III OSK 6324/21

III OSK 6324/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2270/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-06
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 §  2 art. 156 §  1 i §  3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 162 §  1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2270/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 4 września 2020 r. nr BP-DZ.421.22.2020/2 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2270/20 w ten sposób, że w wierszu czternastym w miejsce słowa "przedziału" wpisuje słowo "przydziału"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od A. S. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2270/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej jako "Prezes AMW" albo "organ odwoławczy") z dnia 4 września 2020 r. nr BP-DZ.421.22.2020/2 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przydziału osobnej kwatery stałej, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Decyzją z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] [...] przydzielił na rzecz skarżącego wraz z jego z rodziną, osobną kwaterę stałą nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] usytuowanym na terenie Ośrodka [...] w [...] (obecnie [...]). Przy ustalaniu należnej powierzchni tej kwatery uwzględniono żonę żołnierza oraz dwoje małoletnich wówczas dzieci. Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i od dnia 1 kwietnia 2008 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Pełniąc obowiązki Komendanta [...] w dniu 22 marca 2000 r. skarżący podpisał z Dyrektorem Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej umowę nr 8/WAK/2000, na podstawie której Oddział Agencji przejął nieodpłatnie na swoją ewidencję lokale mieszkalne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane w budynku nr [...] Ośrodka. Zgodnie z ww. umową Oddział Agencji był zobowiązany przyjmować należności od lokatorów zajmujących wymienione lokale i przekazywać je na konto bankowe Ośrodka, powiadamiać użytkowników lokali o wszelkich zmianach stawek opłat oraz windykować należności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Umowa ta przewidywała również uprawnienie do wydawania decyzji przydziału osobnych kwater stałych oraz zawieranie umów najmu lokalu mieszkalnego względem osób wnioskowanych przez zleceniodawcę, a wskazanych przez Oddział Rejonowy Garnizonu [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dowódca Garnizonu [...] pismem z dnia 7 grudnia 2005 r. nr 10696 poinformował organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o zmianie przeznaczenia budynku nr [...] położonego na wojskowym terenie zamkniętym oraz likwidacji osobnych kwater stałych w Ośrodku [...] i zobowiązał do podjęcia starań celem przekwaterowania żołnierzy zawodowych z zajmowanych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku poza teren Ośrodka, z uwzględnieniem możliwości zakupu mieszkań przez WAM na terenie [...]. Uwzględniając konieczność wykwaterowania żołnierzy oraz innych osób zajmujących wówczas lokale mieszkalne w budynku nr [...] na terenie Ośrodka Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zaproponował na ten cel lokale mieszkalne z zasobów tego Oddziału położone na terenie [...] i [...] oraz kwatery w budynkach przy ul. [...] w [...].
W dniu 23 stycznia 2006 r. skarżący otrzymał propozycję lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...] w [...], której nie przyjął z uwagi na brak możliwości jego wykupu.
Z dniem 1 października 2015 r. z mocy art. 120 i 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1456 ze zm.) doszło do połączenia Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z Agencją Mienia Wojskowego pod jedną nazwą Agencja Mienia Wojskowego. Kompetencje Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz prowadzone dotychczas sprawy przejął Dyrektor Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego.
W okresie od 29 grudnia 2016 r. do 7 lutego 2018 r. Oddział Regionalny w [...] AMW zaproponował skarżącemu lokale mieszkalne przy ul. [...] m. [...] oraz przy ul. [...] m. [...] w [...] przewidziane do wykupu, a także lokal mieszkalny przy [...] m. [...] w [...]. Przedstawione propozycje nie zostały jednak zaakceptowane.
W dniu 18 maja 2018 r. do Oddziału Regionalnego AMW wpłynęło pismo Komendanta [...] z dnia 14 maja 2018 r. nr 734/18 będące wypowiedzeniem umowy nr 8/WAK/2000 z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, tj. z dniem 31 sierpnia 2018 r. Podstawę wypowiedzenia stanowił § 5 ust. 2 ww. umowy. Ponadto pismem z dnia 7 września 2018 r. nr 1412/18 Komendant [...] zwrócił się z prośbą do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW o podjęcie działań w sprawie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego poza terenem Ośrodka.
Mając na uwadze stanowisko skarżącego w sprawie propozycji ww. lokali mieszkalnych wyrażone w kolejnych pismach z dnia 20 lutego 2018 r., 7 marca 2018 r. oraz 30 kwietnia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. nr OW-DZ.406.670.2016/19 poinformował ww. o dokonanym wypowiedzeniu umowy nr 8/WAK/2000 z dnia 22 marca 2000 r. przez Komendanta [...] z dniem 31 sierpnia 2018 r. oraz o wykreśleniu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku nr [...] Ośrodka z ewidencji Oddziału Agencji wraz z upływem terminu wypowiedzenia. Kolejnym pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr OW-DZ.406.670.2016/21 Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW wstrzymał dalsze działania zmierzające do dokonania zamiany lokalu na rzecz skarżącego i z dniem 1 września 2018 r. wykreślił z ewidencji Agencji Mienia Wojskowego zajmowany przez niego lokal, o czym powiadomił Komendanta [...] pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r.
W dniu 1 października 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 o przydziale osobnej kwatery stałej na rzecz skarżącego. Następnie decyzją z dnia 19 listopada 2018 r. nr OW-DZ.431.2.2018/4 Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji, a Prezes AMW, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. nr BP-DZ.431.1.2019/2 utrzymał tę decyzję w mocy. Ww. decyzje organów Agencji Mienia Wojskowego zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 726/19). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 listopada 2019 r. skarżący oświadczył, że po przyłączeniu do zajmowanej przez niego osobnej kwatery stałej dodatkowego pomieszczenia wydana została nowa decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają pełnych ustaleń stanu faktycznego. Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie rozpatrzył go wszechstronnie. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zastosowana bowiem została do decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] nr 9/88 z dnia 11 maja 1988 r. o przydziale na rzecz skarżącego osobnej kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2 na terenie Ośrodka [...] w [...]. Z oświadczenia skarżącego wynika zaś, że wydana została nowa decyzja o przydziale. Dokonanie przez organ pełnych ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie ma zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny prawidłowości zastosowania przez organ instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w tym przede wszystkim dla oceny spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Istotne jest przy tym ustalenie, czy decyzja Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] nr 9/88 z dnia 11 maja 1988 r. o przydziale na rzecz skarżącego osobnej kwatery stałej nadal funkcjonuje w obrocie prawnym (została jednie zmieniona), czy też została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW ustalił, że w aktach sprawy brak jest decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 11 czerwca 2001 r. [...] zmieniającej w części decyzję z dnia 11 maja 1988 r. o przydziale na rzecz skarżącego osobnej kwatery stałej. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 25 lutego 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW zwrócił się do skarżącego o przedłożenie ww. decyzji. Następnie postanowieniem z dnia 13 marca 2020 r. nr OW-DZ.421.180.2020 Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odtworzenia akt postępowania administracyjnego w zakresie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 czerwca 2001 r. Pismem z dnia 12 marca 2020 r. Dyrektor Oddziału wezwał skarżącego do przesłania organowi poświadczonego urzędowo odpisu decyzji z dnia 11 czerwca 2001 r. Skarżący za pismem z dnia 12 marca 2020 r. przesłał kserokopię żądanej decyzji.
Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2020 r. nr OW-DZ.421.180.2020 organ odtworzył akta sprawy w zakresie zaginionej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 czerwca 2001 r. znak OT8-ZSZ-400-260-1/01 ustalając, że jej treść odpowiada w całości treści kserokopii ww. decyzji przesłanej przez skarżącego oraz odtworzony dokument włączył do akt postępowania. Z treści odtworzonego dokumentu wynika, że Dyrektor Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r. znak OT8-ZSZ-400-260-1/01, działając za zgodą skarżącego, na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił w części decyzję przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 w zakresie dotyczącym: powierzchni użytkowej kwatery stałej w lok [...] m. [...] z 66,43 m² na 81,29 m², powierzchni mieszkalnej z 43,57 m2 na 55,61 m2 oraz struktury kwatery stałej z 3p+k na 4p+k.
Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżący został powiadomiony o zakończeniu przez organ postępowania oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego nie skorzystał.
Wobec powyższego, Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. nr OD-DZ.431.2.2018, wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego stwierdził wygaśnięcie: decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 w sprawie przydziału skarżącemu kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] na terenie Ośrodka [...] w [...] oraz decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 czerwca 2001 r. znak OT8-ZSZ-400-260-1/01 zmieniającej w części decyzję z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88.
W uzasadnieniu decyzji organ, powołując treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazał, że przepis ten przewiduje trzy przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej: 1) następczą bezprzedmiotowość tej decyzji; 2) nakaz prawny stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji; 3) interes społeczny lub strony przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie organ podkreślił, że spełnione muszą być łącznie przesłanka pierwsza i alternatywnie druga albo trzecia. Organ zaznaczył, że w sprawie nie jest możliwe spełnienie drugiej przesłanki, ponieważ kompetencji organów Agencji Mienia Wojskowego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie przewiduje żaden z przepisów ustaw szczególnych tj. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ani ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Organ wyjaśnił nadto, że bezprzedmiotowość decyzji może mieć miejsce, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny, m.in. na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, bądź zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, która jest przedmiotem stosunku materialnoprawnego, powstałego na skutek decyzji. Organ stwierdził finalnie, że rozwiązanie z dniem 31 sierpnia 2018 r. umowy z dnia 22 marca 2000 r. nr 8/WAK/2000 przez Komendanta [...] stworzyło stan faktyczny, w którym decyzja z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 oraz zmieniająca ją w części decyzja z dnia 11 czerwca 2001 r. znak OT8-ZSZ-400-260-1/01 stała się bezprzedmiotowa, a lokal zajmowany przez skarżącego na terenie zamkniętym Ośrodka od dnia 1 września 2018 r. nie pozostaje w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego i został wykreślony z jej ewidencji. Organ wyjaśnił przy tym, że celem organów Agencji Mienia Wojskowego jest realizacja prawa do zakwaterowania przysługującego żołnierzom i osobom innym niż żołnierze zawodowi w lokalach pozostających w jej zasobie bądź dyspozycji. Realizacja tego celu nie jest natomiast możliwa w lokalach mieszkalnych pozostających poza nimi, a postępowanie o przydział prowadzone w takiej sytuacji podlegałoby umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Decyzja o przydziale kwatery oraz zmieniająca ją decyzja konkretyzuje stosunek prawny pomiędzy Agencją, a skarżącym w postaci uprawnienia do zajmowania i korzystania z przydzielonego lokalu mieszkalnego. Jednak wskutek przekazania wymienionego w ww. decyzjach lokalu Ośrodkowi, nie odpowiada zaistniałemu stanowi faktycznemu tj. brak jest elementu materialnego stosunku prawnego nawiązanego na podstawie ww. decyzji, co przesądza o ich bezprzedmiotowości.
Organ podkreślił jednocześnie, że zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką do zastosowania trybu z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Oprócz bezprzedmiotowości za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji musi przemawiać interes społeczny albo interes strony. W niniejszym postępowaniu interes społeczny przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia ww. decyzji pozostaje w sprzeczności z interesem strony. W interesie społecznym Sił Zbrojnych RP pozostaje wyeliminowanie ww. decyzji administracyjnych z obrotu prawnego. Organ podniósł przy tym, że na niebezpieczeństwo przebywania na terenie zamkniętym Ośrodka [...] osób, które nie pełnią w nim służby wojskowej Dowódca Garnizonu [...] wskazywał już w 2005 r., informując jednocześnie o trudnościach wynikających z faktu przebywania na terenie Ośrodka osób zamieszkujących w osobnych kwaterach stałych. Organ zaznaczył, że obecnie skarżący nie jest związany z Siłami Zbrojnymi żadnym stosunkiem służbowym lub kontraktowym. Jako osoba postronna (takimi osobami są również członkowie jego rodziny) nie powinna przebywać w miejscu przeznaczonym do podejmowania krajowych i zagranicznych delegacji, ponieważ może stanowić to zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa. Ta okoliczność wyznacza granicę uwzględnienia słusznego interesu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes strony pozostaje w sprzeczności z interesem Sił Zbrojnych RP. W ocenie organu decyzja nr 9/88 oraz zmieniająca ją decyzja znak OT8-ZSZ-400-260-1/01 wskutek zmiany stanu faktycznego stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym, co stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 K.p.a.
Prezes AMW, w wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia 4 września 2020 r. nr BP-DZ.421.22.2020/2, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW z dnia 14 lipca 2020 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Prezes AMW podkreślił, że regulacja prawna zawarta wart. 162 k.p.a. zaliczana jest do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, uruchamianych w celu skontrolowania wykonania decyzji. Aktami weryfikowanymi w tym trybie mogą być decyzje administracyjne wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując z kolei treść art. 162 § 1 k.p.a. na tle zasady nieodwołalności ostatecznych decyzji administracyjnych, postawiono tezę, że przepis ten wprowadza kolejną instytucję, która ogranicza trwałość decyzji poprzez ustanowienie normy zawierającej ustawowe upoważnienie do pozbawienia mocy wiążącej w czasie decyzji, opartej na stosunku prawnym, który przestał istnieć.
Prezes AMW podkreślił, że bezprzedmiotowość nie stanowi samoistnej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a. Tym samym przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.
Prezes AMW zaznaczył, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie zmierzające do wygaszenia decyzji administracyjnej jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy stała się ona bezprzedmiotowa, od tego zależeć bowiem będzie konieczność badania pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślił też, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi instrument, za pomocą którego organ administracji będzie wkraczał w prawo nabyte celem dostosowania jego treści do zmienionego stanu prawnego. Dlatego zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić w przypadkach: obiektywnej zmiany okoliczności faktycznych istotnych dla realizacji przez strony praw nabytych z decyzji, bądź nieprawidłowego korzystania przez strony z praw nabytych. Tym samym w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, leży w szeroko pojętym interesie społecznym, porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.
Prezes AMW wyjaśnił więc, że decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej nr 9/88 (zmieniona w części decyzją z 11 czerwca 2001 r.) została wydana na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19 poz. 121 ze zm.). Kompetencje do przydzielania kwater posiadały wówczas wojskowe organy kwaterunkowe. Z dniem 1 stycznia 1996 r. weszła w życie ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, z mocy której kompetencje w zakresie przydzielania osobnych kwater stałych uzyskali dyrektorzy oddziałów terenowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W wyniku nowelizacji przepisów ustawy - dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116 poz. 1203) - kompetencje dyrektorów oddziałów terenowych przejęli dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji. W wyniku wydania decyzji przydziału uprawniony uzyskuje prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Agencji, organy Agencji natomiast wykonują, w imieniu Skarbu Państwa, uprawnienia właściciela, pobierają opłaty z tytułu zamieszkiwania w lokalu oraz wykonują inne czynności określone w przepisach ustawy oraz ustawy o AMW. Skoro zatem lokal zajmowany przez skarżącego znajduje się poza dyspozycją Agencji (wskutek rozwiązania umowy nr 8/WAK/2000 z dniem 31 sierpnia 2018 r.), która nie ma możliwości wykonywania w stosunku do lokalu obowiązków wynikających z przepisów prawa i decyzji przydziału nr 9/88 (zmienionej w części decyzją z 11 czerwca 2001 r.), to bezspornym jest, że zmianie uległ stan faktyczny, w którym decyzja z dnia 11 maja 1988 r. oraz zmieniająca ją w części decyzja z dnia 11 czerwca 2001 r. stała się bezprzedmiotowa. Realizacja celu jakim jest realizacja prawa do zakwaterowania przysługującego żołnierzom i osobom innym niż żołnierze zawodowi w lokalach pozostających w zasobie Agencji bądź jej dyspozycji nie jest bowiem możliwa w lokalach mieszkalnych pozostających poza nimi. Prezes AMW uznał wobec tego, że wraz ze zmianą okoliczności, na których uregulowanie decyzja z dnia 11 maja 1988 r. i zmieniająca ją w części decyzja z dnia 11 czerwca 2001 r. była skierowana, stosunek prawny pomiędzy Agencją a skarżącym przestał istnieć w postaci, która została skonkretyzowana w tych decyzjach. Brak lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku nr [...] w Ośrodku [...] w [...] oznacza bowiem, że brak jest elementu materialnego stosunku prawnego nawiązanego na podstawie ww. decyzji, co przesądza o jej bezprzedmiotowości. W ocenie Prezesa AMW, Dyrektor Oddziału słusznie zauważył, że postępowanie o przydział w takiej sytuacji podlegałoby umorzeniu, jako bezprzedmiotowe.
Prezes AMW zwrócił nadto uwagę, że zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji jest konieczną, ale niewystarczającą przesłanką do zastosowania trybu z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ oprócz bezprzedmiotowości decyzji za stwierdzeniem jej wygaśnięcia musi przemawiać interes społeczny albo interes strony. W cenie Prezesa AMW w niniejszym postępowaniu interes społeczny przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przydziału z dnia 11 maja 1988 r. i zmieniającej ją w części decyzji z dnia 11 czerwca 2001 r., pozostaje w sprzeczności z interesem skarżącego, który z przedmiotowej decyzji wywodzi ustawowe prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w zamian za kwaterę w [...] zdaną do dyspozycji Agencji.
W ocenie Prezesa AMW, w interesie społecznym Sił Zbrojnych RP pozostaje wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji nr 9/88 i zmieniającej ją decyzji z dnia 11 czerwca 2001 r., ponieważ przebywanie osób, które nie pełnią na terenie zamkniętym Ośrodka [...] służby wojskowej, grozi niebezpieczeństwem, a także stanowi zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa. Przy czym Prezes AMW podkreślił, że skarżący nie został pozbawiony prawa do lokalu zamiennego, które to prawo wywodzi z przedmiotowych decyzji, ponieważ skarżący otrzymał kolejne trzy propozycje lokali mieszkalnych na zamianę, zaś w chwili obecnej skarżący nie jest związany z Siłami Zbrojnymi żadnym stosunkiem służbowym lub kontraktowym. Jako osoba postronna wraz z członkami swojej rodziny nie powinna przebywać w miejscu przeznaczonym do podejmowania krajowych i zagranicznych delegacji, ponieważ może stanowić to realne zagrożenie zarówno dla skarżącego, członków jego rodziny, jak i dla obronności oraz bezpieczeństwa państwa. Ta okoliczność, którą również przywoływano w poprzednich decyzjach administracyjnych, co prawda uchylonych przez sąd, wyznacza granicę uwzględnienia słusznego interesu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes skarżącego pozostaje w sprzeczności z interesem Sił Zbrojnych RP.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes AMW ponownie wskazał, że organy Agencji podejmowały czynności w celu dokonania zamiany zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego położonego w Ośrodku na inny lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji Agencji, niemniej przedstawione przez Dyrektora Oddziału propozycje nie spotkały się z akceptacją skarżącego. W świetle negatywnego stanowiska skarżącego, co do przedstawionych lokali zamiennych, trudno uznać, mając na względzie treść art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, że to działania Agencji mogą doprowadzić skarżącego do bezdomności.
W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, poprzez nieprawidłową jego wykładnię oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez ich niezastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy wskazały na fakty mające miejsce w postępowaniu dotyczącym przydziału innego lokalu mieszkalnego skarżącemu. Nadto, organy nie uwzględniły prawa emerytowanego żołnierza do lokalu mieszkalnego, wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Sąd meriti podkreślił, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest rozstrzygnięciem wydawanym "w nowej sprawie" dotyczącym bezprzedmiotowości innej decyzji. W świetle przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy Agencji Mienia Wojskowego zobowiązane były więc przede wszystkim wykazać, że decyzja z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 wydana przez Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] w sprawie przydziału na rzecz skarżącego kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] na terenie Ośrodka [...] w [...] oraz zmieniająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 czerwca 2001 r., znak: OT8-ZSZ-400-260-1/0, stały się bezprzedmiotowe. Sąd meriti podniósł, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, LEX 2010, wyd. III). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził w zaskarżonej decyzji, że decyzja przydziału na rzecz skarżącego kwatery stałej nr [...] położonej w budynku nr [...] na terenie Ośrodka [...] (obecnie [...]) w [...] stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego. Doszło bowiem do wypowiedzenia z dniem 31 sierpnia 2018 r. przez Komendanta [...] umowy nr 8/WAK/2000 z dnia 22 marca 2000 r. na podstawie której Agencja Mienia Wojskowego miała w swojej dyspozycji lokale mieszkalne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane w budynku nr [...] Ośrodka. Wykreślenie z ewidencji Agencji Mienia Wojskowego lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku nr [...] w Ośrodku [...] w [...] oznacza, że brak jest elementu materialnego stosunku prawnego nawiązanego na podstawie decyzji z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 (zmienionej następnie decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r., znak: OT8-ZSZ-400-260-1/0), co przesądza o jej bezprzedmiotowości.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna wiąże bowiem rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzją nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Agencja Mienia Wojskowego, na skutek rozwiązania przez Komendanta [...] umowy nr 8/WAK/2000 z dnia 22 marca 2000 r., nie jest w stanie realizować dalej uprawnienia skarżącego do zakwaterowania w lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym w budynku nr [...] w Ośrodku [...] w [...], gdyż lokal ten został wykreślony z zasobu Agencji, a tym samym przestał istnieć przedmiot decyzji z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 (zmienionej następnie decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r., znak: OT8-ZSZ-400-260-1/0). Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 oraz zmieniającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 czerwca 2001 r., znak: OT8-ZSZ-400-260-1/0, niezbędne było ponadto wykazanie przez organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Sąd pierwszej wskazał dalej, że w jego ocenie Prezes AMW wykazał w zaskarżonej decyzji, że za stwierdzeniem wygaśnięcia ww. decyzji przemawiał interes społeczny rozumiany jako interes Sił Zbrojnych RP. [...] w [...] zlokalizowany jest na terenie zamkniętym wojskowym. Na terenie Ośrodka podejmowane są krajowe i zagraniczne delegacje. Przebywanie na terenie Ośrodka osób postronnych nie związanych z Siłami Zbrojnymi (zamieszkujących w osobnej kwaterze stałej zlokalizowanej na terenie Ośrodka), może stwarzać zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa. W interesie Sił Zbrojnych RP było zatem wygaszenie decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] w budynku nr [...] położonym na wojskowym terenie zamkniętym Ośrodka [...] w [...]. Sąd meriti podkreślił przy tym, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 oraz zmieniająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia 11 czerwca 2001 r., znak: OT8-ZSZ-400-260-1/0, stały się bezprzedmiotowe na skutek rozwiązania z dniem 31 sierpnia 2018 r. przez Komendanta [...] w [...] umowy nr 8/WAK/2000 z dnia 22 marca 2000 r. na podstawie której Agencja Mienia Wojskowego miała w swojej dyspozycji lokale mieszkalne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane w budynku nr [...] Ośrodka, a Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] w decyzji z dnia 14 lipca 2020 r. potwierdził jedynie tę okoliczność. W decyzji tej organ nie rozstrzygał natomiast i nie mógł rozstrzygać o uprawnieniu skarżącego jako wojskowego emeryta do innego lokalu mieszkalnego, ani też o tym, czy proponowane wcześniej skarżącemu lokale mieszkalne spełniały warunek lokalu zamiennego. Kwestie te nie mogły być także przedmiotem badania przez Sąd, który oceniał w niniejszej sprawie jednie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań [...] z dnia 11 maja 1988 r. nr 9/88 oraz zmieniającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia 11 czerwca 2001 r., znak: OT8-ZSZ-400-260-1/0.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wydany wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie:
1. art. 6 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;
2. art. 162 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię;
3. art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AMW wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W treści skargi kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne określone art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a, dlatego w pierwszej kolejności rozważaniom poddany został zarzut opisany w pkt 3 jej petitum. W warstwie opisowej tego zarzutu autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. upatruje w "niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy", przy czym nie dokonuje powiązania tych regulacji z konkretnymi wadliwościami w zakresie ustaleń stanu faktycznego.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15)
Jako a limine nieskuteczny poczytać należało zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Z oczywistych względów, jakakolwiek ze wskazanych powyżej sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia "art. 162 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię" wskazać w pierwszej kolejności należy na jego częściową wadliwość konstrukcyjną. Art. 162 § 1 k.p.a. dzieli się bowiem na dwa odrębne punkty, z których jedynie punkt 1 miał w sprawie zastosowanie. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji wydanej przez organ (to jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) pomimo przedstawienia szerszej argumentacji w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego.
Mając na uwadze istotę zasadniczego problemu w rozpatrywanej sprawie podzielić należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zaistniały warunki do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowczego podkreślenia wymaga przy tym wskazanie, że wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej wyrażonym na s. 2 uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji nie skonstatował w żaden sposób, że fakt, iż skarżący kasacyjnie stał się emerytem wojskowym determinował bezprzedmiotowość decyzji realizującej uprawnienie skarżącego kasacyjnie do mieszkania służbowego. W żadnej mierze Sąd ten nie podważył prawa skarżącego kasacyjnie do realizacji przysługującego mu uprawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono wprost, że zarówno organy orzekające jak i Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygały o uprawnieniu skarżącego kasacyjnie jako wojskowego emeryta do innego lokalu mieszkalnego, ani też o tym, czy proponowane wcześniej skarżącemu kasacyjnie lokale mieszkalne spełniały warunek lokalu zamiennego w rozumieniu obowiązujących przepisów. Kwestie te wykraczały bowiem poza granice niniejszej sprawy limitowanej zaistnieniem przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o przydziale na rzecz skarżącego kasacyjnie wraz z jego z rodziną, osobnej kwatery stałej nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] w [...] (następnie zmienionej decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r.).
Należy w tym miejscu wskazać, że bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika z okoliczności mających miejsce po jej wydaniu, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też - co ma fundamentalne znaczenie w realiach rozpatrywanej sprawy - na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika wprost, że doszło do wypowiedzenia z dniem 31 sierpnia 2018 r. przez Komendanta [...] w [...] umowy nr 8/WAK/2000 z dnia 22 marca 2000 r. na podstawie której Agencja Mienia Wojskowego miała w swojej dyspozycji lokale mieszkalne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowane w budynku nr [...] tego Ośrodka. Wykreślenie z ewidencji Agencji Mienia Wojskowego lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w budynku nr [...] w Ośrodku [...] w [...] oznacza, że realizacja przez Agencję Mienia Wojskowego prawa do zakwaterowania przysługującego żołnierzom i osobom innym niż żołnierze zawodowi w lokalach pozostających w jej zasobie bądź dyspozycji jest niemożliwa. Na okoliczność tę wskazywały organy orzekające w wydanych rozstrzygnięciach i w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika ponadto, że lokal objęty decyzją o przydziale na rzecz skarżącego kasacyjnie zmienił przeznaczenie na lokal biurowy. W tym stanie zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uznać należało za niezasadny.
Za nieskuteczne poczytać należy finalnie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia "art. 6 ust. 1 pkt a ustawy o Agencji Mienia Wojskowego" (winno być – "art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o Agencji Mienia Wojskowego" – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) poprzez jego nieprawidłową wykładnię jest chybiony z tej przyczyny, że przepis ten nie stanowił podstawy wydanych przez organy decyzji jak i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Analogicznie poczytać należy zarzut niezastosowania "art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej". Art. 21 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Z kolei art. 23 ust. 1 tej ustawy, odnoszący się do odprawy mieszkaniowej, nie zawiera punktu 3, który autor skargi kasacyjnej wskazał w warstwie opisowej tego zarzutu.
W tym stanie rzeczy wszystkie podstawy kasacyjne uznać należało za niezasadne. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O zasądzeniu na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a.