III OSK 6400/21

III OSK 6400/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 756/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-04-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 par. 1; art. 209 w zw z art. 203 pkt 2 i art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
art. 21, art. 22 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1-5
Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 756/20 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie nieoznakowaną datą nr DEC-2019/34/E/HS6/00019/1 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 756/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki (dalej: "Komisja" albo "organ odwoławczy") nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. (data decyzji nie została wskazana w jej komparycji; informacja odnośnie daty decyzji została wskazana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku) oraz zasądził na rzecz skarżącego od Komisji kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku).
Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W ramach konkursu [...], organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki (dalej: "NCN"), skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "[...]".
Po przeprowadzeniu postępowania konkursowego Dyrektor Narodowego Centrum Nauki decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] rozpoznał przedmiotowy wniosek odmownie wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w wyniku oceny dokonanej zgodnie z zasadami ujętymi w Regulaminie przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych w brzmieniu mającym zastosowanie dla konkursu [...], którego tekst jednolity stanowi załącznik do uchwały Rady Narodowego Centrum Nauki nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. złożony wniosek nie został zakwalifikowany do finansowania.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł zarzuty dotyczące naruszenia procedury konkursowej, tj.:
1) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki; Dz.U. z 2019 r. poz. 1384, dalej: "ustawa o NCN") w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...]), poprzez rażące nieprawidłowości w ocenie wniosku, mające postać pominięcia zawartych we wniosku informacji o zgodzie na udział w projekcie wyrażonej przez członków [...] oraz jednoczesne wskazanie w uzasadnieniu oceny, że informacje o tej zgodzie nie znajdują się we wniosku;
2) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy o NCN w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...]) w postaci rażących nieprawidłowości w ocenie wniosku, poprzez zignorowanie obszernej listy publikacji z grantu [...] i jednoczesne wskazanie w uzasadnieniu oceny zaniżonej liczby publikacji z tego rozliczonego grantu, co spowodowało uchybienia w prawidłowej ocenie dorobku kierownika;
3) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy o NCN w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...]), poprzez rażące nieprawidłowości w ocenie wniosku, mające postać arbitralnego nadania oceny "[...]" ("osiągnięcia naukowe kierownika projektu, w tym [...]") na podstawie danych niezgodnych z zawartością wniosku, a tym samym będącej oceną wykraczającą poza margines uznania dopuszczalny w procedurze konkursowej i w podejmowaniu decyzji administracyjnych;
4) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1,2 i 5 ustawy o NCN w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...]), poprzez rażące nieprawidłowości w ocenie wniosku mające postać pominięcia faktu, że zastosowano pięć a nie dwie metody badawcze i w związku z tym naruszenie obowiązku wszechstronnej oceny okoliczności sprawy wymaganej na podstawie art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., a tym samym wykroczenie poza margines uznania dopuszczalny w procedurze konkursowej;
5) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o NCN w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...]), poprzez rażące nieprawidłowości w ocenie wniosku, mające postać rażącego przekroczenia marginesu uznania decyzji administracyjnej, tj. wskazanie że wniosek jest "w oczywisty sposób" za długi i "w oczywisty sposób" przekalkulowany, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, bez skonkretyzowania oceny i bez odwołania się do całokształtu okoliczności sprawy wymaganego na podstawie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.;
6) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o NCN w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...], poprzez rażące nieprawidłowości w ocenie wniosku, mające postać błędnego, nierzetelnego i pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenia że budżet zawiera "niepotrzebne" podróże służbowe - bez indywidualizacji umożliwiającej weryfikację tego stwierdzenia oraz z ewidentnym naruszeniem obowiązku wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.;
7) naruszenie procedury konkursowej (art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1,2 i 5 ustawy o NCN w związku z § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...]), poprzez rażące nieprawidłowości w ocenie wniosku, mające postać pominięcia zawartych we wniosku informacji o literaturze przedmiotu dotyczącej integracji imigrantów oraz jednoczesne postawienie zarzutu w uzasadnieniu oceny o braku odwołań do ww. literatury przedmiotu.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji przyznającej środki finansowe na realizację przedmiotowego projektu badawczego. Ewentualnie wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Komisja Odwoławcza Rady NCN opisaną na wstępie decyzją utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Komisja wskazała, że jak wynika z art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, ocena wniosków złożonych w konkursach organizowanych przez Narodowe Centrum Nauki została powierzona Zespołom Ekspertów powoływanym przez Dyrektora NCN, na wniosek Rady NCN. Komisja wyjaśniła, że - zgodnie z Regulaminem przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych, stanowiącym załącznik do uchwały Rady NCN nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., zwanym dalej "Regulaminem" oraz Zarządzeniem Dyrektora NCN nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, zwanym dalej "Zarządzeniem" - ocena merytoryczna wniosków składa się z dwóch etapów:
1) etap I: Ocena dokonywana podczas I posiedzenia Zespołu Ekspertów polega na dyskusji ocen indywidualnych i stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski kwalifikowane są do II etapu;
2) etap II; Ocena dokonywana podczas II posiedzenia Zespołu Ekspertów, polega na dyskusji ocen indywidualnych, dokonywanych przez tzw. ekspertów zewnętrznych, powoływanych na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o NCN wyników rozmów kwalifikacyjnych przeprowadzanych z Kierownikiem projektu oraz stworzeniu rankingu, zgodnie, z którym wnioski kwalifikowane są do finansowania.
Komisja wskazała, że w oparciu o sporządzone oceny Zespoły Ekspertów przygotowują listy rankingowe, które Koordynator Dyscyplin przedkłada do zatwierdzenia Dyrektorowi NCN (art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o NCN). Środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w ramach konkursu przyznaje Dyrektor w drodze decyzji (art. 33 ust. 1 ustawy o NCN), jednak nie ma on kompetencji do podważania ocen dokonanych przez Zespoły Ekspertów. Przedstawiony w przedmiotowej sprawie projekt badawczy został oceniony przez członków Zespołu Ekspertów na pierwszym etapie oceny merytorycznej na pomocniczą ocenę [...] pkt i nie został zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej.
Organ odwoławczy, po dokładnym rozpoznaniu sprawy, nie znalazł podstaw do podważenia decyzji Dyrektora NCN. Ustalił, że zgodnie z wymogami konkursu, wniosek został oceniony przez dwóch ekspertów. Ich opinie stanowiły podstawę do dyskusji Zespołu Ekspertów, który na tle innych wniosków złożonych w konkursie nie zakwalifikował wniosku do finansowania. Komisja ustaliła, że większość przedstawionych przez skarżącego argumentów nie dotyczy uzasadnienia oceny końcowej wniosku sporządzonej przez Zespół Ekspertów, ale opinii Eksperta nr 1 lub Eksperta nr 2. Jest to kluczowe, ponieważ twierdzenia zawarte w opiniach ekspertów były następnie przedmiotem dyskusji Zespołu Ekspertów i nie musiały mieć wpływu na ocenę końcową wniosku.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Komisja zważyła, że Ekspert nr 1 wskazał: "[...]". Zatem, wbrew interpretacji skarżącego, zdanie to nie może być uznane za dowód pominięcia istotnych informacji zawartych w skróconym opisie projektu naukowego. W opinii Komisji opinia ta odnosi się właśnie do informacji zawartych w skróconym opisie projektu badawczego. Ekspert odnosząc się do przedstawionych informacji wskazał na brak potwierdzenia we wniosku, że taka współpraca będzie miała miejsce np. w formie listów intencyjnych czy innego rodzaju potwierdzeń. Twierdzenie to jest zgodne z prawdą. Komisja dodała, że zarzut Eksperta nr 1 nie został wzięty pod uwagę przez Zespół Ekspertów, który w uzasadnieniu oceny końcowej nie podtrzymał tej opinii Oznacza to, że ww. element oceny dokonanej przez Eksperta nr 1 nie stanowił elementu rozstrzygnięcia. Tym samym Komisja nie znalazła podstawy do uznania, że w tym zakresie opinia Eksperta nr 1 została sporządzona nierzetelnie i z pominięciem istotnych informacji zawartych we wniosku.
W związku z kolejnym zarzutem odwołania Komisja stwierdziła, że Ekspert nr 2 napisał w swojej opinii m.in.: "[...])". Zgodnie z danymi podanymi we wniosku rezultatem realizacji projektu badawczego nr [...] zrealizowanego w ramach konkursu [...], było [...] publikacji w tym [...] artykułów naukowych oraz jedna monografia naukowa. Tym samym, zdaniem Komisji, opinia Eksperta nr 2 jest rzetelna i zgodna z informacjami podanymi przez skarżącego we wniosku. Komisja dodała, że eksperci dokonują oceny wyłącznie treści wniosku. Nie są oni uprawnieni ani zobowiązani do poszukiwania w źródłach zewnętrznych informacji na temat dorobku naukowego Kierownika projektu. Funkcjonalność systemu OSF i rozbudowany formularz wniosku umożliwia przedstawienie wnioskodawcy wszystkich istotnych informacji również w zakresie aktywności naukowej Kierownika projektu. Fakt, że ekspert nie poszukiwał informacji na temat dorobku naukowego w innych źródłach nie tylko nie stanowi uchybienia, ale potwierdza, że ocena ta została dokonana na podstawie wiarygodnych danych przedstawionych przez skarżącego.
Komisja podała również, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Wyjaśniła, że stoi na stanowisku, iż ocena kilkakrotnie składanych wniosków do różnych edycjach konkursów NCN, stanowi odrębne i niezależne wobec siebie postępowania konkursowe. Co ważniejsze, w kolejnych edycjach Zespoły Ekspertów pracują w różnych składach, oceniając inne wnioski. Natomiast zgodnie z § 28 pkt. 4 Regulaminu ocena wniosku dokonywana jest przez Zespół Ekspertów na tle innych złożonych wniosków. W związku z powyższym ocena projektu, a także jego poszczególnych kryteriów konkursu może być odmienna w różnych edycjach w zależności od poziomu złożonych w edycji wniosków. W opinii Komisji obaj eksperci uznali zgodnie, że dorobek Kierownika projektu jest dobry tj. "[...]", co odpowiadało pomocniczej ocenie punktowej [...] pkt. Jednocześnie Zespół Ekspertów przychylił się do tych opinii, w związku z czym uzgodniona ocena Zespołu Ekspertów była tożsama z oceną obu Ekspertów oceniających wniosek. Zdaniem Komisji opinie ekspertów w tym zakresie zostały sporządzone prawidłowo i na podstawie danych zawartych we wniosku, a zatem nie istnieją przesłanki do podważenia oceny w ww. zakresie.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto niezasadność uwag skarżącego dotyczących opinii Eksperta nr 1: "[...]." Nie sposób bowiem uznać, że opinia eksperta jest nierzetelna ponieważ nie skomentował on wszystkich metod badawczych wymienionych we wniosku. Komisja podniosła, że ekspert wskazał na słabość metodologiczną wniosku i precyzyjnie podał dwie metody jako konwencjonalne. Tym samym, według Komisji, opinia ta jest zgodna ze stanem faktycznym oraz precyzyjna, a zarzuty skarżącego w tym zakresie stanowią wyłącznie polemikę merytoryczną i jako takie nie mieszczą się w zakresie odwołania dopuszczonym na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Wobec tego Komisja uznała je za niedopuszczalne.
Dalej Komisja wskazała, że Zespół Ekspertów w uzasadnieniu oceny końcowej jako jedną ze słabych stron wniosku wskazał przeszacowany czas trwania wniosku, przy czym zarzuty skarżącego w tym zakresie stanowią wyłącznie polemikę merytoryczną i jako takie nie mieszczą się w zakresie dopuszczonym na podstawie art. 33 ust. 2 Ustawy o NCN. W konsekwencji uznała je za niedopuszczalne. W kwestii kolejnego zarzutu Komisja odniosła się do opinii Eksperta nr 1; "[... ]", wyjaśniając, że Ekspert nr 1 istotnie uznał, ze planowane koszty realizacji projektu w stosunku do przedmiotu i zakresu badań nie są uzasadnione. Jednak Zespół Ekspertów nie przychylił się do tej opinii i nie odrzucił wniosku z tej przyczyny. Również w uzasadnieniu oceny końcowej wniosku, kwestia ta nie została w ogóle poruszona. Natomiast sam zarzut skarżącego, w tym zakresie Komisja uznała wyłącznie za polemikę z oceną merytoryczną Eksperta nr 2 (która nie została podzielona przez Zespół Ekspertów) i dlatego na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN, również zarzut ten Komisja uznała za niedopuszczalny.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu skarżącego Komisja podała, że wbrew twierdzeniu skarżącego Ekspert nr 1 nie zarzucił braku odwołań do literatury w zakresie, a jedynie ich niedostatek. Na [...] tekstów wymienionych w bibliografii skróconego opisu badawczego, tylko [...] dotyczyły [...]. Dyskusja czy te [...] wymienione publikacje są wystarczające stanowi natomiast wyłącznie polemikę merytoryczną z niezależną oceną dokonaną przez Eksperta nr 1 i, w opinii Komisji, nie można jej uznać za dopuszczalną z uwagi na zapis art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Przy czym Komisja podkreśliła, że omawiany wniosek został oceniony przez dwóch ekspertów. Oceny te były wykonane rzetelnie, na podstawie danych zawartych we wniosku i zgodnie z kryteriami oceny w konkursie [...]. Jednocześnie Komisja zauważyła, że skarżący choć zarzuca naruszenie procedury konkursowej oceny wniosku, nie przedstawił, które z warunków konkursu zostały złamane. Powołał się jedynie na ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Komisji żaden z zarzutów przedstawionych w odwołaniu nie mógł zostać uznany za zasadny, a część z nich stanowi wyłącznie polemikę merytoryczną z opiniami Eksperta nr 1. Komisja podkreśliła, że w treści odwołania skarżący odnosił się prawie wyłącznie do opinii tego eksperta będącej jedynie podstawą do dalszej dyskusji Zespołu Ekspertów. Natomiast Zespół Ekspertów po dyskusji uzgodnił oceny w poszczególnych kryteriach i uzgodnił na ocenę końcową wniosku. W uzasadnieniu oceny końcowej wniosku przedstawiono zarówno mocne jak i słabe strony wniosku. Tym samym Zespół Ekspertów w sposób jasny i precyzyjny wskazał na wszystkie przesłanki stojące u podstawy podjętej przez siebie oceny. Komisja nie dopatrzyła się więc uchybień w procedurze konkursowej prowadzonej przez organ pierwszej instancji i utrzymała w mocy kwestionowaną decyzję Dyrektora NCN.
W skardze do WSA w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o NCN, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że podczas oceny wykonywanej przez indywidualnego eksperta (recenzenta) nie musi nastąpić rzetelne wszechstronne rozważenie wszystkich sześciu opisanych tam kryteriów oceny wniosków oraz że ocena ta może być obarczona dowolnością;
b) naruszenie art. 33 pkt 2 ustawy o NCN, poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że pewne części uzasadnienia decyzji (recenzje "ekspertów") nie mogą być kwestionowane w odwołaniu, ponieważ rzekomo dopuszczalna jest ich niezgodność z procedurą konkursową oraz pominięcie przez nie wszechstronnego rozważenia kryteriów konkursowych zdefiniowanych w ustawie o NCN i uchwale [...] Rady NCN;
c) naruszenie § 9 uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...], przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że podczas oceny wykonywanej przez indywidualnego eksperta (recenzenta) nie musi nastąpić rzetelne wszechstronne rozważenie wszystkich sześciu opisanych tam kryteriów oceny wniosków oraz że ocena ta może być obarczona dowolnością;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej i dogłębnej analizy sprawy, tj. rozważenia naruszeń procedury konkursowej w recenzjach ekspertów będących częścią uzasadnienia - co spowodowało wydanie przez organ postanowienia niezgodnego z prawem.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie wniosku o finansowanie projektu badawczego w określonym terminie oraz wskazanie przez Sąd sposobu rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyznanie skarżącemu środków finansowych na projekt badawczy o numerze rejestracyjnym [...], będący przedmiotem niniejszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący podtrzymuje wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo szczegółowo wskazano na uchybienia w decyzji organu drugiej instancji.
Opisaną skargę WSA w Krakowie rozpoznał powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 756/20 uchylając wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydawanych w trybie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o NCN ograniczona jest wyłącznie do kryterium legalności. Nie oznacza to jednak, że poza tą kontrolą pozostaje zgodność działania organu Narodowego Centrum Nauki z przepisami materialnoprawnymi, determinującymi wydawane rozstrzygnięcia oraz zgodność dokonanej przez ekspertów oceny wniosku z przepisami określającymi jej przeprowadzenie. W tej kwestii wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/16, stwierdzając, że sąd administracyjny nie może zastępować oceny ekspertów, co do liczby punktów przyznanych w danej kategorii, swoją oceną i punktacją. Nie oznacza to jednak, że prawidłowość ich wystawienia przez ekspertów w ramach postępowania konkursowego oraz akceptacji tego dowodu przez organy NCN (dyrektora i Komisję Odwoławczą) pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Jednocześnie według NSA rozumienie pojęcia "procedury konkursowej" musi obejmować także zgodność oceny wniosku, w tym przeprowadzenia podstawowego dowodu w sprawie jakim jest ocena sporządzona przez ekspertów, z określonymi przez przepisy prawa kryteriami, zasadami i trybem jej przeprowadzania.
Sąd pierwszej instancji podzielił zaprezentowane stanowisko NSA wskazując, że tylko ocena wniosku dokonana z uwzględnieniem kryteriów wynikających z przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 1 ustawy o NCN - sporządzona w przepisanym trybie i przez odpowiedni skład (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3, art. 32 ustawy o NCN) oraz poprzedzona dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującym swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych, a więc w zgodzie z postanowieniami art. 7 k.p.a., może determinować wynik konkursu oraz decyzję Dyrektora NCN. Taka ocena wówczas nie może być skutecznie podważona w postępowaniu odwoławczym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że sąd administracyjny, w świetle postanowień art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym wypadku przepisy ustawy o NCN, ani nie ustanawiają odmiennego kryterium kontroli, ani nie zawężają jej zakresu. Sąd rozpoznając skargę na decyzję Komisji zobowiązany jest zatem do przeprowadzenia kontroli, czy ocena ekspertów wniosku była przeprowadzona zgodnie z wszystkimi określającymi ją przepisami prawa.
WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o NCN przy ocenie wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych uwzględnia się:
1) poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji;
2) nowatorski charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane; 3) osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców;
4) zasadność planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań;
5) wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej;
6) ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.
Dokonując zatem kontroli decyzji organów NCN, według kryterium zgodności z tym przepisem, sąd administracyjny rozpoznający skargę obowiązany jest rzetelnie zweryfikować, czy przy ocenie wniosku, którego dotyczy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca:
1) ustalono, jak przedstawia się poziom naukowy badań lub zadań przewidzianych do realizacji we wniosku;
2) sprawdzono, w jakim stopniu charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane, jest nowatorski;
3) uwzględniono wszystkie przedstawione osiągnięcia naukowe zespołu wykonawców; 4) rozważono zasadność planowanych kosztów zarówno w stosunku do przedmiotu, jak i zakresu badań;
5) określono, jaki może być wpływ realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej;
6) uwzględniono ocenę wykonania przez wnioskodawcę projektów badawczych uprzednio finansowanych ze środków finansowych na naukę.
W opinii Sądu pierwszej instancji wynik oceny wniosku przez eksperta, aby przyczyniał się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., nie może być arbitralny, lecz musi poddawać się weryfikacji, a tym samym powinien być przez oceniającego adekwatnie i w sposób zindywidualizowany uzasadniony w świetle danego kryterium, co sprzyja też realizacji art. 11 k.p.a. Ponadto, skoro Dyrektor NCN określa szczegółowy tryb sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN), to sąd administracyjny powinien dokonać kontroli, czy oceny wniosku zostały sporządzone przez zespół ekspertów zgodnie z tą regulacją szczegółową określoną przez Dyrektora NCN. W związku z art. 30 ust. 3 ustawy o NCN określa ona bowiem przeprowadzenie dowodu w sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów materialnoprawnych, determinującymi wydawane rozstrzygnięcia, jak i przepisów postępowania.
Sąd meriti wskazał, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o NCN Dyrektor NCN, na wniosek Rady, powołuje Zespoły Ekspertów, dokonujące ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowujące na tej podstawie listy rankingowe oraz dokonujące ocen merytorycznych związanych z rozliczeniem przyznanych środków. Eksperci powoływani są spośród, jak wskazuje art. 18 pkt 7 ustawy o NCN, wybitnych naukowców polskich i zagranicznych. Z kolei w myśl art. 24 ustawy o NCN organizację i obsługę prac Zespołu Ekspertów zapewnia Koordynator Dyscypliny. Natomiast tryb sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów określa Dyrektor NCN (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN). Zatem takie ukształtowanie pozycji ustrojowej Zespołów Ekspertów pozwala stwierdzić, iż stanowią one wyspecjalizowaną część aparatu NCN, stworzoną do dokonania merytorycznej oceny wniosków konkursowych. Zespoły te nie spełniają więc kryterium wyodrębnienia ustrojowego, niezbędnego dla zastosowania do jego opinii lub oceny art. 106 k.p.a., zawierającego procesową instytucję współdziałania. Nie mniej jednak zakres merytorycznej oceny wniosków dokonywanych przez Zespół Ekspertów wskazany został w art. 30 ustawy o NCN.
Biorąc pod uwagę treść wskazanego art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, z którego wynika, że Zespoły Ekspertów, dokonują ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowują na tej podstawie listy rankingowe, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż Dyrektor NCN związany jest przy wydaniu decyzji oceną dokonaną przez Zespół. Konstrukcja związania Dyrektora tą oceną służy realizacji celu - m. in. przekazaniu środowisku naukowemu kompetencji w zakresie podejmowania decyzji w sprawie finansowania określonych badań. W takim razie kryteria oceny wniosku, wynikające z art. 30 ustawy o NCN, winny znaleźć niewątpliwie swoje odzwierciedlenie w ocenie ekspertów, którzy wyniki tej oceny z uwzględnieniem wskazanych kryteriów powinni uzasadnić.
W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że kryteria poziomu naukowych badań lub badań przewidzianych do realizacji (pkt 1 ust. 1 art. 30 ustawy o NCN) oraz sprawdzenia, w jakim stopniu charakter problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane, jest nowatorski (pkt 3 ust. 1 art. 30 ustawy), były przez ekspertów uwzględnione. Zarówno Ekspert 1, jak i Ekspert 2, wypowiedzieli się co do pierwszego z kryteriów. W uzasadnieniu tego kryterium Ekspert 1 zarzucił w szczególności, że projekt nie uwzględnia ważnej kwestii – [... , które z prawnego punktu widzenia stanowi czynnik decydujący. Nadto Ekspert stwierdził, ze [...] nie jest najlepszym przykładem kraju reprezentatywnego. Podstawy teoretyczne i stan zaawansowania projektu są, jak się wyraził - raczej słabe, ale Ekspert nie uzasadnił tej tezy. Na koniec Ekspert stwierdził, że międzynarodowe badania porównawcze bez współpracy międzynarodowej osłabiają wykonalność i wiarygodność projektu nie wyjaśniając dla czego tak uważa. Również Ekspert 1, jak i Ekspert 2 odnieśli się do potencjału nowatorskiego projektu. Pierwszy z nich stwierdził, że projekt pozbawiony jest elementów nowatorskich, drugi natomiast, iż projekt zawiera elementy nowatorskie. Ekspert 1 w uzasadnieniu tego kryterium podniósł, że metodologia opiera się na konwencjonalnych metodach badawczych, a wartość dodana projektu jest niska. Nie uzasadnił jednakże postawionych tez, podobnie jak Ekspert 2, który stwierdził jedynie tyle, że nowe dane empiryczne będą stanowić dodatkową wartość projektu i że mogą wypełnić lukę w wiedzy empirycznej w badaniach nad emigracją. Taki sposób uzasadnienia jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, tylko z pozoru uzasadnieniem stanowiska ekspertów, gdyż brak w nim argumentów za poparciem dokonanej oceny, zaś uzasadnienie sprowadza się do jednozdaniowego stwierdzenia. Uzasadnienie nie popiera zatem tezy o nowatorskim charakterze projektu lub braku takiej cechy projektu. Podobnie, pozostałe kryteria.
W odniesieniu do kryterium wpływu realizacji projektu badawczego na rozwój dyscypliny naukowej to Ekspert 1, jak i Ekspert 2 stwierdzili, że projekt będzie miał umiarkowany wpływ na rozwój dyscypliny naukowej. Kryterium zasadności planowanych kosztów w stosunku do przedmiotu i zakresu badań (pkt 4 ust. 1 art. 30 ustawy o NCN) także było brane pod uwagę, ale bez uzasadnienia. Kryterium uwzględnienia wszystkich przedstawionych osiągnięć naukowych zespołów wykonawców sprowadzono natomiast do kwestii oceny dorobku kierownika projektu. Kryterium to nie odpowiada więc stricte kryterium ustawowemu, wskazanemu w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. W tym zakresie doszło zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 30 ustawy o NCN) w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez nieustalenie, że przepis ten ma zastosowanie, nieprzeprowadzenie jego wykładni i niezastosowanie w sprawie. Brak ustalenia niektórych ze wskazanych kryteriów stanowi zarazem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W opinii WSA w Krakowie trafnie też zarzuca skarżący, że ewaluacja nie może być nieskonkretyzowana i pozbawiona merytorycznego uzasadnienia. Jednostkowe, zdawkowe, czy też jednozdaniowe oceny zachowania określonych, branych pod uwagę przez ekspertów kryteriów, bez odniesienia ich do merytorycznych kwestii nie spełniają wymogu rzetelnego uzasadnienia podjętej oceny eksperckiej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest uprawnione twierdzenie, że ocena merytoryczna wniosku należy tylko i wyłącznie do drugiego Zespołu Ekspertów, o którym mowa w art. 18 pkt 7 i 22 ust. 1 ustawy o NCN. Analiza art. 18 pkt. 7 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o NCN nie daje podstaw do takich twierdzeń i takiego podziału ocen wniosku konkursowego na część "niemerytoryczną" i "merytoryczną", z uwagi na zakres dokonywanej w tych etapach kontroli wniosku. Kryteria wskazane w art. 30 ustawy o NCN muszą być brane pod uwagę na każdym etapie, a nie tylko na drugim etapie, a to wobec zawartego w art. 18 pkt 7 zdanie końcowe sformułowania "odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną związaną z rozliczeniem przyznanych środków". Według Sądu pierwszej instancji przyjęcie odmiennego stanowiska przeczyłoby nie tylko postanowieniom art. 22 ust. 1 w zw. z art. 18 pkt 7 ustawy o NCN ale przede wszystkim podważałoby sens regulacji art. 34 ust. 4 ustawy o NCN. W świetle tego ostatniego przepisu "Dyrektor dokonuje rozliczenia umowy o realizację i finansowanie projektu badawczego finansowanego przez Centrum po przyjęciu sprawozdania finansowego przedłożonego przez podmiot, o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1-7 i 9, oraz po uzyskaniu pozytywnej oceny merytorycznej projektu dokonanej przez Zespół Ekspertów oraz Radę." Najpierw zatem właściwy Zespół Ekspertów musi ocenić wniosek konkursowy przy uwzględnieniu kryteriów wskazanych w art. 30 ustawy o NCN, czego efektem powinna być merytoryczna ocena wniosku, a następnie jeszcze na tej podstawie powinien przygotować listę rankingową. Według Sądu pierwszej instancji nie można nadać sformułowaniu zawartemu w art. 18 pkt 7 ustawy o NCN – "odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną związaną z rozliczeniem przyznanych środków" innego normatywnego znaczenia, jak tylko takie, że sformułowanie to stanowi część treści normy zadaniowej Rady NCN wyboru tego rodzaju Zespołu Ekspertów. Z treści zaś art. 22 ust. 1 oraz art. 34 ust. 4 ustawy o NCN wynika norma zadaniowa i kompetencyjna Dyrektora do powołania określonych rodzajów Zespołów Ekspertów i rozliczenia umowy o realizację i finansowanie projektu badawczego. Ze wskazanych przepisów wynika również, że Zespół Ekspertów odpowiedzialnych za ocenę merytoryczną, związaną z rozliczeniem przyznanych środków sporządza właśnie opinię (merytoryczną) po zawarciu umowy o realizację i finansowanie tego projektu z konkretnym podmiotem, w ramach nadzoru nad realizacją projektu badawczego, sprawowanego przez Dyrektora, jak to stanowi art. 34 ust. 3 i 4 ustawy o NCN - w zakresie związanym z rozliczeniem przyznanych środków finansowych. Do tego to zadania Zespół ten winien być więc powołany.
Wobec powyższego, WSA w Krakowie przyznał rację skarżącemu, że zarówno poszczególni eksperci, jak i Zespół Ekspertów muszą dokonać oceny wniosku, zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. W niniejszym przypadku to jednak nie nastąpiło, a niesłusznie odmiennie uznała Komisja. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchwała nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...] nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć konkursowych. Na kwestię tę zwrócił uwagę NSA w przywołanym już wyroku z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2827/16, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11. Co prawda, wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), ale problem w nim poruszony jest analogiczny na gruncie ustawy o NCN, co trafnie zaakcentował NSA.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydane przez organy NCN, choć na podstawie upoważnienia ustawowego, akty (uchwała zawierająca regulamin i warunki konkursu oraz zarządzenie Dyrektora NCN) nie są aktami wewnętrznymi. Nie zostały wydane przez wskazane w Konstytucji podmioty i nie należą do tych rodzajów aktów w niej wskazanych. Nie mieszczą się zatem w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Normy kompetencji prawodawczej nie można bowiem wywodzić z pozycji ustrojowej, zadań bądź funkcji danego organu, nie można także poddawać jej wykładni rozszerzającej, domniemując uprawnienia do stanowienia prawa. Działanie w ramach upoważnienia ustawowego nic w tej materii nie mogło więc zmienić. Przepis art. 21, czy art. 30 ust. 2 ustawy o NCN nie mogą być wykładane w taki sposób, który prowadziłby do ich niezgodności z art. 87 Konstytucji, tj. że przepisy ustawowe mogą rozszerzać katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego względem określonego w Konstytucji. Sąd pierwszej instancji nie jest wobec tego, w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, związany w tej sprawie postanowieniami wskazanej uchwały. Nie jest również związany Regulaminem przyznawania środków na realizację zadań finansowych przez NCN w zakresie projektów badawczych, stanowiącym załącznik do uchwały Rady NCN nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i Zarządzeniem Dyrektora NCN nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, skoro także i te regulacje zostały utworzone przez te same podmioty (Radę i Dyrektora NCN) niewskazane w Konstytucji, a przez to niemające kompetencji prawotwórczych. W konsekwencji, skoro podjęta w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca były wynikiem stosowania wskazanej uchwały, regulaminu, jak również wskazanego zarządzenia, to Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać je za decyzje administracyjne wydane na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie argument Komisji, że została w tym przypadku zachowana procedura oceny wniosku, jest niezasadny. W tym aspekcie, według WSA w Krakowie, doszło również do obrazy przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Sąd pierwszej instancji nie może jednak oceniać prawidłowości przeprowadzenia samej oceny dokonanej przez Zespół Ekspertów. Pozostaje to poza kognicją sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że oceniając zgodność decyzji z prawem, sąd powinien zbadać, czy organy ustaliły uwzględnienie przez ekspertów kryteriów wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Uzasadniony jest zatem i procesowy zarzut strony skarżącej, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wskazał materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia - art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Podstawę prawną decyzji tworzą bowiem wszystkie przepisy prawne powszechnie obowiązujące - prawa materialnego, jak i postępowania - mające zastosowanie w sprawie. Ponadto, przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło w ocenie Sądu pierwszej instancji także do naruszenia przepisów postępowania. Związanie Dyrektora NCN oceną Zespołu Ekspertów oznacza bowiem, że organ ten wydając decyzję w pierwszej instancji, powinien należycie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Przy czym nie jest prawidłowe stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że odmowa przyznania środków finansowych nastąpiła w związku z negatywną oceną zespołu ekspertów - niezakwalifikowaniem wniosku do finansowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować jako dopuszczalnego na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzenia Dyrektora NCN, iż ze szczegółowym uzasadnieniem oceny wniosku, sporządzonym przez Zespół Ekspertów, można się zapoznać poprzez system ZSUN/OSF na wskazanej stronie internetowej. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nawet wyłączenie w art. 33 ust 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i art. 107 k.p.a., nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora, ani Komisji, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie każdej decyzji powinno zawierać przedstawienie pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, które doprowadziło organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzje organów konkursowych nie byłyby weryfikowalne. Organ pierwszej instancji powinien więc przedstawić ocenę wraz z jej szczegółowymi motywami, zawierającymi wyjaśnienie wszystkich kryteriów wymienionych w art. 30 ustawy o NCN w odniesieniu do wniosku. Pod tym względem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera przedstawienia w sposób wymagany przepisami motywów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie WSA w Krakowie w żaden sposób nie można uznać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie prawne oraz wskazanie dowodów, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż z uzasadnieniem oceny można się zapoznać na stronie internetowej, a oceny sporządzone zostały w języku [...]. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji przytoczył wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I GSK 164/11, zgodnie z którym z konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 27 Konstytucji RP, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, nie można wprawdzie wywodzić bezwzględnego zakazu dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego, jako dowodu w postępowaniu przed organami administracji. Dopuszczenie takiego dowodu nie jest sprzeczne z prawem. Jak zauważył jednak NSA, czym innym jest dopuszczenie obcojęzycznego środka dowodowego, jako dowodu w postępowaniu, a czym innym wynikający z Konstytucji RP i ustawy o języku polskim wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organy administracji publicznej w języku polskim. Wymóg ten jest realizowany w ten sposób, że czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. Z kolei w uchwale z dnia 14 maja 1997 r. (sygn. akt W 7/96, OTK z 1997 r. Nr 2, poz. 27), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zachowujący aktualność na gruncie obecnego stanu prawnego, że czynności urzędowe to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym.
Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie organy NCN nie są organami stricte administracji publicznej, ale w znaczeniu funkcjonalnym pełnią taką rolę, zatem wskazane wymogi również ich dotyczą. Skoro organy NCN związane są ocenami ekspertów, jako podstawowego dowodu w sprawach o przyznanie środków finansowych na projekty badawcze, to tym bardziej w uzasadnieniach decyzji winna się znaleźć treść tych ocen wraz z uzasadnieniem w języku polskim. W ocenie WSA w Krakowie wymogi te nie zostały dochowane w niniejszej sprawie. Dopiero na wezwanie Sądu pierwszej instancji zostało bowiem przedłożone do akt postępowania sądowoadministracyjnego, za pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., przetłumaczone przez tłumacza przysięgłego uzasadnienie oceny przedmiotowego wniosku konkursowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że uzasadnienie decyzji Komisji powinno, oprócz odniesienia się do postawionych zarzutów odwołania, zawierać przede wszystkim przedstawienie procesu ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Decyzja organu odwoławczego nie polega bowiem tylko na kontroli prawidłowości działań organu pierwszej instancji, ale w świetle zasady dwuinstancyjności, na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy tak by zapadły dwa rozstrzygnięcia - każde w danej instancji. Organy NCN są związane oceną ekspertów - podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach. Konstrukcja merytorycznej oceny wniosku konkursowego stanowi bowiem odstępstwo od obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego koncepcji swobodnej oceny dowodów na rzecz legalnej teorii dowodowej (tj. nakazującej podporządkowanie się ustalonym w ustawie regułom oceny dowodów). Natomiast brak merytorycznego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisji co do prawidłowości przeprowadzonej przez ekspertów oceny wniosku z punktu widzenia spełnienia wymogu wyjaśnienia wszystkich kryteriów wskazanych w art. 30 ustawy o NCN (własne stanowisko), a także brak wskazania powodów uznania za prawidłowego stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie (ocena stanowiska organu pierwszej instancji), zdaniem Sądu pierwszej instancji czyni tę decyzję nie tylko jako naruszającą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i naruszającą postanowienia art. 7 k.p.a. i 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Szczególnego znaczenia nabiera bowiem przedstawienie w decyzji starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja dotyczy kwestii przydzielenia środków finansowych na badania jednemu spośród konkurujących ze sobą podmiotów. W takiej sytuacji organ daje wyraz prymatowi indywidualnego interesu określonego podmiotu nad interesem publicznym. Według Sądu pierwszej instancji w tym zakresie natomiast doszło w niniejszej sprawie do obrazy przepisów postępowania, w stopniu skutkującym uchyleniem kontrolowanych decyzji.
Reasumując WSA w Krakowie stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych decyzji Dyrektor NCN, jak i Komisja naruszyli nie tylko prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustalenie zastosowania art. 30 ustawy o NCN, ale również i przepisy postępowania - art. 7 i art. 138 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 7 k.p.a. nakłada bowiem obowiązek uwzględnienia interesu strony. Zasada ta dotyczy więc nie tylko zakresu, ale i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Odzwierciedla w treści rozstrzygnięcia zastosowane prawo materialne. W konsekwencji powyższego Komisja nie miała podstaw do skorzystania z kompetencji wskazanych w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotowa skarga musiała odnieść zamierzony skutek.
Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. skargę kasacyjną od zapadłego wyroku wniosła Komisja, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 30 ust. 1 ustawy o NCN, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ocena wniosków na podstawie kryteriów określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN należy do kompetencji organu pierwszej instancji, podczas gdy stosownie do art. 22 ustawy o NCN stosowanie wymienionych kryteriów należy do kompetencji Zespołu Ekspertów. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o NCN rola organu pierwszej oraz drugiej instancji sprowadza się do weryfikacji, czy przy ocenie objętych rankingiem projektów kryteria te były zastosowane;
b) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 18 pkt 4 ustawy o NCN, art. 20 ust. 2 ustawy o NCN i art. 25 ust. 2 i 3 ustawy o NCN, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w myśl której wyłączenie na podstawie zasady niezawisłości sędziowskiej z kontroli sądowo-administracyjnej wszelkich działań NCN opartych na dokumentacji konkursowej oznacza, że dokumentacja ta nie jest wiążącą w relacji NCN - wnioskodawca i nie może stanowić wzorca kontroli decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o NCN, co stoi w sprzeczności z ww. przepisami ustawy o NCN, stosownie do których ustalone przez Radę NCN warunki konkursowe mają charakter normatywny w zakresie ogłaszanych przez NCN konkursów na realizację projektów badawczych, a zatem stosownie do ustawy o NCN mają kluczowe znaczenie dla zakresu oceny organu przy podejmowaniu decyzji w oparciu o wyniki przeprowadzonego konkursu;
c) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i uznanie, że przepis ten statuujący zasadę niezawisłości sędziowskiej prowadzi do konkluzji, iż dokumentacja konkursowa, która nie stanowi przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zwalnia Sąd pierwszej instancji z obowiązku kontroli, czy zapisy tej dokumentacji zostały prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie oraz z obowiązku kontroli czy zapisy tej dokumentacji są zgodne lub sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi, a jeżeli sprzeczne to w jakim zakresie;
d) art. 27 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że przepis ten zobowiązuje NCN do tłumaczenia z języka [...] na język polski wszystkich dokumentów stanowiących oceny ekspertów zagranicznych co prowadzi do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy dnia 11 czerwca 2019 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 672), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której winien on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w związku z art. 18 pkt 7 oraz art. 29 ustawy o NCN, który stanowi przepis szczególny zobowiązujący do dopuszczenia ocen zagranicznych ekspertów w konkursach organizowanych przez NCN bez urzędowego tłumaczenia ich na język polski oraz naruszenia art. 29 ustawy o NCN;
e) art. 33 ust. 4 ustawy o NCN, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie. Błędna wykładnia sprowadza się do uznania, że wskazane w ustawie o NCN wyłączenie stosowania art. 107 i art. 77 k.p.a. do postępowań konkursowych toczących się przed Centrum z uwagi na zasady ogólne k.p.a. nie uprawnia Centrum do wydania decyzji z pominięciem wymogów wskazanych w ww. przepisach;
f) art. 33 ust. 2 ustawy o NCN w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu ograniczenia ustawowego w zakresie postępowania odwoławczego. Zgodnie bowiem z normą art. 15 k.p.a. przepis szczególny, jakim jest art. 33 ust. 2 ustawy o NCN ogranicza zakres dopuszczalnej ustawowo kontroli Komisji Odwoławczej Rady NCN do weryfikacji sprawy w odniesieniu do naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych;
2. przepisów prawa procesowego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez niewzięcie przez sąd pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw jej wydania, tj. całej dokumentacji konkursowej w konkursie [...], stanowiącej istotną część materiału zgromadzonego w sprawie, co stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego i nielogicznego uzasadnienia, a ponadto sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez NSA z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej którą zostałby nałożony na organ obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z postawionymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 czerwca 2014 r.; sygn. akt II GSK 402/13; z dnia 17 lutego 2023 r.; sygn. akt II GSK 1458/19 oraz z dnia 1 marca 2023 r.; sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22).
W realiach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie organ sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania jako zarzuty następcze wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności podlegały rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Istota problemu podniesionego w ramach tych zarzutów sprowadza się między innymi do kwestii podstawy prawnej rozstrzygnięć konkursowych, którą to podstawę zanegował Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 21 lutego 2024 r.; sygn. akt III OSK 3669/21.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyżej wskazanego wyroku odniesienie się do tego problemu wymaga przedstawienia podstawowych regulacji w zakresie ustroju i funkcji NCN. Narodowe Centrum Nauki jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), powołaną do wspierania działalności naukowej w zakresie badań podstawowych, która działa na podstawie ustawy oraz statutu (zgodnie z art. 1 ust. 2 i 4 ustawy o NCN). Organami Centrum są Dyrektor Centrum oraz Rada Centrum (art. 3 ustawy o NCN). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o NCN, do zadań Centrum należy: 1) finansowanie badań podstawowych realizowanych w formie: a) projektów badawczych, w tym finansowanie zakupu lub wytworzenia aparatury naukowo-badawczej niezbędnej do realizacji tych projektów; b) niepodlegających współfinansowaniu z zagranicznych środków finansowych projektów badawczych realizowanych w ramach programów lub inicjatyw międzynarodowych ogłaszanych we współpracy dwu- lub wielostronnej albo projektów badawczych realizowanych przy wykorzystaniu przez polskie zespoły badawcze wielkich międzynarodowych urządzeń badawczych; c) projektów badawczych realizowanych przez młodych naukowców w rozumieniu art. 360 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w tym mających na celu stworzenie unikatowego warsztatu naukowego lub powołanie nowego zespołu naukowego; d) stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora; e) projektów badawczych dla doświadczonych naukowców mających na celu realizację pionierskich badań naukowych, w tym interdyscyplinarnych, ważnych dla rozwoju nauki, wykraczających poza dotychczasowy stan wiedzy, i których efektem mogą być odkrycia naukowe; 2) finansowanie badań naukowych innych niż wymienione w pkt 1, nienależących do zakresu badań finansowanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; 3) nadzór nad realizacją badań naukowych, o których mowa w pkt 1 i 2; 4) współpraca międzynarodowa w ramach finansowania działalności w zakresie badań podstawowych, w tym określonej w pkt 1 lit. b; 5) upowszechnianie w środowisku naukowym informacji o ogłaszanych przez Centrum konkursach, o których mowa w ust. 2; 6) inspirowanie i monitorowanie finansowania badań podstawowych ze środków pochodzących spoza budżetu państwa; 7) wykonywanie innych zadań zleconych przez Ministra, ważnych dla rozwoju badań podstawowych, w tym opracowywanie programów badawczych ważnych dla kultury narodowej, przy zapewnieniu środków finansowych na realizację tych zadań; 8) finansowanie nagrody Narodowego Centrum Nauki przyznawanej zgodnie z regulaminem określonym przez Radę i zatwierdzonym przez Ministra. Z kolei zgodnie z art. 21 ustawy o NCN, Rada została zobowiązana do określenia szczegółowego regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów.
Według art. 33 ust. 1 ustawy o NCN rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, są podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji w terminie 6 miesięcy od upływu terminu składania wniosków. W przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN).
W świetle powołanych przepisów, NCN jest podmiotem wykonującym administrację publiczną, a sama ustawa określa NCN jako agencję wykonawczą w rozumieniu odrębnych przepisów. Ustawa określa zadania i ustrój NCN oraz wskazuje organy, którym zostały przypisane kompetencje do prowadzenia postępowań administracyjnych w kategoriach spraw wymienionych w tej ustawie.
Odnosząc się do eksponowanego przez Sąd pierwszej instancji problemu podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć konkursowych oraz charakteru prawnego uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...] podzielić należy pogląd WSA w Krakowie, że nie mieści się ona w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej.
Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, że organy NCN nie zostały prawidłowo umocowane do wydawania władczych rozstrzygnięć w sprawach dotyczących przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów. Ustawa o NCN w art. 33 ust. 1 stanowi że rozstrzygnięcie jest podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN określa z kolei organ odwoławczy, a ust. 4 powołanego artykułu odsyła, z ograniczeniami, do stosowania przepisów k.p.a. w sprawach postępowań w przedmiocie przyznania środków finansowych na badania. Natomiast art. 21 ustawy o NCN stanowi, że Rada określi szczegółowy regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów. Przedstawione przepisy stanowią kompletną normę kompetencyjną – określają organy właściwe oraz sprawę podlegającą ich rozstrzygnięciu. Odnośnie podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie, wskazać należy, że wynika ona z przytoczonego przepisu art. 21 ustawy o NCN. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego związanie organów NCN, a także w określonym sensie stron postępowania administracyjnego, postanowieniami uchwały nr [...] Rady NCN z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie warunków przeprowadzania konkursu [...] wynika właśnie z tego, że została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ustawy o NCN. Prawna istotność uchwały polega więc na tym, że ustawa upoważniła Radę do określenia reguł postępowania konkursowego. W obszarze prawa publicznego stosowana jest konstrukcja odesłania zawartego w normie prawa powszechnie obowiązującego do norm wiedzy, norm obyczajowych, innych norm (J. Supernat [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 119). Zatem "związanie" organów NCN oraz stron postępowania administracyjnego powołaną uchwałą wynika z upoważnienia wynikającego z art. 21 ustawy o NCN. Odesłanie do reguł nienależących do systemu prawa powszechnie obowiązującego jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdyż taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego – zawierający owe odesłanie. Zwrócić należy przy tym uwagę, że konstrukcja upoważnienia zawartego w ustawie do dookreślenia przez podmiot wykonujący administrację publiczną pewnych zachowań, zdarzeń czy procedur jest od dawna stosowana w prawie administracyjnym. Przykładem mogą być chociażby zakłady administracyjne, świadczące różnego rodzaju usługi publiczne, które to zakłady ustawodawca upoważnia do dookreślenia pewnych sfer związanych z obszarem świadczonych przez nie usług. Tytułem przykładu wskazać należy m.in. art. 75 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm.), stanowiący o regulaminie studiów określającym organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta. Inny przykład określa art. 95 ust. 2 zdanie 1 tej samej ustawy stanowiąc, że regulamin świadczeń dla studentów ustala rektor w porozumieniu z samorządem studenckim. Kolejny przykład z analizowanego zakresu zawarto w art. 192 ust. 2 tej samej ustawy, w którym ustawodawca przewidział upoważnienie dla senatu albo rady naukowej do określenia sposobu postępowania w sprawie nadania stopnia doktora.
Z tych też względów uznać należało, że Sąd pierwszej instancji w zakresie oceny legalności wydanych w sprawie decyzji nietrafnie uznał, że decyzje te nie mogą być uznane za decyzje administracyjne wydane na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a postanowienia uchwały, która nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć konkursowych, nie są w sprawie wiążące. Podkreślić należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia albo innej normy, w stosunku do której stwierdza jej niezgodność z ustawą. Wynika to z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05; publ. ONSAiWSA 2006/2/39) przyjęto, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97; publ. OTK 1998, Nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro sąd administracyjny może w procesie wykładni operatywnej pominąć przepis rozporządzenia, to tym bardziej jest upoważniony do pominięcia postanowień uchwały Rady NCN, wydanej na podstawie art. 21 ustawy o NCN, o ile reguły w niej zawarte naruszają zakres upoważnienia ustawowego lub są sprzeczne z normami prawnymi wynikającymi z ustawy.
Nietrafnie jednak przyjął WSA w Krakowie, że powołana uchwała, jako niemieszcząca się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć konkursowych w zakresie przyznawania środków finansowych na realizację projektu badawczego. Jak już wspomniano przedmiotową podstawę stanowi przepis art. 21 ustawy o NCN, upoważniający do określenia reguł postępowania konkursowego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o NCN wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75-103, art. 107, art. 114-122 oraz art. 123. Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie organ, że z owego przepisu wynika wprost wyłączenie stosowania art. 77 oraz art. 107 k.p.a., zatem wykładnia, w myśl której przyjmuje się, że mają one zastosowanie do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NCN, jest wykładnią contra legem. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wyłączenie w art. 33 ust. 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i art. 107 k.p.a. nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora NCN, ani Komisji Odwoławczej, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie każdej decyzji powinno bowiem zawierać przedstawienie pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, które doprowadziło organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzje organów konkursowych nie byłyby weryfikowalne. Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika także z zasad ogólnych k.p.a. Co oczywiste, uzasadnienie decyzji pozwala sądowi administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania organu, w a konsekwencji pozwala na dokonanie oceny działań organów obu instancji. Ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego musi uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym oceny ekspertów. W odmiennym przypadku regulacja art. 33 ust. 5 ustawy o NCN, według której na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego, byłaby rozwiązaniem jedynie pozornie gwarantującym prawo do sądu, skoro kluczowy proces subsumpcji przez organ pozostawałby poza zakresem kontroli sądu, podobnie jak prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu w postaci oceny wniosku przez powołanych ekspertów. Zwrócić przy tym należy uwagę na specyfikę postępowania przed organami NCN w sprawach przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NCN. Według art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, Zespoły Ekspertów, dokonują ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowują na tej podstawie listy rankingowe. Zatem organy NCN są związane oceną ekspertów – podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach. Konstrukcja merytorycznej oceny wniosku konkursowego stanowi odstępstwo od obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego koncepcji swobodnej oceny dowodów na rzecz legalnej teorii dowodowej. Owo związanie nie oznacza jednak, że organy nie są uprawnione do wyjaśniania wszelkich nieścisłości i niejasności dostrzeżonych w postępowaniu konkursowym.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o NCN należy wskazać, że przepis ten stanowi, że w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej złożony do konkursu [...] organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki. Przedmiotem oceny na płaszczyźnie zgodności z prawem nie może być bowiem kontrola zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do wniosku strony skarżącej. Zarzuty strony stanowiące wyłącznie polemikę merytoryczną z oceną ekspertów nie mieszczą się bowiem w zakresie dopuszczonym na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NCN. Trafnie więc podnosi autor skargi kasacyjnej, że ustawodawca w ww. przepisie zawęził zakres kontroli dokonywanej przez Komisję Odwoławczą. Powyższe zapatrywanie nie wpływa jednakże na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja Komisji Odwoławczej jest autonomiczna, a nie dowolna, co oznacza, że wymaga ona wskazania wnioskodawcy argumentów przemawiających za jej zasadnością i wyjaśnienia wszelkich nieścisłości i niejasności dostrzeżonych w prowadzonym postępowaniu konkursowym.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 27 Konstytucji RP zauważyć należy, iż w konkluzji swoich rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził: "Skoro organy NCN związane są ocenami ekspertów, jako podstawowego dowodu w sprawach o przyznanie środków finansowych na projekty badawcze, to tym bardziej w uzasadnieniach decyzji winna się znaleźć treść tych ocen wraz z uzasadnieniem w języku polskim". W tym zakresie stanowisko WSA w Krakowie uznać należy za prawidłowe. Uzasadnienie decyzji musi być niewątpliwie sporządzone w języku polskim, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim. Nie oznacza to jednak, że opinie sporządzone w języku [...] i stanowiące podstawę wydania decyzji w określonej sprawie wymagają urzędowego tłumaczenia. Według art. 22 ust. 2 ustawy o NCN, Dyrektor może wyznaczyć ekspertów zagranicznych do dokonywania ocen. Interpretując wskazaną wyżej regulację "z celu na środki" skonstatować należy, że opinia w języku [...] jest dopuszczalna, a rzeczą organu jest wyjaśnić jej motywy w uzasadnieniu decyzji.
Za nieuzasadniony poczytać należało zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Podkreślić w tym miejscu należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. W takim przypadku autor skargi kasacyjnej musi wykazać jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. W realiach rozpatrywanej sprawy, wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni regulacji przytoczonej w warstwie opisowej analizowanego zarzutu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem aby Sąd pierwszej instancji przyjął a limine, że ocena wniosków na podstawie kryteriów określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN należy wyłącznie do kompetencji organu pierwszej instancji. Wprost przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 19 i 20) Sąd pierwszej instancji podniósł, że biorąc pod uwagę treść art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, z którego wynika, że Zespoły Ekspertów, dokonują ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowują na tej podstawie listy rankingowe, należy przyjąć, iż Dyrektor NCN związany jest przy wydaniu decyzji oceną dokonaną przez Zespół. Konstrukcja związania Dyrektora tą oceną służy realizacji celu - m.in. przekazaniu środowisku naukowemu kompetencji w zakresie podejmowania decyzji w sprawie finansowania określonych badań.
Za nieuzasadnione uznać nadto należało zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią przywołanego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...]. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 listopada 2011 r.; sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a.
Za nieskuteczny uznać także należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z treścią tego zarzutu należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Dokonując kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznym. Należy jednakże zaznaczyć, że uznanie bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest jednoznaczne z podzieleniem stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Obiter dicta wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega pewne mankamenty uzasadnienia wyroku, związane z niespójnością stanowiska Sądu meriti, jednakże mankamenty te nie mają wpływu na generalną ocenę, że zaskarżony wyrok nie wymyka się kontroli instancyjnej. Należy w tym zakresie odnotować, że na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd meriti stwierdził, że [...] skoro sąd administracyjny, w świetle postanowień art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a w tym wypadku przepisy ustawy o NCN, ani nie ustanawiają odmiennego kryterium kontroli, ani nie zawężają jej zakresu, to Sąd rozpoznając skargę na decyzję Komisji Odwoławczej zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli, czy ocena ekspertów wniosku była przeprowadzona zgodnie z wszystkimi określającymi ją przepisami prawa.[...] Na stronie 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd meriti stwierdził również, że "[...] rację ma strona skarżąca podnosząc, że zarówno poszczególni eksperci, jak i Zespół Ekspertów muszą dokonać oceny wniosku, zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. W niniejszym przypadku to jednak nie nastąpiło. Stąd stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w ocenie Komisji Odwoławczej, "...została zachowana procedura oceny wniosku, wynikająca z ustawy o NCN, Regulaminu oraz Zarządzenia" jest nieprawidłowe [...]. Ostatecznie jednakże na stronie 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł konkluzję, że [...] Sąd nie może jednak oceniać prawidłowości przeprowadzenia samej oceny dokonanej przez Zespół Ekspertów. Pozostaje to poza kognicją sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Oceniając zgodność decyzji z prawem, sąd powinien zbadać, czy organy ustaliły uwzględnienie przez ekspertów kryteriów wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o NCN [...].
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, w związku z czym, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będąc związany przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną dokona ponownej kontroli zaskarżonej decyzji.