III OSK 633/23

III OSK 633/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 326/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-24
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 326/22 w sprawie ze skargi K.S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 326/22, zobowiązał Wójta Gminy L. (dalej jako Wójt, organ lub podmiot zobowiązany) do rozpoznania wniosku K.S. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) z dnia 21 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – w części dotyczącej wykazu stanowisk oraz wynagrodzeń brutto wraz z dodatkami pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy L. (dalej jako Urząd Gminy), za wyjątkiem podania danych osobowych tych pracowników – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji, o których mowa w pkt 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Wójta na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. strona zwróciła się do Wójta o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktualnego (na dzień złożenia wniosku) wykazu wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy w oparciu o wszystkie formy zatrudnienia (umowę o pracę, umowę o pracę na zastępstwo, umowę zlecenie, umowę o dzieło) z podaniem zajmowanego stanowiska, ale bez danych osobowych. Wskazana informacja miała zostać przygotowana w formie listy według określonych kryteriów (stanowisko, kwota wynagrodzenia brutto, kwota dodatku/dodatków brutto, data zatrudnienia i rodzaj umowy), a następnie przesłana na podany przez wnioskodawcę adres poczty elektronicznej.
W odpowiedzi z dnia 6 maja 2022 r. organ podał, że:
1) wynagrodzenie wójta zgodne jest ze stosowną uchwałą organu stanowiącego gminy, a formą jego zatrudnienia pozostaje wybór;
2) wynagrodzenia na stanowiskach kierowniczych urzędniczych (sekretarz, skarbnik, kierownik USC i kierownik referatu) obejmują kwotę 39.194,00 zł, w tym dodatki w kwocie 7.070,00 zł, a formą zatrudnienia pozostają umowa o pracę i powołanie;
3) wynagrodzenie na stanowiskach urzędniczych (informatyk – 1 etat, inspektorzy – 9 etatów, podinspektorzy – 2 etaty, referenci – 2 etaty) obejmują kwotę 79.439,12 zł, w tym 0 zł dodatków, a formą zatrudnienia pozostają umowy o pracę;
4) wynagrodzenia na stanowiskach pomocniczych i obsługi (pomoc administracyjna – 6 etatów, sprzątaczki – 2 etaty, robotnicy gospodarczy – 5 etatów) obejmują kwotę 47.576,00 zł, w tym 0 zł dodatków, a formą zatrudnienia pozostają umowy o pracę;
5) wynagrodzenia na stanowiskach kierowców-konserwatorów OSP (4 osoby) wynoszą 5355,00 zł, w tym 0 zł dodatków, a formą zatrudnienia pozostają umowy zlecenia;
6) usługi doradcze w zakresu zamówień publicznych i pozyskiwania środków zewnętrznych świadczone w ramach umowy zlecenia obejmują kwotę 4.500,00 zł.
Organ nadmienił również, że w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), informacja o dacie zatrudnienia pracownika nie jest informacją publiczną. Staż pracy ustala się na podstawie świadectw pracy, których treść nie stanowi informacji publicznej.
W skardze na bezczynność wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżący podkreślił, że organ w wymaganym przez prawo terminie nie udzielił mu informacji zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Jego przedmiotem były bowiem dane o wynagrodzeniach na konkretnych stanowiskach pracy. Tymczasem przekazane mu wyliczenia obejmowały zbiorcze zestawienie wynagrodzenia dotyczące poszczególnych grup pracowniczych. Przygotowane ono zatem zostało według innych kryteriów, aniżeli wynikało to z żądania wnioskodawcy. Dodatkowo odmówiono udostępnienia informacji o dacie zatrudnienia pracowników, bez wskazania konkretnej podstawy prawnej.
Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ zauważył, że wskazane przez skarżącego kryteria informacji, o których udostępnienie się zwracał, prowadziłyby do identyfikacji danych konkretnych osób i godziły w ich prawo do prywatności. Dlatego też informacji o wydatkach ponoszonych na zatrudnienie udzielono stronie w formie, która dane takie obejmowała, a jednocześnie ograniczała możliwość identyfikacji danych prywatnych. Natomiast w zakresie informacji o dacie i formie zatrudnienia organ stwierdził, że nie stanowią one danych publicznych, albowiem wynikają z akt osobowych poszczególnych pracowników.
Mając na uwadze wskazane okoliczności organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że częściowo zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, o ile są to informacje dotyczące wysokości środków budżetowych wydatkowanych miesięcznie na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej. Taki też charakter – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – miały dane, o których udostępnienie skarżący zawnioskował. Niemniej jednak organ nie udzielił ich stronie w takim zakresie, w jakim wynikało to z treści żądania, powołując się przy tym na konieczność ochrony prywatności pracowników. Organ zatem nie tylko dokonał nieuprawnionej modyfikacji wniosku, ale poprzez wadliwą interpretację art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób nieuprawniony wywiódł, że na gruncie wymienionych przepisów możliwe jest udzielenie wyłącznie ogólnych, zbiorczych informacji o wydatkach związanych z wynagrodzeniem pracowników. Tymczasem w sprawie istotnym było przede wszystkim rozważenie, którzy z pracowników są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Na gruncie przepisów u.d.i.p. udostępnieniu podlega bowiem informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, które to pojęcie ma szerokie znaczenie prawne. Ponadto przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną nie oznacza jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji. Powyższe oznacza, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ nie mógł zatem z góry założyć, że konkretna kwota dochodu w zestawieniu z danymi osobowymi pracownika jest informacją, która narusza prywatność osoby fizycznej. Obowiązek ujawnienia wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczne nie jest ograniczony – co do zasady – prawem do prywatności, w przeciwieństwie do niektórych dodatków i potrąceń, które takiej ochronie niekiedy mogą podlegać. Obowiązkiem organu jest więc udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpi jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza udostępnienie informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że rolą organu było wyraźne rozróżnienie wynagrodzeń tych osób, które wykonują pracę jako osoby pełniące funkcję publiczną od pozostałych pracowników i w zależności od tych ustaleń zbadanie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Częściowo organ tego dokonał, wyodrębniając grupę stanowisk kierowniczych. Informacji tych jednak nie zindywidualizował, podając wyłącznie dane zbiorcze. W odniesieniu zaś do pozostałych pracowników nie wziął pod uwagę, że realizacja prawa do prywatności gwarantowana jest przepisami u.d.i.p.
Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego – w zakresie wskazanym w sentencji wyroku – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, według wskazań opartych na dokonanej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Oceniając charakter bezczynności, której organ dopuścił się w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji na zasadzie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. uznał, że nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania Sąd ten orzekł natomiast na podstawie art. 205 § 1 u.p.p.s.a.
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w części, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej wykazu stanowisk oraz wynagrodzeń brutto wraz z dodatkami zatrudnionych pracowników, w sytuacji gdy udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w powyższym zakresie będzie skutkowało ujawnieniem danych osobowych osób zatrudnionych w urzędzie gminy, biorąc pod uwagę, że liczba osób tam zatrudnionych nie jest duża, a po przedstawieniu informacji publicznej w sposób wskazany przez skarżącego będzie to skutkowało ujawnieniem prywatności osób fizycznych.
Uzasadniając tak sformułowany zarzut organ wyjaśnił, że udzielona przez niego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyczerpywała w pełni żądanie skarżącego. Stanowiła ona także pogodzenie prawa do informacji i prawa do ochrony danych osobowych. Było to tym bardziej konieczne, albowiem liczna zatrudnionych pracowników urzędu gminy nie jest duża (36 osób) i ujawnienie wysokości wynagrodzenia dla konkretnych stanowisk, będzie prowadziło w istocie do przypisania go do poszczególnych osób, które skarżący w większości zapewne zna z racji na swój status radnego i sołtysa.
W związku z tym – w ocenie organu – rodzi się zagadnienie prawne, czy ważniejszy jest dostęp do informacji publicznej, czy też ochrona danych osobowych, a także który z aktów prawnych regulujących wskazane kwestie ma w niniejszej sprawie pierwszeństwo.
Organ stwierdził również, że w sprawie niezasadne okazało się wydanie decyzji odmownej, albowiem nie była ona adekwatnym środkiem prawnym w odniesieniu do wydatków urzędu. Ponadto decyzję odmowną wydaje się wówczas, gdy konkretne dane stanowią informację publiczną, jednakże jej udostępnienia podlega szczególnej ochronie. Zaś data zatrudnienia pracownika, staż pracy, czy dane z akt osobowych nie stanowią w ogóle informacji publicznej, więc nie miała do nich zastosowania u.d.i.p. Wystarczające było poinformowanie o tej okoliczności wnioskodawcy zwykłym pismem.
Z opisanych powodów organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpatrzenie skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawą kasacyjną, dochodząc do przekonania, że nie jest ona usprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z uwagi na zakres zaskarżenia wynikający z wniesionego środka odwoławczego (pkt 1, 2 i 4 wyroku), poza granicami niniejszej sprawy pozostawała kwestia udzielenia stronie informacji innych, niż wykaz stanowisk oraz wynagrodzeń brutto wraz z dodatkami pracowników. W takiej bowiem tylko części Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu oraz zobowiązał go do ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wskazanemu rozstrzygnięciu sądowemu nie sposób jednak przypisać naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. w kształcie określonym w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji jasno i konkretnie wyjaśnił na czym polegały uchybienia organu i w jaki sposób winien on rozpatrzyć żądanie strony, tak aby pogodzić prawo do informacji z ochroną danych osobowych. Skarżący kasacyjnie nie zdołał wykazać, że udzielona przez niego odpowiedź z dnia 6 maja 2022 r. czyniła w pełni zadość żądaniu strony i mieściła się w granicach obowiązującego prawa. Przyjęta przez niego koncepcja rozpoznania sprawy, jak sam zresztą to przyznał, miała charakter kompromisu między dwiema wartościami: prawem do informacji oraz ochroną danych osobowych. Kompromis ten organ starał się jednak osiągnąć w formie nieprzewidzianej w przepisach u.d.i.p., które przecież posiadają stosowne mechanizmy działania w takiej sytuacji, o czym będzie jeszcze mowa poniżej.
W konsekwencji zatem organ udzielił stronie informacji odmiennej, aniżeli ta, której się ona domagała. Zamiast bowiem odnieść się do kwestii wynagrodzenia poszczególnych pracowników według kryteriów określonych przez stronę, dokonał on zbiorczego zestawienia wynagrodzeń pracowniczych wedle własnej metodologii. Jego rolą nie było jednak modyfikowanie żądania wnioskodawcy, lecz rozpoznanie go w takim kształcie, w jakim zostało ono sformułowane. Nawet wówczas, gdyby w ostateczności okazało się, że częściowo nie może ono zostać zrealizowane, chociażby z uwagi na ochronę prywatności pewnej grupy pracowników.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, z czym zresztą organ nie polemizował, że informacja o wydatkowaniu środków publicznych (m.in. na wynagrodzenia osób zatrudnionych w administracji samorządowej) ma walor publiczny i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W związku z tym, a wbrew zapatrywaniom organu, w sprawie znajdował zastosowanie art. 5 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Sąd pierwszej instancji, bazując na przywołanej regulacji u.d.i.p., zasadnie zatem zasygnalizował organowi kierunek, w jakim winno podążać jego postępowanie w zakresie prawidłowego rozpatrzenia żądania strony. Jego rezultatem byłoby zaś udostępnienie danych o wynagrodzeniu tylko tych pracowników, do których ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie miałoby zastosowania, a więc osób pełniących funkcje publiczne bądź mających związek z pełnieniem tych funkcji, tudzież pozostałych pracowników, którzy wyraziliby zgodę na rezygnację z przysługującej im ochrony.
Opisany model udostępniania informacji dotyczących konkretnych osób funkcjonujących w szeroko pojętej sferze publicznej stanowi poszukiwany przez organ kompromis pomiędzy prawem do informacji, a prawem do prywatności, w tym ochroną danych osobowych. Regulacja ta ma charakter kompleksowy i w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności względem przepisów rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE L.2016.119.1, dalej RODO). Podkreślić zwłaszcza należy, że w myśl art. 86 tego aktu prawnego dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem państwa członkowskiego jest zaś u.d.i.p., a w szczególności wspominany już jej art. 5 ust. 2.
Nie można zatem dostrzec jakiegokolwiek ryzyka naruszenia art. 6 RODO w sytuacji udostępnienia danych o wynagrodzeniu z zastosowaniem reguł wynikających z u.d.i.p. Nawet sam ten przepis jasno statuuje, że przetwarzanie jest zgodne z prawem, gdy jest ono niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (art. 6 ust. 1 lit. c) RODO) oraz do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e) RODO).
Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.