III OSK 6306/21

III OSK 6306/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 187/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-06-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2133
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184 p.p.s.a., art. 193 w zw. z art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 187/21 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 roku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 187/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: "SKO") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego od 1 maja 2018 r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. (dalej: "Prezydent Miasta") z [...] września 2020 r. nr [...] (pkt I wyroku); przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T.W. kwotę 295,20 złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu (pkt II wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożyła w Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Ł. przy ul. P.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego od dnia 1 maja 2018 r. z uwagi na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołał się przy tym na informację uzyskaną od zarządcy nieruchomości, iż umowa najmu przedmiotowego lokalu uległa rozwiązaniu z dniem 31 grudnia 2015 r. i w związku z powyższym naliczane jest odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 921/18, WSA oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W następstwie jej rozpoznania NSA wyrokiem z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zebrać pełny materiał dowodowy dotyczący skutecznego doręczenia skarżącej pisma z dnia [...] grudnia 2012 r. o wypowiedzeniu umowy najmu przedmiotowego lokalu.
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2020 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego od dnia 1 maja 2018 r. z uwagi na brak posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła m. in., że umowa najmu zawarta w dniu 1 sierpnia 2001 r. dotycząca przedmiotowego lokalu nie uległa rozwiązaniu w dniu 31 grudnia 2015 r., ponadto zakwestionowała fakt naliczania przez zarządcę odszkodowania za bezumowne korzystanie z przedmiotowego lokalu mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z 21 czerwca 2001 dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2133 z późn. zm. - dalej: "u.d.m.") SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że administracja budynku przy ul. P. w Ł. nalicza skarżącej odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego nr [...]. Z akt sprawy nie wynika również, aby przyznano skarżącej prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego najmu lokalu, nie jest ona także osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny lub socjalny najem lokalu. Ponadto przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o eksmisję skarżącej wobec braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.
Zdaniem SKO skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, którego dotyczy wniosek, nie spełnia tym samym warunku wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.m., co w konsekwencji stanowi o konieczności odmowy wnioskowanego świadczenia. SKO dodało przy tym, że kwestie ewentualnych nieprawidłowości w doręczeniu wypowiedzenia umowy o najem lokalu - na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz przepisów u.d.m. - pozostają poza oceną organów administracji. Jeżeli zaś strona kwestionuje okoliczność dokonania skutecznego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, który zajmuje, to należy to rozstrzygnąć na drodze postępowania przez sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego, nie zaś w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania dodatku mieszkalnego choć zobowiązany jest zbadać okoliczność posiadania przez stronę tytułu prawnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.m., tak w sporach co do jego istnienia nie może zastąpić ani stron postępowania, ani tym bardziej powołanych do tego instytucji - w tym wypadku sądu powszechnego.
W skardze do WSA na powyższą decyzję, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, w szczególności zaznaczając, że nie otrzymała skutecznego wypowiedzenia umowy najmu i nie utraciła tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
W piśmie z [...] maja 2021 r. wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu, podtrzymał stanowisko strony. Wystąpił także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części. Podniósł, że organy obu instancji nie uwzględniły rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19, wskazując przy tym, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kserokopie/wydruki skanów dokumentów nie potwierdzone za zgodność z oryginałem, w tym w szczególności rzekomego wypowiedzenia umowy najmu oraz rzekomego potwierdzenia odbioru korespondencji - wypowiedzenia umowy najmu.
W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA wyjaśnił, że wobec brzmienia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywa się także przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19. WSA uznał, że skarga jest zasadna albowiem organy nie zrealizowały wytycznych zawartych w powyższym wyroku. NSA zgodził się bowiem ze skarżącą, że organy obu instancji wydając swoje decyzje nie dysponowały uwierzytelnioną kopią pisma z [...] grudnia 2012 r. zawierającego wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma ze stemplem wskazującym na nadanie przesyłki w dniu [...] grudnia 2012 r. NSA wskazał, że SKO uzyskało zwrotne potwierdzenie odbioru w dniu [...] października 2018 r., a więc po wydaniu merytorycznych decyzji w sprawie, przy czym były to jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie, które nie mogą korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. NSA zwrócił przy tym uwagę, że kserokopia drugiej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wskazuje jednoznacznie na powiązanie z pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. o wypowiedzeniu umowy najmu. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia tożsamego pisma z dnia [...] grudnia 2012 r., lecz powiązanego z innym dowodem doręczenia.
WSA stwierdził, że organy wydając ponownie swoje decyzje nadal nie dysponowały uwierzytelnionymi kopiami pisma z [...] grudnia 2012 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma ze stemplem wskazującym na nadanie przesyłki w dniu [...] grudnia 2012 r. Zalegające w aktach sprawy (k. 10 -12) kserokopie pisma z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz dwóch stron zwrotnego potwierdzenia odbioru są całkowicie nieczytelne, a zatem na ich podstawie trudno jest przyjąć, iż potwierdzają nadanie jakiejkolwiek przesyłki listowej do skarżącej. Do dalszej części akt administracyjnych dołączone zostały czytelne kserokopie wypowiedzenia umowy najmu z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz pisma Administracji Nieruchomościami Ł. "Z." z dnia [...] grudnia 2012 r. z kserokopiami wyłącznie drugich stron zwrotnych potwierdzeń odbioru, które nadal nie są poświadczone za zgodność z oryginałem i nie są w żaden sposób powiązane z nadaną do strony korespondencją (chociażby poprzez przedstawienie stron z pocztowej książki nadawczej potwierdzających, że pismo z wypowiedzeniem umowy najmu zostało nadane przesyłką pod numerem [...]). Na kopiach drugich stron zwrotnych potwierdzeń odbioru brak jest wskazania rodzaju pisma, czy też sygnatury sprawy, której dotyczą. Widnieją na nich jedynie stemple pocztowe, oznaczenie adresata, numery przesyłek poleconych oraz potwierdzenie doręczenia skarżącej przesyłki w dniu [...] grudnia 2012 r. Nie wiadomo zatem, jakiego rodzaju dwa pisma i przez kogo nadane, doręczono skarżącej w dniu [...] grudnia 2012 r.
WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy SKO dysponowało w niniejszej sprawie wyraźnym stanowiskiem NSA, co do działań, jakie należy podjąć w ramach prowadzonego ponownie postępowania, jak również zdawało sobie sprawę, iż na każdym etapie postępowania skarżąca konsekwentnie kwestionowała fakt skutecznego doręczenia jej wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, winno było zgromadzić wiarygodne i kompletne materiały dowodowe odnoszące się do prowadzonej ze stroną korespondencji i przeprowadzić ich analizę w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu zostało skarżącej skutecznie doręczone w dniu [...] grudnia 2012 r. Rzeczą organu było ustalenie, kiedy powołane przez skarżącą pismo z [...] grudnia 2012 r. nr [...] zostało jej doręczone i ewentualna ocena wiarygodności twierdzeń skarżącej w tym zakresie, w kontekście zaleceń NSA, materiału dowodowego sprawy i doczasowego stanowiska strony w tym postępowaniu. Okoliczność, iż zdaniem organu "kwestie ewentualnych nieprawidłowości w doręczeniu wypowiedzenia umowy o najem lokalu - na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych całkowicie pozostają poza oceną organu zarówno I jak i II Instancji" - nie może w niniejszej sprawie usprawiedliwiać niezgodnego z wytycznymi NSA działania organów.
WSA zobowiązał organy do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zajętego w wyroku stanowiska, które sprowadza się do konieczności uwzględnienia wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19.
SKO wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego: art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. poprzez niezastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie i poprzestanie na wskazaniu niewykonania zaleceń co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19 przy uzupełnionym i zebranym w sposób prawidłowy materiale dowodowym pozwalającym rozstrzygnąć sprawę w całości, gdyż jak wynika z ustaleń organów osoba niemająca jednego z tytułów prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.m. lub jego ekspektatywy - art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m., nie spełnia podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie tego dodatku, przy czym ocena istnienia prawa do lokalu mieszkalnego dokonywana jest przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co zostało przez organy uczynione i potwierdzone również w wyrokach WSA w Łodzi oddalających skargi w tożsamych sprawach z wniosku skarżącej a dotyczących innych okresów, tj. w wyrokach z dnia 16 marca 2021 r., sygn. IIl SA/Łd 729/17, III SA/Łd 728/17, III SA/Łd 727/17, z dnia 13 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 725/17.
2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że organ nie zastosował się do całości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1648/19, w sytuacji gdy organ dokonał, zgodnie z zaleceniami NSA, oceny obu pism przesłanych do strony i odebranych w dniu [...] grudnia 2012 r.,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez:
- błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, w kontekście stwierdzenia WSA, że organy obu instancji nie podjęły czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenie okoliczności doręczenia oświadczenia z dnia [...] grudnia 2012 r. zawierającego wypowiedzenie umowy najmu skarżącej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do strony wysłane zostały dwa pisma które zostały doręczone jednego dnia, tj. [...] grudnia 2012 r., w tym oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu, przy czym nawet kopia w/w pisma jest czytelna w stopniu pozwalającym na ustalenie treści oświadczenia woli,
- stwierdzenie WSA, że w materiale dowodowym zebranym w sprawie brak jest dowodów potwierdzających wypowiedzenie umowy najmu skarżącej lokalu przy ul. P.,
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo jej bezzasadności oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawierała podstaw prawnych uzasadniających jej uchylenie, zatem skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO stwierdziło, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie spełniała przesłanek, o których mowa art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.m. Z pisma zarządcy nieruchomości z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że Administracja Nieruchomościami Ł. działając w imieniu właścicieli nieruchomości przy ul. P. w Ł., wypowiedziała skarżącej z dniem 31 grudnia 2012 r. umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zawartą w dniu 1 sierpnia 2001 r., na podstawie art. 11 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego.
Zdaniem SKO w niniejszej sprawie organy miały podstawę do przyjęcia, że umowa najmu lokalu mieszkalnego została wypowiedziana skarżącej - ze skutkiem prawnym na dzień [...] grudnia 2015 r., gdyż taki stan wynikał z przedstawionych organowi dokumentów. W aktach sprawy znajdują się bowiem kopie obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru wypowiedzenia umowy najmu z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma Administracji Nieruchomościami z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczącego udostępnienia lokalu skarżącej w celu usunięcia pionu kanalizacyjnego w lokalu sąsiednim. Odbiór obu pism skarżąca potwierdziła w dniu [...] grudnia 2012 r. Organ nie miał więc podstaw do podważania faktu skutecznego doręczenia skarżącej oświadczenia woli wynajmującego o wypowiedzeniu umowy najmu lokalu mieszkalnego. Tym samym organy prawidłowo uznały, że z upływem wskazanego w wypowiedzeniu umowy najmu okresu, tj. od [...] stycznia 2016 r., skarżąca utraciła tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Brak tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu został wskazany we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i załączonej "Karcie lokalu" przez administratora nieruchomości, z której wynika, że skarżąca winna uiszczać odszkodowanie (zamiast czynszu) za bezumowne zajmowanie lokalu mieszkalnego. SKO podniosło, że rozpoznając sprawę o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie mogło pominąć stanowiska wynajmującego lokal mieszkalny o braku tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu. Skarżąca nie wystąpiła do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie, że wypowiedzenie umowy najmu było bezskuteczne i umowa ta nadal obowiązuje. Jedynie w tym trybie i przed sądem powszechnym skarżąca może uzyskać takie rozstrzygnięcie. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie są uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i z całą pewnością nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego chce skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Brak jest również uprawnień dla sądu administracyjnego do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Umowa najmu jest bowiem umową prawa cywilnego i wszelkie kwestie z nią związane stanowią zagadnienia cywilne, które są przedmiotem spraw cywilnych.
W ocenie organu odwoławczego nawet próba zastosowania się do wskazania co do dalszego postępowania i próba odtworzenia, jakie dowody WSA zaleca do przeprowadzenia, i jakie okoliczności istotne dla sprawy mają zostać udowodnione przez SKO, nie będzie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w świetle dotychczas zgromadzonego obszernego materiału dowodowego i ustalenia, że na dzień składania wniosku skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Interpretacja zbieżna z ustaleniami poczynionymi przez SKO została w takiej samej sprawie na podstawie tych samych zebranych materiałów, lecz dotyczącej innego okresu, potwierdzona w orzeczeniach WSA w Łodzi oddalających skargi w tożsamych sprawach z wniosku skarżącej a dotyczących innych okresów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
I. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż sprawa podlegała rozpoznaniu w reżimie wyznaczonym treścią art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponieważ wyrokiem z 25 maja 2020 r., sygn. I OSK 1648/19 Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 921/18 oraz decyzje organu obu instancji, to przedstawione w nim oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania należało uznać za wiążące – art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a.
W motywach wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. I OSK 1648/19 jednoznacznie wyeksponowano, że przyczyną skorzystania z kompetencji kasacyjnej przez NSA był brak ustalenia tak przez WSA, jak i przez organy obu instancji faktu doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu pismem z [...] grudnia 2012 roku. Naczelny Sąd Administracyjny wytknął, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia pisma z [...] grudnia 2012 roku, oraz niepotwierdzone za godność z oryginałem zwrotne potwierdzenie odbioru. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgromadzone w aktach dowodów powinny zostać poddane ocenie zgodnie z reżimami kodeksowymi. Należało więc ustalić, czy wypowiedzenie umowy najmu lokalu pismem z [...] grudnia 2012 roku zostało skarżącej skutecznie doręczone, a jeżeli tak to kiedy.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności kwestionowanych skargą decyzji, przez pryzmat wyżej opisanych wskazań, wynikających z wyroku z 25 maja 2020 r., sygn. I OSK 1648/19 jest prawidłowa.
II. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw.: z art. 133 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; z art. 135 p.p.s.a.; z art. 153 p.p.s.a. w istocie zmierzają do podważenia legalności działania WSA w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, kwestionują in genere uprawnienie sądów administracyjnych do oceny skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. P. w Ł. w kontekście stosowania art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. I po drugie, podważają zasadność wyrażonej przez WSA oceny, że kwestia doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu lokalu pismem z [...] grudnia 2012 roku nie została należycie wyjaśniona.
Skarżący kasacyjnie organ nie zauważa, że kwestia uprawnienia do badania skuteczności wypowiedzenia umowy najmu lokalu pismem z [...] grudnia 2012 roku została przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., sygn. I OSK 1648/19. Z tych względów, wobec dyrektyw wynikających z treści art. 153 p.p.s.a., podniesiony w tym zakresie zarzut nie mógł zostać uwzględniony już tylko z przyczyn systemowych. Skarżący kasacyjnie organ, na gruncie tej samej sprawy administracyjnej, nie ma możliwości formułowania odmiennych ocen prawych od tych, jakie zostały wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego uwzględniającym skargę – art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.
Analiza akt sprawy potwierdza zasadność stanowiska Sądu meriti, że okoliczność doręczenia skarżącej wypowiedzenia umowy najmu pismem z [...] grudnia 2012 roku nadal nie została zweryfikowana zgodnie z wymogami kodeksowymi. Organy wciąż dysponują wyłącznie niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopią pisma z [...] grudnia 2012 roku nr [...] oraz niepotwierdzonymi za zgodność z oryginałem kserokopiami obu stron zwrotnego potwierdzenia odbioru (ZPO). O ile z tylnej części kserokopii ZPO można doczytać, że skarżącej B.S. w dniu [...] grudnia 2012 roku została doręczona korespondencja, to wobec całkowitej nieczytelności jego części przedniej, wciąż nie ma podstaw, aby przyjąć, że było to pismo z [...] grudnia 2012 roku – wypowiedzenie umowy najmu lokalu. W tym stanie rzeczy, nie możne podzielić zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Wytknięcie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczne w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania - por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, tak jak czyni to w tej sprawie skarżący kasacyjnie organ. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z wywiedzionej z jego treści normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a także zawarł wytyczne co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej.
III. Zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. jest konsekwencją kwestionowania przez skarżący kasacyjnie organ poczynionych przez WSA ustaleń faktycznych. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych, których Sąd pierwszej instancji nie poczynił, należało przyjąć, że B.S. nie posiada prawa do lokalu nr [...] przy ul. P. w Ł., a zatem w świetle postanowień art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. dodatek mieszkaniowy jej nie przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn podanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że ocena zasadności zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 1-5 u.d.m. przez organy, wobec deficytowości przeprowadzonego przez nie postępowania dowodowego, jest przedwczesna.
Z wyłożonych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.