III OSK 6414/21

III OSK 6414/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Gl 268/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-06-02
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 19 i 34, art. 4 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 14, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 268/21 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dawniej: [...]) na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 158/2020/PM w przedmiocie ochrony środowiska 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 268/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej także jako: "spółka", "przedsiębiorstwo") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "organ", "WIOŚ") z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 158/2020/PM w przedmiocie ochrony środowiska: w punkcie pierwszym – uchylił zarządzenie pokontrolne w pkt 1 i pkt 3; w punkcie drugim – umorzył postępowanie w zakresie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego; w punkcie trzecim – zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Zarządzeniem pokontrolnym nr 158/2020/PM z dnia 17 grudnia 2020 r. skierowanym do przedsiębiorstwa, WIOŚ, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 20120, poz. 995) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 22 maja – do 15 października 2020 r. w wymienionym przedsiębiorstwie, udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zarządził: 1) podjąć działania w kierunku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów – termin realizacji – do dnia 31 stycznia 2021 r.; 2) magazynować odpady przeznaczone do przetwarzania zgodnie z warunkami decyzji Marszałka Województwa [...] nr 1334 OS/2013 z dnia 20 czerwca 2013 r. – termin realizacji – na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia; 3) podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2021 r. – termin realizacji – na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.
Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 lutego 2021 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w zakresie pkt 1 przeprowadzona w okresie od 22 maja do 15 października 2020 r. kontrola wykazała, że strona skarżąca zgromadziła przepalone odpady wydobywcze (tzw. łupkoryt – właściwie – łupkoporyt) na terenie nieruchomości położnej w rejonie ul. [...] w [...] (działka nr [...]). Zgodnie z przedstawioną opinią Głównego Instytutu Górnictwa wskutek wieloletnich procesów samoczynnego przepalania się odpadów wydobywczych nastąpiła zmiana odpadu w materiał. Próbka tego materiału potwierdziła, że przedmiotowe kruszywo jest materiałem dobrze zagęszczonym, spełniającym wymagania specyfikacji D.020301 i normy PN-S 02205:1998 "Drogi samochodowe, Roboty ziemne".
W przedstawionych zastrzeżeniach do protokołu kontroli nr [...] strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu dotyczące uznania zgromadzonego na powyższym terenie "Łupka czerwonego przepalonego" jako odpad, podniosła, że materiał ten jest powszechnie stosowany do budowy dróg. Został nabyty przez Spółkę a przed nabyciem zbadany, w szczególności pod kątem spełnienia przez niego wymagań specyfikacji i Polskiej Normy.
Inspektorzy nie kwestionując posiadanych przez łupkoporyt parametrów technicznych, zakwestionowali jedynie jego status tj. czy jest materiałem czy odpadem. W ocenie kontrolujących wydobycie i przekazanie innemu podmiotowi lub zgromadzenie na innym terenie czyni powstały materiał antropogeniczny odpadem w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.
W wyniku zgromadzenia odpadów na działce nr [...] w [...]spółka dopuściła się zbierania odpadów bez zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach; t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797).
W stosunku do punktu 3 zarządzenia – organ wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach – posiadacz odpadów obowiązany jest do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów z zastosowaniem odpowiednich dokumentów tj. kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów. W czasie kontroli stwierdzono, że Spółka nie prowadzi ewidencji odpadów przeznaczonych do zbierania. Spółka nie odniosła się do tego naruszenia w zastrzeżeniach do protokołu kontroli (podstawa prawna art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach oraz rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów – Dz.U. z 2020 r., poz. 10).
Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne pismem z dnia 2 lutego 2021 r. wniesiona została przez kontrolowaną Spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zaskarżając w całości wydane zarządzenie pokontrolne, zarzucono naruszenie przepisów: art. 12 ust. 1 pkt i art. 12 ust. 2 ustawy o inspekcji Ochrony Środowiska, art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, ze kruszywo sztuczne (materiał antropogeniczny) w postaci łupkoporytu (łupek czerwony przepalony), niestanowiące ani gleby, ani ziemi, jest odpadem, podczas gdy prawidłowe odniesienie wymienionych przepisów do stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że materiał ten nie stanowi odpadu i nie stosuje się do niego wymogów przewidzianych w ustawie. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie kosztów postępowania
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu ogólnikowo i niewyczerpująco sformułowanego zarządzenia pokontrolnego organ stwierdził, że wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli zostały wskazane i szczegółowe opisane w protokole kontroli i w samym zarządzeniu. Stąd też zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.
Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2021 r. strona skarżąca w odpowiedzi na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę nie zgodziła się z twierdzeniem, iż wszystkie stwierdzone podczas kontroli naruszenia zostały szczegółowo opisane w protokole kontroli i w zarządzeniu pokontrolnym. Zdaniem strony skarżącej nie można za wystarczające przyjąć stanowiska, że "za uznaniem tego materiału za odpad przemawia przekazanie go innemu podmiotowi lub zgromadzenie na innym terenie".
W piśmie z dnia 14 maja 2021 r. będącym odpowiedzią na powyższe pismo strony skarżącej organ podkreślił, iż strona skarżąca w istocie polemizuje z merytoryczną oceną czy łupkoporyt to odpad. Organ podkreślił, że czynności kontrolne inspektorów na terenie przy ulicy [...] w [...] wykazały, że nie została przeprowadzona procedura utraty statusu odpadu, zgodnie z powszechnie obowiązującymi praktykami.
Podkreślono, że zarządzenie pokontrolne wydane zostało w oparciu o ustalenie kontroli przez organ wyspecjalizowany w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska Powtórzył też swoje stanowisko co do zarzutu zbyt ogólnikowego i niewyczerpującego sformułowania zarządzenia pokontrolnego.
Pismem procesowym z dnia 13 maja 2021 r. strona skarżące częściowo cofnęła skargą, a mianowicie w zakresie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego. W pozostałym zakresie skargę podtrzymała Skarżąca poinformowała organ, że rozpoczęła wykonywanie robót związanych z realizacją pkt 2 zarządzenia, i ostatecznie zrealizowała je (pismo z dnia 27 kwietnia 2021 r.), Aktualnie Spółka na bieżąco magazynuje odpady zgodnie z decyzją Marszalka Województwa [...].
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 268/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach: w punkcie pierwszym – uchylił zarządzenie pokontrolne w pkt 1 i pkt 3; w punkcie drugim – umorzył postępowanie w zakresie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego; w punkcie trzecim – zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł Organ (WIOŚ) zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3 orzeczenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 146 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r., 2325 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U.2021.1070), poprzez uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz bezpodstawne przyjęcie, iż wydane przez organ zarządzenie charakteryzuje się nieścisłością oraz niejasnością. W ocenie organu błędnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie rozpoznał wszechstronnie sprawy i nie ocenił należycie ujawnionego w trakcie kontroli stanu faktycznego, w tym nieprawidłowym jest stanowisko Sądu, iż:
- dołączone do akt sprawy przez stronę przeciwną opinie i badania wydane przez stosowne Laboratoria i instytucje, m.in. Główny Instytut Górnictwa wskazują, że nabyty w drodze przetargu przez stronę przeciwną materiał spełnia wymagania Polskich norm "PN-B-23033:1996 Kruszywa mineralne. Łupkoporyt ze zwałów" oraz "PN-S-02205:1998 Drogi samochodowe, Roboty ziemne. Wymagania i badania." nie jest odpadem",
- "Poprzedni posiadacz łupkoporytu [...] nie był zobowiązany na mocy przepisów ustawy lub decyzji administracyjnej do prowadzenia prac w rejonie szybu [...] w [...], ani tym bardziej do wydobycia czy wyzbycia się łupkoporytu",
- "Nie doszło do zmiany sposobu wykorzystania łupkoporytu, który był i jest wykorzystywany do robót ziemnych (najpierw przy nasypie kolejowym), a obecnie do robót drogowych przy nasypie drogowym";
b. art. 141 § 4 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r., 2325 ze zm.), poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, w szczególności przejawiające się brakiem wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzeniem właściwej analizy prawnej i faktycznej sprawy;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 3 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., 797 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kruszywo sztuczne (materiał antropogeniczny) w postaci łupkoporytu (łupek czerwony przepalony), niestanowiące ani gleby ani ziemi, który powstał w wyniku jego pozyskania z terenu [...] Szyb [...], nie jest odpadem, podczas gdy prawidłowe odniesienie ww. przepisów do stanu faktycznego i okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że materiał ten stanowi odpad i że stosuje się do niego wymogi przewidziane w ustawie o odpadach;
b. art. 3 ust. 1 pkt 19 i 34 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., 797 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że strona przeciwna nie jest posiadaczem odpadów i nie jest zobowiązana do odpowiedniej klasyfikacji odpadów poprzez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów co powoduje, iż nie jest zobowiązana do posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów podczas gdy, wykładnia definicji posiadacza odpadów, zbierania w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego potwierdza, że strona przeciwna była posiadaczem odpadów, gdyż w chwili kontroli była w posiadaniu odpadów i dokonywała ich zbierania i tym samym prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów, co powoduje obowiązek posiadania zezwolenia;
c. art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., 797 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że materiał antropogeniczny (łupkoporyt) był produktem podczas gdy wskazany odpad nie spełnił przesłanki utraty statusu odpadów i nie został poddany odzyskowi, w tym recyklingowi, w oparciu o ważne zezwolenie na przetwarzanie odpadów;
d. art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U.2021.1070), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że Organ kwalifikując łupkoporyt jako odpad nie wskazał jego kodu z katalogu odpadów podczas, gdy przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką, ale nie jest zobowiązany do nadawania odpadom kodu odpadu;
e. art. 66 ust. 1 i 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach (tj. Dz.U. z 2020 r., 797 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że zobowiązanie strony przeciwnej do prowadzenia ewidencji odpadów jest przedwczesne podczas gdy posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów".
Wskazując na zarzuty kasacyjne skarżący Organ wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku, tj. w pkt 1 i 3 orzeczenia, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi strony przeciwnej i jej oddalenie w zakresie pkt 1 i 3 zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w zaskarżonej części wyroku tj. w pkt 1 i 3 zaskarżonego orzeczenia, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA).
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, w szczególności przejawiające się brakiem wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzeniem właściwej analizy prawnej i faktycznej sprawy.
Zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jest możliwa kontrola zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy.
Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaznaczyć przy tym wypada, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1979/20, z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2018/22). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało powiązać z przepisami procedury administracyjnej lub postępowania sądowoadministracyjnego, z wyjaśnieniem wpływu naruszenia przepisów na rozstrzygnięcie, zatem wykazać, że gdyby nie naruszenie konkretnych przepisów wyrok byłby inny. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 886/21).
Natomiast odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz bezpodstawne przyjęcie, iż wydane przez organ zarządzenie charakteryzuje się nieścisłością oraz niejasnością.
O nieskuteczności zarzutu przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 146 § 1, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Wprawdzie strona skarżąca w przedmiotowym zarzucie skargi kasacyjnej powiązała przepis p.p.s.a. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jednak wskazać należy, że zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Uwzględniając powyższe strona skarżąca kasacyjnie powiązała przepis p.p.s.a. o charakterze ogólnym (blankietowym) z przepisem stanowiącym o kompetencjach organu, którego de facto Sąd I instancji nie mógł w żaden sposób naruszyć.
Jednocześnie, abstrahując od powyższego, ocena merytoryczna podniesionego zarzutu w zakresie dotyczącym art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wymaga generalnego odniesienia się do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 2706/21) początkowo występował spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego, np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.
Powyższe zapatrywanie nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie ochrony środowiska (o charakterze publicznoprawnym). W świetle generalnego założenia zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno nakładać na jego adresata określone obowiązki. Obowiązki te determinować powinien występujący w danej sprawie stan faktyczny i stan prawny. W świetle powyższego, z zarządzenia pokontrolnego winien wynikać nakaz usunięcia ustalonych naruszeń (w działalności adresata), które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, zarządzenie pokontrolne może zawierać wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, w zarządzeniu mogą zostać określone działania, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi aktu nakładającego sankcję administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi swoiste "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22). Pogląd wyrażony w ww. wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
Dalej, wymaga podkreślenia, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Natomiast istotą kontroli administracyjnej jest po pierwsze – badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Niedoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, co wynika wprost z art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne mające swoją normatywną podstawę w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń.
Należy także podnieść, że zgodnie z art. 12 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy w terminie ustalonym w zarządzeniu pokontrolnym kontrolowany podmiot ma obowiązek poinformować organ kontroli o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy wobec powyższego przyjąć, że zalecenia zawarte w zarządzeniu pokontrolnym stanowią konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Brak takich nieprawidłowości nie uzasadnia wydawania zarządzenia pokontrolnego. Stąd istotne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. W doktrynie słusznie zwrócono więc uwagę, że zarządzenie pokontrolne nie służy zacytowaniu obowiązków strony, lecz zwraca uwagę na uchybienia (zob. w tej materii: A. Barczak, Zarządzenie pokontrolne i inne działania podejmowane na podstawie ustaleń kontroli [w:] Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2020, s. 126 i n.).
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).
Mając na względzie całość przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania o bezzasadności podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, art. 3 ust. 1 pkt 19 i 34 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 66 ust. 1 i 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie organ w przedmiotowych zarzutach oraz ich uzasadnieniu podnosi, że kruszywo sztuczne (materiał antropogeniczny) w postaci łupkoporytu (łupek czerwony przepalony) jest odpadem, zaś przedsiębiorstwo jest posiadaczem tych odpadów.
Zatem istotą niniejszych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest uznanie, czy przedmioty gromadzone przez przedsiębiorstwo stanowią odpady oraz czy spółka (przedsiębiorstwo) jest ich posiadaczem.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz.UE.L z 2008 r. poz. 312, s. 3; dalej jako: "dyrektywa 2008/98/WE").
Istotnym elementem definicji odpadu jest pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad. Oznacza ono zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.
Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan oraz wola jego poprzedniego posiadacza.
O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. II OSK 2920/13, LEX nr 1987184, wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 993/21).
W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. wyroki: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z dnia 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627).
Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnie, organ nie wykazał, że sporny produkt spełnia przesłanki uznania go za odpad. Świadczą o tym następujące okoliczności, które zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę. Po pierwsze łupkoporyt stanowił przedmiot umowy, a jego poprzedni posiadacz nie zakwalifikował go jako odpadu, lecz sprzedał go za najlepszą cenę organizując sprzedaż przetargową, jako materiał budowlany, który spełnia wymogi Norm Polskich. Po drugie z dołączonych do akt sprawy opinii i badań wydanych przez stosowne laboratoria i instytucje również wynika, że uzyskany produkt nabyty w drodze przetargu spełnia wymagania ww. Norm Polskich i nie jest odpadem. Po trzecie nie doszło do zmiany sposobu wykorzystania tego materiału, który był i jest dalej wykorzystywany do robót naziemnych. Jako ostatnią i zasadną okoliczność uznać należy, że skarżący kasacyjnie organ kwalifikując sporny łupkoporyt jako odpad nie wskazał jego kodu z katalogu odpadów. Organ nie oznaczył zakwestionowanego produktu żadnym z kodów wskazanym w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Nie można więc przyjąć za uzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przedsiębiorstwo było posiadaczem odpadów, gdyż przedmiotowy łupkoporyt jest materiałem budowlanym, który jest wykorzystywany dalej do robót naziemnych, co przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego.
W wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 2051/21, LEX nr 3546567, Sąd zajął się pojęciem "pozbywać się", wyjaśniając, że należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów". Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7662/21 LEX nr 3562958, gdzie Sąd w tezie wskazał "Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów". Wreszcie w wyroku NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7686/21 LEX nr 3562958 wskazał Kluczowym elementem definicji odpadu jest zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej "pozbycie się" nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest - wskutek pozbycia się go - odpadem.
W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne nie postawiają żadnych wątpliwości, że łupkoporyt pozyskany przez sprzedawcę nigdy nie był odpadem. Został pozyskany w toku prac rekultywacyjnych z dawnych nasypów kolejowych, które były poddawane rekultywacji prowadzonej przez Spółkę S. Sp. z o.o. w R.. Spółka uznając, że jest to materiał cenny pozyskała go i dokonała sprzedaży podmiotowi trudniącemu się drogownictwem, zastępując wyrobisko materiałem tańszym, aby doprowadzić do niwelacji terenu. Tak więc pierwotne pochodzenie materiału przeznaczonego na utwardzanie nasypów kolejowych zalazło swoje przeznaczenie do utwardzania dróg, po jego sprzedaży w drodze ofertowej.
W kontekście powyższych wywodów należy powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, iż organ nie wykazał, że w sprawie mamy do czynienia z odpadem.
Natomiast ostatni podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska również nie zasługuje na uwzględnienie jako chybiony w świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.