III OSK 65/25

III OSK 65/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6481
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1250/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-04-11
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 108 poz 953
184
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz  ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. sp. j. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1250/23 odrzucającego skargę J. sp. j. z siedzibą w W. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr BK-IV.082.102.2023 w przedmiocie udostępnienia danych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1250/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę J. sp. j. z siedzibą w W. na pismo Ministra Sprawiedliwości z 26 kwietnia 2023 r. nr BK-IV.082.102.2023 w przedmiocie udostępnienia danych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżonym pismem organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej spółki z 23 lutego 2023 r., złożony na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1524 - dalej także: "u.o.d."), w którym skarżąca spółka wniosła o:
1. udostępnienie w domenie publicznej za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji Krajowego Rejestru Sądowego (API PRS) wszelkich danych dostępnych w rejestrze przedsiębiorców oraz w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego, w tym również danych osobowych osób fizycznych wpisanych do wskazanych wyżej rejestrów, tj. imion, nazwisk i ich numerów PESEL;
2. zapewnienie przez Ministra, że dostęp do danych za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji (API PRS), będzie spełniał wymagania określone w art. 10 ust. 3 u.o.d., tj. będzie dostępny i stabilny, a ponadto, że dostępność do danych za pośrednictwem APl PRS będzie utrzymana w całym cyklu użytkowania,
3. na wypadek nieuwzględnienie wniosku, o którym mowa w punkcie 1 powyżej, wniosła o udostępnienie do ponownego wykorzystania w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym zanonimizowanych danych, o których mowa w pkt. 1 powyżej (tj. imion, nazwisk oraz numerów PESEL znajdujących się w rejestrze przedsiębiorców oraz rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej).
W odpowiedzi na ww. wniosek, zaskarżonym pismem Minister poinformował, że Ministerstwo Sprawiedliwości wskazało powód, dla którego dane osób fizycznych (w tym imię, nazwisko, PESEL, adres) zgromadzone w KRS, zgodnie z obowiązującym prawem, nie podlegają udostępnieniu przez APl. W odniesieniu do pkt 3 wniosku wskazał, że wniosek w tej części odwołuje się do art. 39 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.d. i dotyczy przekazania skarżącej spółce danych osobowych zgromadzonych w KRS przez APl PRS. W ocenie organu ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 685 - dalej także: "ustawa o KRS") w sposób kompleksowy reguluje dostęp do danych zgromadzonych w tym Rejestrze, a dostęp do danych, o które zwróciła się skarżąca spółka, w celu ponownego wykorzystywania, został w sposób kompleksowy uregulowany w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym, która jako lex specialis, na zasadzie wyrażonej w art. 7 ust. 1 u.o.d., ma pierwszeństwo przed ustawą o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo informujące stronę skarżącą o tym, że nie ma prawnej możliwości przekazania wnioskowanych informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania w postaci (formie) takiej, jak wskazana we wniosku skarżącej spółki, nie stanowi decyzji administracyjnej czy też postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ani też nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie z wniosku złożonego w trybie u.o.d. o ponowne wykorzystywanie ma charakter samoistny i toczy się według przepisów ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, nie zaś na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Przekroczenie określonego na podstawie art. 40 u.o.d. terminu rozpatrzenia wniosku powoduje powstanie po stronie podmiotu zobowiązanego bezczynności, która uzasadnia wystąpienie przez wnioskodawcę ze skargą do sądu, przy czym na gruncie u.o.d. stan bezczynności dotyczy wyłącznie wnioskowego trybu realizacji prawa do ponownego wykorzystywania. Nie stanowi bezczynności sytuacja, gdy np. w BIP lub portalu danych, czy też w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego nie ma informacji, które obligatoryjnie, z racji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinny być tam udostępnione, ani wówczas, gdy na stronie BIP brakuje zakładki "Ponowne wykorzystywanie", ani gdy na stronie www podmiotu zobowiązanego nie określono warunków ponownego wykorzystywania udostępnionej tam informacji sektora publicznego.
Powyższe ustalenia doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że sporne pismo nie ma charakteru władczego, ani aktu stosowania prawa. Nie kształtuje ono sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej. Nie sposób również przyjąć, aby sporne pismo organu dotyczyło uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a więc nie można uznać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych bowiem:
i) zaskarżone pismo Ministra z 26 kwietnia 2023 r. nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej albowiem organ nie rozstrzyga w nim o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej Spółki wynikających z przepisów prawa a jedynie informuje, że zasady warunki i tryb dostępu do tych danych określa inna ustawa,
ii) zaskarżone pismo Ministra nie ma przede wszystkim charakteru władczego, a także nie ma również charakteru aktu stosowania prawa, ponieważ nie kształtuje sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej. Nie sposób również przyjąć, aby sporne pismo organu dotyczyło uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, a więc nie można uznać, ze istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Podczas gdy, w piśmie Ministra, organ ukształtował uprawnienia skarżącej, odmawiając jej dostępu do danych w żądanym zakresie i formie, kształtując w sposób władczy indywidualną sytuację skarżącej, zatem uznać należało, że doszło do wydania przez organ aktów w p.p.s.a., które mogą zostać uchylone.
b) art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, tj. niezamieszczenie w postanowieniu należytej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w zakresie ustalenia zasadności anonimizowania przez organ danych osób fizycznych udostępnianych za pośrednictwem API PRS, a tym samym braku analizy czy anonimizowanie takie jest uzasadnione i zgodne z prawem, podczas gdy organ w piśmie Ministra w żądnym zakresie nie wyjaśnił tej kwestii, co doprowadziło do nieuwzględnienia zarzutu w tym zakresie i odrzucenia skargi,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1
p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art 107 k.p.a., wskutek braku rozpoznania i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutu nieuprawnionego działania Ministra polegające na nieprawidłowym i niewyczerpującym poinformowaniu skarżącej o podstawach do anonimizacji (pseudonimizacji) niektórych z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, a ujawnianych za pośrednictwem API PRS,
d) art. 3 § 1 i art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 39, art. 9, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nie zastosował środka określonego w ustawie, w postaci uchylenia aktów organu zawartych w piśmie Ministra z 26 kwietnia 2023 r., mimo iż organ ten nie był uprawniony do anonimizowania danych żądanych przez skarżącą oraz nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn i podstaw takiej anonimizacji, a tym samym akty te winny zostać przez WSA uchylone.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik przedmiotowej sprawy (pkt 2), tj.:
a) art. 4 b ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ustawy o KRS w zw. z art. 49 w zw. z art. 39 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 41 ust. 1 u.o.d. przez ich niezastosowanie w konsekwencji czego Sąd I instancji nie uchylił aktów organu zawartych w piśmie Ministra oraz błędnie nie zobowiązał Ministra do ujawnienia za pośrednictwem API PRS wszystkich danych znajdujących się w Rejestrach bez ich anonimizacji (pseudonimizacji) i odrzucił skargę,
"a") art. 4b ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ustawy o KRS przez ich niezastosowanie w konsekwencji czego Sąd I instancji nie zakwestionował zasadności stanowiska organu wyrażonego w piśmie Ministra w zakresie w jakim wskazuje ono na konieczność i zasadność wyłączenie jawności danych osób fizycznych wpisanych do KRS, co skutkowało błędnym uznaniem, przez Sąd Instancji, że pismo Ministra stanowi jedynie informację w tym zakresie podczas gdy organ działając wbrew prawu pozbawił uprawnienia żądania danych we wnioskowanej formie (nieznanimizowanych) oraz błędnie nie zobowiązał Ministra do ujawnienia za pośrednictwem API PRS wszystkich danych znajdujących się w Rejestrach bez ich anonimizacji (pseudonimizacji) i odrzucił skargę,
b) art. 7 ust. 1 u.o.d. przez błędną interpretację przejawiającą się w uznaniu, że zasady, warunki i tryb dostępu do żądanych przez skarżącą na podstawie u.o.d. danych określa inna ustawa, tj. ustawa o KRS, która wyklucza stosowanie u.o.d., podczas gdy ustawy te wzajemnie się uzupełniają, w konsekwencji Sąd Instancji błędnie uznał, że pismo Ministra stanowi jedynie informację w tym zakresie podczas gdy organ działając wbrew prawu pozbawił uprawnienia żądania danych we wnioskowanej formie (niezanonimizowanych),
c) art. 9 ust. 2 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "RODO") w zw. z art. art. 8 ust. 1 ustawy o KRS przez ich niezastosowanie, konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie nie uznał, że organ nie ma podstawy prawnej do anonimizacji przekazywanych danych oraz błędnie nie nałożył na Ministra obowiązku podania dokładnych przyczyn anonimizacji (pseudonimizacji) z przywołaniem konkretnych przepisów prawa stanowiących podstawę takiego działania, a nie wyłącznie w oparciu o powołanie się na cały akt prawny jaki stanowi RODO.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania przez NSA, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowe.
W pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odniesie się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art 107 k.p.a. (pkt 1 lit. b i c skargi kasacyjnej). Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, polegającym na niezamieszczeniu w postanowieniu należytej analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (w zakresie ustalenia zasadności anonimizowania przez organ danych osób fizycznych udostępnianych za pośrednictwem API PRS) oraz w braku rozpoznania i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutu nieuprawnionego działania Ministra. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że zmierza on do oceny merytorycznej zaskarżonego pisma Ministra. Prawna dopuszczalność dokonania tej oceny przez sąd (a co za tym idzie, również wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny) musi być poprzedzona oceną dopuszczalności skargi. Negatywny wynik tejże oceny obliguje sąd administracyjny do odrzucenia skargi, gdyż art. 58 § 1 p.p.s.a. określa kompetencję obligatoryjną sądu I instancji ("sąd odrzuca skargę", zob. uchwałę NSA z 3 lipca 2023 r., II GPS 3/22). Tym samym Sąd I instancji odrzucając skargę nie tylko nie był zobowiązany, ale wręcz nie był uprawniony do odniesienia się do zarzutów skargi.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, wskazując że w jej ocenie w piśmie Ministra organ ukształtował uprawnienia skarżącej, odmawiając jej dostępu do danych w żądanym zakresie i formie, kształtując w sposób władczy indywidualną sytuację skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż jeśli strona skarżąca podtrzymuje swoją ocenę co do braku należytego rozstrzygnięcia jej wniosku przez organ, to na gruncie u.o.d. właściwym środkiem prawnym w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność.
Wnioskiem z 23 lutego 2023 r. skarżąca spółka zwróciła się do organu, na podstawie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, o udostępnienie za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji (API) PRS, wszelkich danych dostępnych w rejestrze przedsiębiorców oraz w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego, w tym również danych osobowych osób fizycznych wpisanych do wskazanych wyżej rejestrów, tj. imion, nazwisk i ich numerów PESEL. Udostępnienie tych danych miałoby nastąpić przez zaprzestanie anonimizacji imion, nazwisk i numerów PESEL. Co istotne, na wypadek zaniechania udostępnienia danych w opisany sposób spółka wniosła w pkt 3 wniosku o udostępnienie – na podstawie art. 39 w zw. z art. 5 ust. 2 u.o.d. – do ponownego wykorzystania w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym zanonimizowanych danych, o których mowa w pkt. 1 powyżej.
Tym samym wniosek należało zakwalifikować jako wniosek o ponowne wykorzystanie danych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 4 u.o.d. "Wniosek o ponowne wykorzystywanie, zwany dalej "wnioskiem", wnosi się do podmiotu zobowiązanego w przypadkach, gdy informacje sektora publicznego: (...) 4) są udostępniane lub zostały przekazane na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego". Co istotne, zgodnie z art. 39 ust. 2 powołanej ustawy "Wniosek może dotyczyć umożliwienia ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego".
Złożenie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji rodzi obowiązek podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku. Następuje to w trybie art. 40-44 u.o.d. W odniesieniu do danych, o których mowa w art. 39 ust. 2 u.o.d., zastosowanie znajdzie art. 42 ust. 1 ustawy w brzmieniu:
"Podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2:
1) składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego, przy czym od oferty nie przysługuje sprzeciw;
2) informuje o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane;
3) odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; przepisy art. 41 ust. 4-6 stosuje się".
Mając powyższe na uwadze, zasadniczo wniosek strony powinien zostać rozpoznany przez złożenie oferty, poinformowanie o braku możliwości wykorzystania informacji lub wydanie decyzji odmownej. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że organ nie udostępnił skarżącej żądanej informacji, nie złożył jej oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania, ani nie wydał decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Organ wystosował do skarżącej pismo informujące o braku możliwości realizacji wniosku. Jednakże pismo to miało wyłącznie walor informacyjny i jako takie stanowiło oświadczenie wiedzy, a nie oświadczenie woli organu.
Zaskarżalnym do sądu administracyjnego oświadczeniem woli podmiotu zobowiązanego jest natomiast decyzja, o której mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3 u.o.d. Na mocy art. 42 pkt 3 w zw. z art. 41 ust. 4 i art. 6 u.o.d. wydanie decyzji odmownej jest możliwe m.in. z uwagi na prywatność osoby fizycznej, w tym ochronę danych osobowych – art. 6 ust. 2 ustawy. Biorąc pod uwagę przesłanki wydania decyzji odmownej i odwołanie w art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy do stosowania przepisów art. 41 ust. 4-6, w razie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, m.in. z uwagi na ochronę danych osobowych ustawodawca przewidział formę prawną decyzji administracyjnej, a nie pisma jako "innego aktu" podmiotu zobowiązanego (podobnie B. Fischer, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] B. Fischer, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, J. Wyporska-Frankiewicz, Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 41, pkt 6-7).
W zaskarżonym do sądu administracyjnego piśmie Minister wskazał na brak możliwości udostępnienia danych z uwagi na fakt, że dostęp do danych osobowych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym został kompleksowo uregulowany w ustawie o KRS. Organ powołując się na art. 4b ustawy o KRS podniósł, że "Dane i informacje o podmiotach wpisanych do Rejestru są przekazywane w celu ponownego wykorzystywania, z zachowaniem przepisów u.o.d., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej". Zdaniem organu art. 8 ustawy o KRS przesądza o sposobie udostępniania danych z KRS, tj. w formie odpisów, wyciągów, zaświadczeń i informacji z KRS.
W ocenie NSA prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż sporne pismo Ministra z 26 kwietna 2023 r. informujące stronę skarżącą o tym, że nie ma prawnej możliwości przekazania wnioskowanych informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania w postaci (formie) takiej, jak wskazana we wniosku skarżącej spółki z dnia 23 lutego 2023 r. z uwagi na ochronę danych osobowych, a także z uwagi na fakt, iż dostęp do wnioskowanych danych został w sposób kompleksowy uregulowany w ustawie o KRS, nie stanowi decyzji administracyjnej czy też postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zaskarżone pismo Ministra nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem organ nie rozstrzyga w nim o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej spółki wynikających z przepisów prawa, a jedynie informuje, że zasady, warunki i tryb dostępu do tych danych określa inna ustawa, w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d. Pismo to, mające walor oświadczenia wiedzy, ze swojej istoty nie może stanowić innego aktu z zakresu administracji publicznej (por. M. Sakowska-Baryła, Ochrona danych osobowych a dostęp do informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, Warszawa 2022, s. 304-30, kwalifikująca ww. pismo jako czynność materialno-techniczną). Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Na marginesie, podobnie NSA w swoim orzecznictwie przyjmuje, że charakteru innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej nie ma oferta w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, jako czynność niewładcza z zakresu prawa cywilnego, którą adresat oferty nie jest związany (postanowienie NSA z 26 września 2024 r., III OSK 1946/24, LEX nr 3768095).
Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, nie oznacza to jednak braku drogi sądowej w sprawie. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie danych rodzi obowiązek rozpoznania tego wniosku zgodnie z prawem. Jeśli udzielona odpowiedź podmiotu zobowiązanego jest nieprawidłowa, niepełna, wymijająca, to podmiot ten pozostaje w bezczynności. Jest to sytuacja analogiczna do wniosków składanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie w ocenie NSA przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, i tym samym niewyczerpującej żądania wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (wyrok NSA z 10 marca 2017 r., I OSK 13/16).
Niezależnie od powyższego, zdaniem NSA, nawet jeśli ustawa o KRS przewiduje sposoby udostępnienia danych z Krajowego Rejestru Sądowego, to w art. 4b ust. 2 ustawy o KRS dopuszcza możliwość udostępnienia informacji "o podmiotach wpisanych do Rejestru w celu ponownego wykorzystywania na wniosek złożony w postaci elektronicznej opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Dane zgromadzone w Rejestrze udostępnia się w celu ponownego wykorzystywania także za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji (API)". Również art. 39 ust. 1 pkt 4 u.o.d. wprost przewiduje zastosowanie tejże ustawy również do sytuacji, w których dane są udostępniane na podstawie odrębnych regulacji prawnych. Oznacza to, że ustawa o KRS nie stanowi lex specialis i nie wyklucza złożenia wniosku o dostęp do danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Wynika to ze szczególnego celu (ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w jakimkolwiek celu, w tym gospodarczym) oraz trybu (udostępnienie w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym) udostępniania informacji sektora publicznego.
Powyższe ustalenia nie zmieniają jednak wniosku, iż brak było możliwości uczynienia przedmiotem skargi do sądu administracyjnego pisma Ministra zawierającego stanowisko wobec żądania udostępnienia informacji. Rozpoznanie wniosku powinno nastąpić w jednej z form wskazanych w art. 40-44 u.o.d., a w sytuacji nierozpoznania wniosku w jednej z przewidzianych prawem form, strona skarżąca ma możliwość uczynienia bezczynności organu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 39, art. 9, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, jakoby WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu nie zastosował środka określonego w ustawie, w postaci uchylenia aktów organu zawartych w piśmie Ministra z 26 kwietnia 2023 r., mimo iż organ ten nie był uprawniony do anonimizowania danych żądanych przez skarżącą oraz nie wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyn i podstaw takiej anonimizacji, a tym samym akty te winny zostać przez WSA uchylone. Ocena, czy Sąd winien był zastosować środek określony w art. 146 p.p.s.a., jest następstwem oceny legalności zaskarżonego postanowienia, a ta nie została przez Sąd I instancji dokonana. Odrzucając skargę Sąd I instancji dokonał analizy zaskarżonego pisma Ministra wyłącznie pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Odrzucając skargę sąd zastosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z właściwą jednostką redakcyjną art. 3 tejże ustawy. Na etapie analizy dopuszczalności skargi wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, ponieważ nie dokonuje analizy legalności zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść skutku.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.