III OSK 644/25

III OSK 644/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
II SA/Wa 985/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-08
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1182
art. 21 ust. 1 pkt 2i ust. 3, art. 23 ust. 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 985/24 w sprawie ze skargi K.G. uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 12188/2024 w przedmiocie pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 985/24 po rozpoznaniu skargi K.G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 12188/2024 w przedmiocie pomocy mieszkaniowej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarząd Dzielnicy [...] (dalej: "organ" lub "Zarząd Dzielnicy"), uchwałą z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 12188/2024, działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 z późn. zm., dalej: "uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali") nie zakwalifikował K.G. (dalej: "skarżąca") do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca wraz z matką A.G. ubiega się o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Skarżąca pochodzi z Ukrainy, w dniu 27 lipca 2023 r. nabyła polskie obywatelstwo. Od urodzenia jest osobą niepełnosprawną i posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym, wydane na stałe. Skarżąca wraz z matką zamieszkuje w lokalu wynajętym od prywatnej osoby. Najemcą tego lokalu na podstawie umowy najmu lokalu jest matka wnioskodawczyni, która we wniosku o pomoc mieszkaniową jest ujęta jako osoba prowadząca wspólne gospodarstwo domowe wraz ze skarżącą. Organ podał, że zajmowany lokal składa się z 1 pokoju, kuchni, łazienki z wc - powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 19,80 m2, powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 12,68 m2. W lokalu zamieszkują 2 osoby. Metraż uprawniający do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie może przekroczyć 14,00 m2 powierzchni mieszkalnej. Średni miesięczny dochód w dwuosobowym gospodarstwie domowym skarżącej wynosi 1.981,56 zł i kwalifikuje, na dzień rozstrzygania wniosku, do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem socjalny lokalu.
Organ stwierdził, że mimo, iż zainteresowane spełniają kryteria określone w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, to nie wypełniają przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 725; dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów"), która jest aktem nadrzędnym. Przepis powyższy stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Tymczasem matka skarżącej, z którą prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe, jest najemcą lokalu.
Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyrokiem z 8 stycznia 2025 r. uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że powodem odmowy przyznania skarżącej pomocy mieszkaniowej było uznanie przez organ, że matka skarżącej, będącą osobą wspólnie z nią gospodarującą oraz będąca osobą zgłoszoną we wniosku o pomoc mieszkaniową do wspólnego zamieszkania ze skarżącą, dysponuje tytułem prawnym do lokalu (umowa najmu lokalu), nie spełnia zatem przesłanek ustawy o ochronie praw lokatorów do udzielania pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu socjalnego.
Organ w swych rozważaniach pominął jednak fakt, że to nie skarżąca, ale jej matka jest stroną umowy najmu lokalu, w którym obecnie obie zamieszkują. Nie można zatem uznać, że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu, a w związku z tym, że nie spełnia przesłanek z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały organ powołał między innymi § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Przepis ten stanowi, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu, niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednak, że lokale socjalne zostały potraktowane przez ustawodawcę odrębnie i uprawnienie do wynajęcia z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobom spełniającym tylko dwa warunki: nie posiadającym tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającym kryterium dochodowe określone przez radę na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali nie miał zatem zastosowania w sprawie i nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej prawa do lokalu socjalnego.
Nawet gdyby uznać, że § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali mógł mieć zastosowanie w sprawie, to należy zdaniem Sądu pierwszej instancji zwrócić uwagę, że w przepisie tym uchwałodawca nakazał uwzględnianie przy analizie wniosków o pomoc mieszkaniową posiadania nie tylko przez wnioskodawcę, ale również inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkania innego tytułu prawnego do lokalu, niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1, jednakże takiego, który umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Tymczasem najmowany przez matkę skarżącej lokal ma powierzchnię mieszkalną wynoszącą 12,68 m2 i jest zamieszkiwany przez 2 osoby. Taka powierzchnia lokalu powoduje, że spełnione jest kryterium metrażowe, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Nie można w takiej sytuacji uznać, że lokal wynajmowany przez matkę skarżącej, z uwagi na jego powierzchnię mieszkalną, umożliwia skarżącej zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że skarżąca w złożonym wniosku o pomoc mieszkaniową nie zaznaczyła, iż wnosi o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wyjaśnił, dlaczego uznając, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy mieszkaniowej w formie lokalu socjalnego, nie rozpatrywał sprawy również pod kątem możliwości udzielania skarżącej pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu na zasadach ogólnych.
Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego. Organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej błędnie zastosował § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, a także dokonał błędnej wykładni § 5 ust. 3 tej uchwały. Ponadto nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego materiału dowodowego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy, jak również nie uzasadnił w sposób przekonujący wydanej uchwały. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.
Od powyższego wyroku Zarząd Dzielnicy wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) § 5 ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez pominięcie, że o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego i bezpodstawne przyjęcie, że organ nie rozpatrywał sprawy również pod kątem możliwości udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu na zasadach ogólnych, podczas gdy dochód osiągany przez gospodarstwo skarżącej kwalifikował ją do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie najmu socjalnego,
2) art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:
- § 32 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały nie miał zastosowania w sprawie i nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej prawa do lokalu socjalnego,
- organ nie zbadał warunków do udzielenia pomocy w formie najmu socjalnego lokalu i odmawiając udzielenia pomocy mieszkaniowej bezpodstawnie oparł się na ustaleniu, że skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu,
podczas gdy przepis § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali miał zastosowanie w sprawie, organ ustalił, że tytuł prawny do lokalu posiada zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania matka skarżącej wchodząca w skład gospodarstwa domowego skarżącej i w związku z tym organ zasadnie odmówił udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Wobec powyższych zarzutów Zarząd Dzielnicy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia § 5 ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy należy wskazać, że zgodnie z powyższą regulacją (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej uchwały) "[o] formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego, z wyłączeniem § 12 ust. 1 pkt 4, 5, § 13 ust. 1, § 25 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z zastrzeżeniem ust. 3a". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż powyższy przepis nie wyłącza możliwości przyznania osobom spełniającym kryterium dochodowe do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, pomocy mieszkaniowej w innej formie. Z wniosku skarżącej o pomoc mieszkaniową wniesionego w dniu 16 maja 2023 r. nie wynika, aby został on ograniczony do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Zostało w nim bowiem zaznaczone, że wniosek dotyczy "zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu m.st. Warszawy" (pkt 1.1.1. wniosku). Także w uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała: "Uprzejmie proszę o przyznanie lokalu z Miasta dla siebie i mojej mamy". Dokonana przez organ wykładnia § 5 ust. 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali stawiałby w niezwykle trudnej sytuacji osoby o niskich dochodach, które jednak posiadają tytuł prawny do lokalu, choćby nieodpłatnie. Organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku pod kątem udzielenia pomocy mieszkaniowej w sposób wynikający z obowiązujących przepisów. Skarżąca nie miała natomiast obowiązku ograniczenia wniosku do wyłącznie jednej formy udzielenia pomocy. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b. Również ten przepis nie wyklucza możliwości udzielenia osobie spełniającej kryterium dochodowe do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, pomocy mieszkaniowej w innej formie. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Przepis powyższy określa zakres postępowania wyjaśniającego w sprawach o udzielenie pomocy mieszkaniowej, lecz nie przesądza konsekwencji dokonanych w tym zakresie ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w pełni rozważania poczynione przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do potencjalnego zastosowania w sprawie § 32 ust. 1 pkt 4 powoływanej wyżej uchwały. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.