III OSK 5609/21

II SA/Łd 725/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Robert Adamczewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5609/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 par. 1, par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 30, art. 47, art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 68
par. 2, par. 3, par. 4 ust. 1, ust. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] r., nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M.S. – A Kancelaria Radców Prawnych przy ul. B 16 lok. [...] w Ł. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. dc
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. z [...] r., nr [...] o odmowie udostępnienia R.S. informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2016 r., rejestrowanych w repertorium C oraz Ca pod symbolem 031.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 12 września 2020 r., który wpłynął do Sądu Okręgowego w Ł. 18 sierpnia 2020 r., R.S. wystąpił o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz uzasadnieniami wydanych w 2016 r., rejestrowanych w repertorium C oraz Ca pod symbolem 031.
Decyzją z [...] r. Prezes Sądu Okręgowego w Ł. odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że udzielenie wnioskowanej informacji nie było możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy. Sprawy dotyczące ochrony dóbr osobistych są sprawami szczególnymi – zawierają szereg opisów stanu faktycznego, których skutkiem byłoby naruszenie dóbr osobistych, a więc wartości podlegających ochronie w najwyższym stopniu w szczególności takich jak zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko, pseudonim, wizerunek tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania. W takim przypadku charakterystyka sytuacyjna tworzyła ryzyko naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych nawet przy dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Tym samym opisy stanów faktycznych zawarte w żądanych przez skarżącego orzeczeniach mogłyby doprowadzić do "rozszyfrowania" życiowych sytuacji faktycznych poszczególnych osób, a przez to ich identyfikacji, skutkującej naruszeniem prywatności tych osób.
W odwołaniu od tej decyzji R.S. stwierdził, że orzeczenia sądów publikowane są w ogólnie dostępnych portalach. Mogą się zdarzyć wyroki, których udostępnienie mogłoby naruszyć prywatność osoby lub osób. Jednak w tym zakresie Prezes Sądu Okręgowego w Ł. mógł odmówić ich udostępnienia, przy jednoczesnym udostępnieniu pozostałych orzeczeń.
Organ drugiej instancji uznając stanowisko organu pierwszej instancji za zasadne podniósł, że w polskim ustawodawstwie informacja publiczna rozumiana jest w sposób szeroki, co wynika wprost z art. 1 u.d.i.p.. Nie oznacza to jednak, że każda informacja, jest "informacją publiczną" i że każda taka informacja podlega obowiązkowi jej udostępnienia. Ograniczenia w udostępnianiu "informacji publicznych" wynikają zarówno bezpośrednio z u.d.i.p., jak również można je wyinterpretować z przepisów innych aktów prawnych, jak chociażby z przepisów k.c. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pojęcie to jest szerokie, niepoddające się wyczerpującej definicji. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Tym samym ochrona prywatności, stanowi wyjątek od zasady dostępności informacji publicznych. Powszechnie obowiązuje zasada, z której wynika, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach nie pełniących funkcji publicznych, nie mających związku z pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony. Szeroki zakres udostępniania informacji publicznych nie może wkraczać w sferę prywatności. Już z samego określenia pojęcia "informacja publiczna" wynika, że odnosi się ono wyłącznie do życia publicznego, a nie prywatnego. Udostępnienie zatem informacji nie mających charakteru publicznego wykraczałoby poza zakres u.d.i.p. i naruszało prawa jednostki. Zdaniem organu drugiej instancji, zaskarżona decyzja spełnia wszelkie stawiane takim orzeczeniom wymogi, decydujące o ich materialnej i formalnej poprawności. Organ pierwszej instancji dokonał bowiem wyważenia kolidujących ze sobą praw podmiotowych, jakimi są prawo do informacji publicznej wnioskodawcy i prawo do prywatności. Przeprowadzona ocena obu wskazanych praw podmiotowych doprowadziła do uznania, w badanym przypadku, priorytetu prawa do prywatności, co mieściło się w prerogatywach Prezesa Sądu Okręgowego w Ł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję R.S. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że anonimizacja orzeczeń oraz ich uzasadnień co do zasady ma zapobiegać naruszeniom prywatności stron postępowań sądowych. Mogą zdarzyć się orzeczenia, które dotyczą także sfery prywatności i ich anonimizacja jest niemożliwa. Jednakże w przypadku większości orzeczeń wystarczy zwykła anonimizacja i co do zasady, po jej wykonaniu, orzeczenia powinny zostać udostępnione.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 21 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu oświadczył, że popiera skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu, według stawki maksymalnej oraz oświadczył, że nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części.
W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącego z urzędu zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzi konstytucyjny przypadek ograniczenia prawa dostępu do uzyskania informacji publicznej ze względu na zasadę ochrony prywatności osób fizycznych, co spowodowało nieuzasadnioną odmowę udostępnienia skarżącemu wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2016 r. w sprawach rejestrowanych w repertorium C i Ca pod symbolem 031, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek ograniczenia prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej, dlatego żądanie skarżącego w tym zakresie winno być uwzględnione;
- art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i w rezultacie nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wyrażające się w bezpodstawnym twierdzeniu, że Prezes Sądu Apelacyjnego w Ł., jak i Prezes Sądu Okręgowego w Ł., nie mają obowiązku udostępniania skarżącemu żądanych orzeczeń wraz z uzasadnieniami z uwagi na konstytucyjną i ustawową zasadę ochrony prywatności życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o życiu osobistym stron postępowań sądowych oraz rzekomą możliwość identyfikacji osób objętych żądaniem, co skutkuje niezasadnym ograniczeniem skarżącemu prawa do udostępnienia informacji publicznej, mimo że w niniejszej sprawie nie zachodzi ryzyko naruszenia wskazanej zasady;
- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego z uwagi na rzekomą możliwość naruszenia prywatności osoby fizycznej, podczas gdy organy nie odniosły się do konkretnych informacji znajdujących się w żądanych orzeczeniach i bezzasadnie uznały, że pełna anonimizacja danych osobowych stron znajdujących się w żądanych orzeczeniach i w ich uzasadnieniach nie będzie możliwa;
2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane przez skarżącego informacje mogą naruszyć prawo do prywatności osób fizycznych i możliwość ich ewentualnej identyfikacji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły wystarczającego postępowania wyjaśniającego, co spowodowało przedwczesną odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty nastąpiło w wykazie będący załącznikiem do rozporządzenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).
Stosowne zarządzenie zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 17 grudnia 2020 r., o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego i organ administracji. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z 12 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków z uzasadnieniami wydanych w 2016 r., rejestrowanych w repertorium C oraz Ca pod symbolem 031.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji odmawiając skarżącemu żądanej informacji powołały się na konieczność ograniczenia dostępu do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej.
Ocena prawidłowości działania organu, do którego wpłynął wniosek, w pierwszej kolejności wymaga stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W związku z tym wyjaśnić trzeba, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).
Żądane przez skarżącego informacje stanowią expressis verbis informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie. Zgodnie z treścią tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.
Niespornym jest, że Prezes Sądu Okręgowego w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Na podstawie art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej. Stosownie zaś do treści art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.), organem sądu okręgowego jest prezes tego sądu.
Fakt, że treść orzeczeń sądowych stanowi informację publiczną nie oznacza jednak automatycznie, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się z takimi informacjami. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jednocześnie w myśl art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (ust. 2a). Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji (ust. 3). Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (ust. 4).
W kontrolowanej sprawie, odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanych przez niego wyroków wraz z uzasadnieniami przyjmując, że odmowę udostępnienia tej informacji uzasadnia ochrona prywatności osoby fizycznej, a więc prawo do żądania udostępnienia informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu ustawowemu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.
W tym względzie przede wszystkim podkreślić należy, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Art. 47 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przepis ten nakłada więc na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki, w tym ochrony prawnej życia prywatnego, przed nieuzasadnioną ingerencją. Przy czym pamiętać należy, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
W przypadku kolizji tych dwóch konstytucyjnych praw – z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji za wszelką cenę. Nie można również wykluczyć możliwości ingerencji w sferę prywatną za pomocą prawa do informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, publ. OTK-A 2002 nr 4, poz. 43). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 marca 2003 r., sygn. K 7/01, wskazał, że prawo do ochrony życia prywatnego, tak jak każda inna wolność i prawo jednostki, znajduje swoje umocowanie aksjologiczne w godności osoby, jednakże utożsamianie naruszenia każdego prawa i wolności z naruszeniem godności pozbawiałoby gwarancje zawarte w art. 30 Konstytucji RP samodzielnego pola zastosowania. Spłycałoby w gruncie rzeczy i nadmiernie upraszczałoby sens oraz treść normatywną zawartą w pojęciu, którym operuje art. 30 Konstytucji RP. Obejmuje ono bowiem najważniejsze wartości, które nie korzystają z innych, samodzielnych gwarancji na gruncie konstytucyjnym, a które dotykają istoty pozycji jednostki w społeczeństwie, jej relacji do innych osób oraz do władzy publicznej. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do zakwestionowania ukształtowanej linii orzecznictwa na gruncie art. 47 Konstytucji RP, która wyraźnie przyjmuje założenie, że prawo do życia prywatnego nie może być traktowane w kategoriach absolutnych i również może podlegać ograniczeniu stosownie do kryteriów określonych przez zasadę proporcjonalności (publ. OTK-A 2003, nr 3, poz. 19). Prywatność zatem może być w pewnych sytuacjach przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05).
Z tego powodu pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej, może i powinno być zrealizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby.
Z uzasadnienia decyzji z [...] r. zdaje się wynikać, chociaż nie zostało to w sposób wyraźny wyrażone przez organ administracji, że zakresem żądania skarżącego objęte były sprawy dotyczące naruszenia dóbr osobistych, a więc sprawy, w których uzasadnienia mogą odnosić się do danych wrażliwych, do specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe czy społeczne, do poglądów politycznych czy światopoglądu, do statusu majątkowego lub do charakterystycznych, acz typowych dla określonego środowiska czy społeczności okoliczności faktycznych sprawy. Wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. Wskazuje się również, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również podlegają zaliczeniu do kategorii danych osobowych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 491/09).
W konsekwencji udostępnienie wyroków i uzasadnień w tego typu sprawach wymaga bardziej niż zwykle zaawansowanego procesu anonimizacji, zmierzającego do pozbawienia uzasadnień orzeczeń treści odnoszących się do wskazanych wyżej danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych. Wiąże się to z wnikliwą, szczegółową analizą treści tych orzeczeń, co nie tylko stanowi o znaczącym nakładzie pracy, ale i prowadzi do powstania nowej pod względem jakości informacji.
Zdaniem sądu, konieczność ochrony prywatności osób fizycznych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero jednak w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 listopada 2015 r., sygn. II SA/Łd 801/15).
W rozpoznawanej sprawie ani z przekazanych akt sprawy, ani z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika jednak, że istnieje potrzeba prywatności określonej osoby lub osób fizycznych. Przede wszystkim wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnosił się do wszystkich wyroków wydanych w 2016 r. przez Sąd Okręgowy w Ł. o symbolu 030 (sprawy o odszkodowania z tytułu odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy podległych Ministrowi Sprawiedliwości – funkcjonariuszy innych resortów, z wyłączeniem spraw o symbolu 026 – załącznik nr 2 do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej), rejestrowanych w repertorium C oraz Ca. Brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń, czy i ile wyroków wydano w 2016 r. w tej kategorii spraw. Brak jest również konkretnych informacji wskazujących, że anonimizacja danych osobowych nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości osób fizycznych będących stronami w tych sprawach. Organy nie wskazały w tym zakresie żadnych danych.
Zdaniem sądu, konieczność dokonania zaawansowanej anonimizacji w znacznym zakresie, z użyciem znacznych sił i środków nie może stanowić, bez odniesienia się do konkretnych spraw lub sprawy, podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Może natomiast stanowić może przesłankę do uznania żądanej informacji za przetworzoną. Nie można bowiem abstrahować od treści wniosku, tego jaka jest faktycznie ilość żądanych danych, w jakiej formie ma być udzielona i czego ma dotyczyć.
Wyjaśnić przy tym należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach u.d.i.p. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle rozważanego unormowania podkreśla się, że kryterium "przetworzenia" sprowadza się zasadniczo do dwóch grup stanów faktycznych. Jedno rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20 i z 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 574/20, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca dopuścił tę dwuznaczność. W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17; 18 grudnia 2019 r., I OSK 1056/18; 18 maja 2020 r., I OSK 4369/18, 22 listopada 2018 r., I OSK 2622/16 i I OSK 2587/16, 18 kwietnia 2018 r., I OSK 2336/17, 19 grudnia 2017 r., I OSK 1362/17 oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wielkości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności i liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., I OSK 242/20).
Podkreślić trzeba, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że decyzja taka powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.
Mając powyższe na uwadze za niewystarczające w rozpatrywanej sprawie uznać należy stanowisko organów administracji, że udzielenie informacji publicznej w postaci uzasadnień wyroków wydanych w 2016 r. sprawach zarejestrowanych w repertorium C i Ca pod symbolem 031 jest niemożliwe, gdyż będzie wiązało się z naruszeniem prywatności osoby fizycznej i przyjęcie a priori i bez odniesienia się do konkretnych informacji, że anonimizacja danych osobowych nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości tych osób.
Tym samym, w ocenie sądu, zaskarżone decyzje obu instancji, naruszają art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak spełnienia ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak podkreślić trzeba, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast brak powołania się na takie okoliczności we wniosku o udostępnienie informacji publicznej rodzi po stronie organu obowiązek wezwania wnioskodawcy do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazać nadto należy, że w wypadku niektórych spraw wyłączone być może w całości lub części ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej z uwagi na rezygnację tych osób z tego prawa lub w wypadku gdy postępowania te dotyczyły osób pełniących funkcje publiczne i miały związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpatrywanej sprawie nie zostały jednak poczynione w tym zakresie żadne ustalenia, które znalazłyby odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawione rozważania i uwzględni powyższe wskazania sądu dotyczące ciążących na organie obowiązków.
Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 68), orzeczono o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego (punkt drugi sentencji wyroku).
dc