III OSK 6437/21

III OSK 6437/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2504/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-09
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1913
art. 11
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2504/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w W. na decyzję T. S.A. z siedzibą w W. z dnia 16 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od T. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia X z siedzibą w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2504/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję T. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "organ") z dnia 16 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy udostępnienia informacji opisanej w pkt 1 osnowy decyzji, w pozostałym zakresie oddalił skargę i zasądził zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie jej informacji publicznej poprzez udzielnie odpowiedzi na pytania:
1) jaką sumę przekazało organowi w ramach sponsorowania programu "Szkoła [...]" (dalej jako "Program") Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., zwana dalej "Spółką"; w tym wniesiono o kopię umowy ze Spółką, na podstawie której sponsorowany jest Program,
2) jaki jest zaplanowany budżet Programu i wysokość jego finansowania.
Decyzją na podstawie art. 5 ust. 2 i art 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1425 ze zm., dalej: "u.d.i.p.)", organ odmówił udostępnienia informacji w powyższym zakresie, powołując się na ograniczenie prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, oraz na szereg zagrożeń wynikających z działalności organu jako spółki Skarbu państwa w warunkach wolnego rynku, mogących negatywnie wpłynąć na właściwe jego funkcjonowanie.
W skardze na powyższą decyzję podniesiono naruszenie art. 6, 7 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.",) oraz art. 4 ust. 3, w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skarżąca wskazała, że skoro organ nie posiada wnioskowanych informacji publicznych, nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, tym samym zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w kwestii odmowy udzielenia informacji dotyczącej umowy sponsorowania Programu przez Spółkę oraz udostępnienia jej treści, z uwagi na to, że ze Spółką nie zawierano umowy w tym przedmiocie. W pozostałych zakresie potrzymano dotychczasową argumentację.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 1 osnowy decyzji uznając, że podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji, winien był poinformować skarżącą pismem, że nią nie dysponuje.
W pozostałym zakresie Sąd I instancji uznał skargę za bezzasadną i podzielił argumentację organu w której wskazano, że informacje, dotyczące kosztów realizowania produkcji audiowizualnej - np. Programu - przez podmiot, działający na rynku jako komercyjny (pokrywający część wydatków z własnych przychodów), mogą być uznawane jako tajemnicę przedsiębiorstwa.
Skład orzekający zważył, że w pozostałym zakresie decyzja jest zgodna z prawem, gdyż wydano ją z uwzględnieniem przepisu prawa materialnego - art. 5 ust. 2 ustawy o informacji wobec treści art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913, dalej: "u.z.n.k.") Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, kwestionując go w części, tj. w zakresie pkt 2 sentencji wyroku i zarzucając mu naruszenie:
przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego wskazane przepisy;
b) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej niebędącej informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
prawa materialnego, a to:
a) art. 2 u.z.n.k. i art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w związku z art. 21 ust. 1, 1a, 3 i 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r. poz. 805) i art. 26 ust. 1, 2 i 4 U.r.t., art. 31 ust. 1, 2 i 4 U.r.t. oraz art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, dalej: "K.s.h.") - przez uznanie, iż organ w zakresie objętym wnioskiem prowadzi działalność gospodarczą i posiada status przedsiębiorcy, w związku z czym może korzystać z przesłanki "tajemnicy przedsiębiorstwa", co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. - przez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej wnioskiem;
c) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. - przez błędną wykładnię pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" wyrażającą się w bezpodstawnym twierdzeniu, iż informacje wnioskowane przez skarżącego nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorstwa", podczas gdy informacja ta nie wypełnia przesłanek do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa wynikającą z tegoż przepisu, a ponadto z uwagi na fakt, że bezpośrednio dotyczą wydatkowania środków publicznych, a co za tym idzie, nie może stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa organu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu 2. sentencji wyroku i orzeczenie co do istoty przez stwierdzenie nieważności decyzji w całości; ewentualnie o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu 2. sentencji wyroku i orzeczenie co do istoty przez uchylenie decyzji w tej części; o przeprowadzenie rozprawy; a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jakie fakty przyjął, że wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i z tego powodu podlega wyłączeniu od udostępnienia na podstawie klauzuli imitacyjnej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dla porządku należy przypomnieć, że WSA w punkcie I wyroku uwzględnił skargę w zakresie pkt. 1 decyzji organu z 16 października 2020 r., który odnosił się do odmowy udostępnienia informacji dotyczącej kwoty, jaką T. pozyskało w ramach sponsorowania programu "Szkoła [...] od Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A., oraz kopii umowy, na podstawie której program ten jest sponsorowany przez tę spółkę.
Zakresem skargi kasacyjnej objęto wyłącznie pkt II wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę na decyzję organu w zakresie pkt 2 decyzji z 16 października 2020 r. W tej części decyzyjnego rozstrzygnięcia organ odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zaplanowanego budżetu Programu "Szkoła [...]" oraz wysokości jego finansowania. Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, że informacje "dotyczące kosztów realizowania produkcji audiowizualnej - np. Programu - przez podmiot, działający na rynku jako komercyjny (pokrywający część wydatków z własnych przychodów), mogą być uznawane jako tajemnicę przedsiębiorstwa." WSA wyjaśnił, że w uzasadnieniu kwestionowanej skargą decyzji podano przekonujące argumenty za przyjętym stanowiskiem, a nadto organ podjął działania w celu ograniczenia szerszego dostępu do wnioskowanej informacji. Sąd pierwszej instancji przyjął za własne "stanowiska T." uznając, że ich ponowne przytaczanie jest zbędne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten sposób formułowania ocen prawnych, na których ma się opierać sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej jest wadliwa i uniemożliwia realizację funkcji legitymizacyjnej
i perswazyjnej uzasadnienia wyroku.
Wykonując swoją ustrojową funkcję polegającą na wymiarze sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Sąd administracyjny nie może ograniczać się do sformułowania aprobatywnego stwierdzenia, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Rolą sądu administracyjnego jest przeprowadzenie kontroli legalności działania organu administracji publicznej
i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać między innymi zwięzłe przedstawienie stanu sprawy oraz podstawę prawną z jej wyjaśnieniem. Ustawodawca poprzez treść powołanego przepisu wyznaczył więc pewne normatywnie wymagane ramy, w jakich sąd administracyjny powinien ująć racje (argumenty), przemawiające za rozstrzygnięciem wyroku. Istotą tego rozstrzygnięcia jest ocena legalności kontrolowanej działalności organu administracji publicznej. Sprowadzenie tej oceny wyłącznie do stwierdzenia, że kontrolowana działalność jest prawidłowa powoduje, iż jest ona fasadowa. Kontrola sądowoadministracyjna ma ujawniać zakres faktów, które w ocenie sądu należało zweryfikować pod kątem zgodności z prawem oraz przesłanki i tok rozumowania, które doprowadziły do sformułowania konkluzji przyjętych w rozstrzygnięciu wyroku.
W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że informacje dotyczące planowanego budżetu programu "Szkoła [...]" i wysokości jego finansowania stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy ma swoje normatywne znaczenie uzupełnione, czy skorygowane wieloletnim orzecznictwem sądów administracyjnym. Aby dane informacje sklasyfikować, jako tajemnicę przedsiębiorcy muszą zostać spełnione określone warunki, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W uzasadnieniu swojego wyroku WSA nawet nie powołał treści tego przepisu, nie mówiąc już o skonfrontowaniu jej ze stanem faktycznym sprawy. Stwierdził jedynie, że organ szeroko i przekonująco uzasadnił, dlaczego informacje, o których mowa w pkt 2 decyzji stanowią informację przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku podano szereg argumentów, na podstawie których organ odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. Dotyczą one jednak obu pytań zawartych we wniosku dostępowym. Uwzględniając częściowo skargę WSA przyjął zatem, że niektóre z tych argumentów nie zasługują na uwzględnienie. Nie wskazał jednocześnie, które z nich są trafne względem pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji. Organ szeroko rozwodził się co do tego, że nie może udostępnić informacji dotyczących warunków sponsorskich z podmiotami trzecimi. WSA nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego sama informacja o zaplanowanym budżecie programu "Szkoła [...]" oraz zakresie jego finansowania realizuje znamiona tajemnicy przedsiębiorcy i z tego względu nie może zostać udostępniona. Informacje takie niewątpliwie stanowią źródło wiedzy o sposobie dysponowania dochodami przez spółkę, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą – art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. 2022 r. poz. 1722) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.
WSA nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie przyjął, że wnioskowaną informację objęto klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" w oparciu o postanowienia Instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa stanowiącej Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w T. S.A. Nie oceniono, czy zgodnie z treścią tej Instrukcji wnioskowana informacja posiada znamiona pozwalające uznać ją za tajemnicę przedsiębiorstwa i czy faktycznie podjęto działania, które tę konkretną informację taką klauzulą obejmują; z przywołanej w części faktograficznej uzasadnienia treści Instrukcji wynika, że klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" można nadać określonym dokumentom i informacjom, o ile "ich wytwórca uzna je za szczególnie istotne z punktu widzenia interesu T.".
Z wyłożonych względów, wobec niewyjaśnienia istoty sprawy sądowoadministracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie
art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na postawie art. 203
pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.