odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji, to zastosowanie znajduje wskazany wyżej przepis art. 14 ust. 1 u.i.o.ś. Oznacza to, że organ udostępnia wnioskowane informacje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, a udostępnianie takie przybiera formę czynności materialno-technicznej.
W przedmiotowej sprawie organ nie wydał decyzji odmownej. De facto nie udzielił skarżącej stosownych informacji argumentując, że nie stanowią one informacji o środowisku. Skład orzekający NSA w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. III OSK 6352/21, (LEX nr 3481155), uznający że: "informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane są do organu i dotyczą realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.".
Skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie Sądu pierwszej instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 P.p.s.a., rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., o bezczynności organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji z dnia 15 lutego 2022 r. w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki.
Jak wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym wypadku bezczynność stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru prawnego złożonego wniosku, a taki stan rzeczy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.