III OSK 639/22

III OSK 639/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1543/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 29 ust. 3a
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/21 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia 17 maja 2021 r., nr KZT.73.1.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę spółki R. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Wód Polskich (dalej: Prezes, organ) z 17 maja 2021 r., nr KZT.73.1.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka R. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem organ w postanowieniu kończącym postępowanie administracyjne naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nieprawidłowo nie uwzględnił podnoszonego przez stronę zarzutu, że organ dysponując przekazanymi przez skarżącą spółkę informacjami stanowiącymi podstawy do wszczęcia postępowania, był zobowiązany, a nie jedynie uprawniony wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu.
Wobec powyższego spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Prezesa na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w kwocie 510 zł, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w kwocie 360 zł oraz opłaty od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji w kwocie 780 złotych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w kwocie 480 zł oraz opłaty od skargi w kwocie 300 zł, a także dopuszczenie dowodu z dokumentu - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 października 2021 r., SKO 4123/9/21, na fakt uchylenia decyzji Starosty Oławskiego odmawiającej zatwierdzenia [...].
W ocenie spółki, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podzielające stanowisko organu I i II instancji dotyczące odmowy wszczęcia postępowania wyłącznie z tego powodu, że w ocenie organu zawiadomienie zostało złożone przez podmiot niebędący stroną, jest błędne. Wskutek odmowy wszczęcia postępowania, organy obu instancji nie wykonały nałożonych na nich obowiązków doprowadzając do rażącego naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego - zasady praworządności. Wskazano, że we wniosku z 22 stycznia 2021 r. spółka szczegółowo przedstawiła stan faktyczny, który uzasadniał konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również działania podejmowane przez spółkę Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. Przedstawiła podstawę faktyczną, uzasadniającą nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, którą stanowił fakt braku wydania przez spółkę Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. warunków technicznych przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że istotne jest również, iż decyzją z 13 października 2021 r., znak: SKO 4123/9/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, uchyliło zaskarżoną przez skarżącą spółkę decyzję Starosty Oławskiego o odmowie zatwierdzenia [...]. Tym samym, brak było podstaw do przyjęcia że działania spółki Z. sp. z o.o. w O. nie naruszyły prawa, a w konsekwencji po stronie organu zaktualizował się obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Samo zapewnienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostawy wody, bez wydania warunków technicznych dla przyłączenia oraz odmowy zapewnienia dostawy wody do czasu rozstrzygnięcia postępowania sądowego toczącego się pomiędzy spółkami, nie stanowi wypełnienia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o których mowa w art. 19a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ spółka Z. w dalszym ciągu - pomimo wydania zapewnienia dostawy wody do kolejnych 20 budynków, których budowę zaplanowano na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (zgodnie z wnioskiem z 11 marca 2020 r.) - od tego dnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie wydało warunków technicznych przyłączenia oraz wskazało, że dostawy wody będą możliwe dopiero po zakończeniu postępowania sądowego pomiędzy stronami.
Wobec powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, dysponując wiedzą o naruszeniach spółki Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. organy w postępowaniu administracyjnym powinny były wszcząć postępowanie z urzędu, bowiem wobec obligatoryjności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej organ regulacyjny - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Wrocławiu, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we Wrocławiu - nawet w wypadku uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, tj. spółkę Z. sp. z o.o. z siedzibą w O.
W piśmie z 17 marca 2025 r. spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, wniosła o przyjęcie argumentacji zawartej w przedłożonym piśmie procesowym oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do wskazanego pisma procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a.
Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Tymczasem w ramach jedynego sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołane przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, § 1a i § 2, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
Ponadto wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., również art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony, gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Jak już wskazano, naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia norm i zasad postępowania administracyjnego, dlatego prawidłowo oddalił skargę. Skoro zatem, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został zawarty zarzut dotyczący naruszenia art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.). Istota skargi kasacyjnej polegała więc na zakwestionowaniu merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji, że organ stosując art. 61a § 1 k.p.a. zasadnie odmówił wszczęcia na wniosek postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. za niewydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.), celem zapewniania dostaw wody dla planowanych budynków mieszkalnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w O.
Rozpatrując skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają zatem dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15).
W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Jeżeli przepisy prawa materialnego dają wyłącznie podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024).
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego, gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego.
Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu organu, przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają odrębnych uregulowań w zakresie stron w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 29 ww. ustawy, a w konsekwencji zastosowanie znajduje regulacja zawarta w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W niniejszym postępowaniu nie istniała norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącej kasacyjnie spółki do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, karze pieniężnej podlega przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które nie wydaje warunków przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o wskazany przepis, wszczynane jest z urzędu przez organ regulacyjny, a stroną takiego postępowania jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak słusznie zauważono w zaskarżonym wyroku, w postępowaniu tym organ regulacyjny nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu ubiegającego się o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Sytuacja prawna takiego podmiotu, jego uprawnienia i obowiązki, są niezależne od tego, czy organ regulacyjny nałoży karę pieniężną na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zaangażowanie podmiotu ubiegającego się o wydanie warunków przyłączenia do sieci, wyrażające się w dążeniu do przymuszenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ich wydania, ma jedynie charakter interesu faktycznego. Nie jest to interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
W konsekwencji uznać należało, że Sąd I instancji w pełni prawidłowo wywiódł podstawę materialnoprawną, z której wyprowadza się interes prawny i dokonał, zgodnie z przepisami prawa, oceny zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., wskazując na brak interesu prawnego spółki. Wypełniło to przesłankę zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.
Odnosząc się do twierdzeń spółki wskazujących na zasadność wszczęcia postępowania z urzędu wskazać należy, że żądanie wszczęcia postępowania zgłaszane przez podmioty, którym nawet przysługiwałby przymiot strony w razie wszczęcia z urzędu takiego postępowania administracyjnego w danej sprawie - nie wiążą organu. Nie wywołują też skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Tego rodzaju pismo stron należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Każdorazowo jednak, konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który zważywszy na okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia ma skorzystać (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3714/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 265/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/20).
Niezasadne są również twierdzenia spółki dotyczące zaniechania organu w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ze wskazanych już względów, przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie stan faktyczny skutkujący brakiem wydania przez Z. sp. z o.o. z siedzibą w O. warunków technicznych przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia Zakładowi kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że w niniejszym postępowaniu badaniu podlegała jedynie kwestia prawidłowości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., a nie kwestia zasadności wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 29 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Istota postanowienia formalnego jakim jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. polega na tym, że z uwagi na istnienie oczywistych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie ustala stanu faktycznego. Wobec powyższego, w niniejszym postępowaniu organy nie były zobligowane do przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym przez skarżącą kasacyjnie zakresie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, również wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzji z 13 października 2021 r., znak: SKO 4123/9/21 uchylającej decyzję Starosty Oławskiego o odmowie zatwierdzenia [...] nie zaktualizowało po stronie organu obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącej kasacyjnie zawartego w piśmie z 17 marca 2025 r. o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających z dołączonych do pisma dokumentów należy wyjaśnić, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka zaś nie zachodzi.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.