III OSK 630/21

II SA/Łd 119/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 59a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1, art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska(spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2024 roku nr SKO.4170.156.2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Strykowa z dnia 9 października 2024 roku, nr ROŚ.6220.11.2024.RN; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc
Uzasadnienie
Decyzją z 17 grudnia 2024 r., nr SKO. 4170.15 6.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – w skrócie: "k.p.a." – art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) – powoływanej jako: "u.i.o.ś." – oraz § 3 ust. 1 pkt 54a lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie RM" – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Strykowa z 9 października 2024 r., znak: ROŚ.6220.11.2024.RN, o odmowie wydania dla T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek ewid. nr [...], [...], [...] w obrębie [...], gmina S.".
Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji T. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, ewentualnie, w przypadku, nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zarzucono decyzji organu I instancji:
1. obrazę przepisów prawa materialnego, a to § 17 ust. 1 uchwały Nr XXVI/259/2020 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi [...], obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 30 października 2020 r. pod poz. 5750 (dalej: "MPZP") w zw. z zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że MPZP nie przewiduje możliwości budowy projektowanej farmy fotowoltaicznej na wyznaczonym terenie pomimo, że zaplanowana została ona do realizacji na terenie obszaru oznaczonego symbolem 2PU w MPZP, a więc w lokalizacji, w której dopuszczono budowę obiektów produkcyjnych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że lokalizacja inwestycji jest niezgodna z ustaleniami MPZP;
2. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 15 ust. 3 pkt 3a oraz art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) – dalej: "u.p.z.p." – w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) (dalej: "nowelizacja"), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwość lokalizacji inwestycji wytwarzających energię elektryczną z OZE o mocy przekraczającej 500 kW uzależniona jest od ustaleń MPZP, podczas gdy określenie w MPZP obszarów pod zabudowę instalacjami OZE o mocy przekraczającej 500 kW następuje jeżeli określenie granic takich obszarów jest potrzebne. Skoro w MPZP wyznaczono strefy lokalizacji zabudowy produkcyjnej (wraz ze granicami stref buforowych i ochronnych), nie występowała potrzeba wyznaczania dodatkowo granic i stref zabudowy produkcyjnej OZE;
3. obrazę przepisów prawa materialnego, a to § 20 ust. 10 MPZP w zw. z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyklucza budowę na terenie objętym MPZP jakiegokolwiek urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii, którego moc zainstalowana przekracza 100 kW, podczas gdy postanowienie to odnosi się wyłącznie do zasad lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w ramach przeznaczenia dopuszczalnego (uzupełniającego) na całym obszarze objętym ustaleniami MPZP;
4. obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 59a ust. 3 pkt 1) oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji Inwestycji, pomimo zgodności lokalizacji Inwestycji z ustaleniami MPZP.
Następnie organ II instancji wyjaśnił, że teren inwestycji opisany we wniosku inwestora znajduje się na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020r. Nr XXVI/259/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi [...], obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 30 października 2020r. poz. 5750. Zgodnie z ustaleniami tego planu, teren na którym znajdują się działki o nr ew. [...], [...], [...] obręb [...] położony jest w jednostkach planistycznych oznaczonym symbolami: - 2P/U - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, - 2KD-L - teren drogi publicznej klasy lokalnej, - 1KD-Z - teren drogi publicznej klasy zbiorczej,
- IRMn - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Projektowana farma fotowoltaiczna o mocy do 7 MW planowana jest do realizacji w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 2P/U, w której tereny przeznaczone zostały pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny lub zabudowę usługową. Stosownie do treści § 17 ust. 2 planu w granicach terenów 2P/U dopuszcza się lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowy usługowej, obiektów i urządzeń technologicznych, budynków garażowych i gospodarczych, wiat, urządzeń budowlanych, dróg wewnętrznych, urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z treścią § 20 ust. 10 planu miejscowego, na całym obszarze objętym planem, dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nie przekraczającej 100 kW.
W ocenie organu odwoławczego skoro inwestor planuje budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW, to nie może budzić wątpliwości, że tak opisane przedsięwzięcie jest sprzeczne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu wykorzystania terenu inwestycji, (tj. części działek o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...]), to zaś wyklucza możliwość wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Ponadto, zdaniem Kolegium, umieszczenie w planie miejscowym zakazu dotyczącego lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nie przekraczającej 100 kW w Rozdziale pt. "Ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej" nie oznacza, że zakaz ten nie dotyczy samodzielnego obiektu wytwórczego, jakim jest planowana fama fotowoltaiczna. Tego rodzaju twierdzenie stanowiłoby nieuprawnioną nadinterpretację ustaleń planu i jednocześnie wskazywałaby na sprzeczność uchwały planistycznej z obowiązującym w dacie jej podjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków przyjętego uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej w Strykowie Nr XLI/312/2013 z dnia 23 września 2013 r. W Studium tym brak było bowiem ustaleń dotyczących możliwości lokalizacji farm fotowoltaicznych o dużej mocy (przekraczającej 100 kW), tj. nie wyznaczono granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii wraz ze strefami ochronnymi, celem lokalizacji na nich instalacji o mocy przekraczającej 100 kW (nie dokonując przy tym rozróżnienia na odnawialne źródła energii stanowiące infrastrukturę techniczną czy też samodzielne obiekty wytwórcze).
Organ II instancji nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie uznania, że o braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego przesądza zmiana przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z którą, systemy fotowoltaiczne nie stanowią już zabudowy przemysłowej, zostały bowiem zakwalifikowane jako odrębne przedsięwzięcie. Odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten nie znajduje akceptacji. Przyjmuje się natomiast, iż wyodrębnienie w rozporządzeniu z 2019 r. kategorii przedsięwzięć w postaci zabudowy systemami fotowoltaicznymi, pozostaje bez wpływu na kwalifikację zabudowy tego rodzaju systemami do kategorii zabudowy przemysłowej, a konkretnie związanej z produkcją energii elektrycznej. Taką kwalifikację wprost przewiduje art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, gdzie planowane przedsięwzięcie, jako instalacja odnawialnego źródła energii, traktowana jest jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej (...). Przeciwne stanowisko byłoby zatem wbrew nie budzącej wątpliwości interpretacji treści przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Jednak zdaniem Kolegium powyższa konstatacja pozostaje bez wpływu na ocenę braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na obszarze wsi [...], obręb [...] i [...] oraz części miasta S. Bezspornym jest bowiem, bez względu na kwalifikację planowanej farmy fotowoltaicznej do kategorii zabudowy przemysłowej, że jej moc przekracza 100 kW, a zatem jest większa niż dopuszczalna w obowiązującym planie miejscowym, to zaś musi skutkować odmową określenia środowiskowych uwarunkowań.
Według organu II instancji, na ocenę możliwości wydania w tej sprawie decyzji środowiskowej bez wpływu pozostaje także okoliczność, że w obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków przyjętym uchwałą Nr LXXXII/715/2024 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 26 marca 2024 r. wyznaczone zostały "obszary lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem elektrowni wiatrowych i biogazowni i teren przeznaczony pod lokalizację farmy fotowoltaicznej wpisuje się w wyznaczona strefę lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW. Odnosząc się do tej kwestii podkreślono, że w dacie uchwalenia planu miejscowego, tj. w dniu 28 września 2020 r. obowiązywało Studium przyjęte w 2013 r., z którym plan ten był zgodny. Uchwalenie zaś nowego studium nie spowodowało automatycznie, unieważnienia planów wydanych na podstawie uchylonego studium. W świetle art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688 - dalej: z.u.p.z.p.), dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, który nie określił "granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW", w dalszym ciągu obowiązuje. Tym samym zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego (farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 100 kW), będzie wymagała albo zmiany planu miejscowego w trybie uproszczonym (art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p.), albo uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego (art. 37ea ust. 1 i 2 u.p.z.p.).
W ocenie Kolegium analiza postanowień uchwały Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020r. Nr XXVI/25 9/2020 potwierdza stanowisko organu I instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscu objętym wnioskiem nie dopuszcza możliwości lokalizacji farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW. Skoro więc planowane przez odwołującą się przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym obowiązującym na terenie gminy S. to należało stwierdzić, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbędne i niecelowe. W sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności z planem, wydać decyzję o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła T. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., zarzucając:
a) istotne naruszenie art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez powielenie przez organ odwoławczy błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że zasadna jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustaleniach środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, pomimo zgodności lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pominięcie milczeniem stanowiska skarżącego odnośnie prawidłowej i zgodnej z prawem europejskim wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, braku odniesienia się do pojęcia "farmy fotowoltaicznej" i jej charakteru, które to pojęcie zostało użyte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków, przyjętego uchwałą Nr XLI/312/2013 Rady Miejskiej w Strykowie z 23 września 2013 r.;
b) istotne naruszenie art. 59a ust. 3 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Strykowa z 9 października 2024 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ustaleniach środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, pomimo zgodności lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia produkcyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
c) istotne naruszenie § 17 ust. 1 uchwały Nr XXVI/259/2020 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi [...], obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 30.10. 2020 r. pod poz. 5750 ) w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości lokalizacji
wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia produkcyjnego w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW na wyznaczonym terenie pomimo, że jej lokalizacja została przewidziana na terenie obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2P/U, a więc w lokalizacji, w której plan dopuszcza budowę obiektów produkcyjnych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że lokalizacja Inwestycji jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
c) istotne naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 3a oraz art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) w zw. z punktem III.7.3. części III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków, przyjętego uchwałą Nr XLI/312/2013 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 23 września 2013 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW wraz z wyznaczonymi terenami nie została przewidziana w Studium, a nadto jest uzależniona od określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i stref ochronnych, podczas gdy określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. granic i stref następuje tylko, jeżeli określenie granic takich obszarów jest potrzebne, zaś wobec określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stref lokalizacji zabudowy produkcyjnej wraz z określeniem ich stref buforowych i ochronnych, nie występowała potrzeba wyznaczania dodatkowo granic i stref zabudowy dla obiektów produkcyjnych z odnawialnych źródeł energii;
d) istotne naruszenie § 20 ust. 10 uchwały Nr XXVI/259/2020 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 września 2020 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków na obszarze wsi [...], obręb [...] i [...] oraz części miasta Strykowa (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 30.10. 2020 r. pod poz. 5750 ) w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. § 20 ust. 10 wyklucza lokalizację na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jakiegokolwiek urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy ponad 100 kW, podczas zapis § 20 ust. 10 odnosi się wyłącznie do urządzeń infrastruktury technicznej, do której nie można zaliczyć farm fotowoltaicznych, które mają charakter produkcyjny;
e) istotne naruszenie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten jest jedną z podstaw, która wyklucza możliwość lokalizacji wnioskowanego przez skarżącego przedsięwzięcia w postaci farmy fotowoltaicznej w sytuacji, gdy adresatem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest strona postępowania administracyjnego tj. skarżący, a jedynie organ gminy, a nadto wobec faktu, że pkt.III.7.3. w cz. 3 Studium dopuścił wprost lokalizację na terenie gminy farm fotowoltaicznych, wymieniając je wyraźnie i wskazując tereny, na których nie mogą być lokalizowane, a więc a contrario możliwa jest ich lokalizacja na pozostałych obszarach.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tj. Burmistrzowi Strykowa;
2) o rozpoznanie sprawy na rozprawie;
3) o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działek ewid. nr [...], [...], [...] w obrębie [...], gmina S., jest zgodna z planem miejscowym. Odpowiedź na to pytanie warunkuje ustalenie, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej. Zgodnie bowiem z art. 59a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. przystąpienie do analizy w zakresie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza analizą zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
W przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 59a ust. 3 pkt 1 u.i.o.ś.).
Z kolei w myśl art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu nie tylko zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, ale wręcz obliguje do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia.
W przedmiotowej sprawie okolicznością niekwestionowaną jest, że działki inwestycyjne, na których zaplanowano budowę farmy fotowoltaicznej, położone są na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "2P/U" - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej (§ 6 pkt 4 i § 17 ust. 1 MPZP). W granicach terenu 2P/U dopuszcza się lokalizację obiektów produkcyjnych składów i magazynów, zabudowy usługowej, obiektów i urządzeń technologicznych, budynków garażowych i gospodarczych, wiat, urządzeń budowlanych, dróg wewnętrznych, urządzeń infrastruktury technicznej (§ 17 ust. 2 MPZP). Niewątpliwie zatem na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "2P/U" realizacja obiektów produkcyjnych mieści się w przeznaczaniu podstawowym terenu. Z kolei przez obiekty produkcyjne należy rozumieć obiekty budowlane o funkcji produkcyjnej, składowej, magazynowej, w tym biura i pomieszczenia socjalne, obiekty przeładunkowe, inne obiekty budowlane związane z prowadzoną działalnością produkcyjną i magazynowo – składową (§ 7 pkt 4 MPZP).
Jednocześnie w Rozdziale 10 Ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej (§ 20 MPZP) przewidziano zasady zaopatrzenia terenów (wszystkich objętych planem) w urządzenia infrastruktury technicznej poprzez istniejący, rozbudowywany i projektowany system uzbrojenia terenów (ust. 1). Ustalono, że zaopatrzenie w energię elektryczną będzie z sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia oraz z odnawialnych źródeł energii (ust. 6), przy czym w ust. 11 dopuszczono lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy, ale nie przekraczającej 100 kW.
Zdaniem Sądu, przedmiotowego przedsięwzięcia, zaliczającego się do tzw. dużych instalacji OZE nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w § 20 MPZP, bowiem urządzenia infrastruktury technicznej (w tym wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii) przewidziane zostały jedynie dla obsługi poszczególnych jednostek przestrzennych na całym terenie objętym planem miejscowym. Zatem infrastruktura techniczna na terenie "2P/U" ma wyłącznie wspierać dopuszczoną w ramach funkcji podstawowej działalność produkcyjną - obsługiwać ją i służyć jej potrzebom, a nie stanowić samoistnego celu produkcyjnego, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej celem jej zbycia podmiotom trzecim. We wspomnianych wyżej przepisach § 20 mowa jest wprost o "zaopatrywaniu" wszystkich terenów objętych planem miejscowym w określone media, w tym w energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii. Tymczasem sporna inwestycja nie ma na celu "zaopatrywania" innych obiektów, zakładów, czy jednostek przestrzennych w energię elektryczną, lecz ma wyłącznie na celu produkcję energii, a następnie jej sprzedaż i wprowadzenie do sieci energetycznej, skąd będzie już dystrybuowana przez operatora tej sieci.
W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że elektrownie fotowoltaiczne, których podstawowym celem jest produkcja i sprzedaży energii elektrycznej nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej - pełniących ze swej istoty jedynie funkcję pomocniczą, wspierającą i obsługującą określone obiekty, zakłady czy jednostki przestrzenne (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., III OSK 630/21; wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2023 r., II SA/Kr 27/23; wyrok WSA w Łodzi z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Łd 798/20; wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2023 r., II SA/Lu 868/23 z 14 grudnia 2023 r., II SA/Lu 868/23 - dostępne CBOSA).
Stanowisko to dodatkowo wspiera dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524) nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na mocy której ustawodawca wyróżnił instalacje OZE, jako kolejne obiekty, obok m.in. urządzeń infrastruktury technicznej, zwolnione z wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Odnosząc się zatem do funkcji podstawowej terenu oznaczonego symbolem "2P/U" – określonej w planie miejscowym jako teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów lub zabudowy usługowej wskazać należy, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z tym przeznaczaniem (funkcją terenu), gdyż ma charakter zabudowy produkcyjnej, a zabudowa produkcyjna została wprost przewiedziana na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem "2P/U", w obszarze której usytuowane są działki przeznaczone pod planowaną inwestycję. Wyjaśnić należy zatem, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na posadowieniu wolnostojących paneli słonecznych wytwarzających energię elektryczną za pomocą zjawiska fotowoltaicznego w łącznej ilości do 21000 sztuk o łącznej mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Przewidywana powierzchnia terenu pod ww. inwestycję ma wynosić do 7,5 ha, natomiast powierzchnia bezpośrednio pod panelami wyniesie 6 ha. Celem przedsięwzięcia jest produkcja (wytwarzanie) energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii (energii promieniowania słonecznego) i sprzedaż jej podmiotom trzecim. Wskazane cechy inwestycji prowadzą do jednoznacznego wniosku, że planowana inwestycja stanowić ma zakład produkcyjny, który będzie produkował energię elektryczną wykorzystując promieniowanie słoneczne i przekazywał ją do sieci elektroenergetycznej w następstwie jej sprzedaży. Wytwarzanie więc będącej przedmiotem obrotu na rynku energii elektrycznej z zamiarem jej sprzedaży podmiotom trzecim stanowi niewątpliwie jeden z rodzajów działalności produkcyjnej.
Reasumując, skoro sporna inwestycja polega na realizacji zabudowy systemami fotowoltaicznymi dla potrzeb produkcji, a więc wytwarzania energii elektrycznej z wykorzystaniem promieniowania słonecznego, a następnie jej sprzedaży zakładowi energetycznemu, i skoro planowana inwestycja ma stanowić dużą instalację OZE, tj. ma mieć moc do 7 MW, to tym samym oznacza, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową realizującą cel produkcyjny (przemysłowy). Natomiast skoro plan miejscowy obowiązujący dla terenu działek inwestycyjnych, przewiduje na terenie oznaczonym symbolem "2P/U" w ramach funkcji podstawowej realizację m.in. obiektów produkcyjnych i jednocześnie nie przewiduje na tym terenie zakazu lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych, to należało w sprawie stwierdzić, że w świetle zapisów planu miejscowego zamierzona inwestycja na trenie ww. jednostki planistycznej jest zgodna z przewidzianym dla tego terenu przeznaczaniem podstawowym.
Jednocześnie wskazać należy, że fakt, iż w Studium brak było ustaleń dotyczących możliwości lokalizacji farm fotowoltaicznych o dużej mocy (przekraczającej 100 kW), tj. nie wyznaczono granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wraz ze strefami ochronnymi, nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Jak już bowiem zostało wyżej podkreślone, zgodność lokalizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 59a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. to zgodność wyłącznie z ustaleniami MPZP, nie zaś z postanowieniami jakiegokolwiek innego aktu z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Ani zatem postanowienia Studium, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nieobowiązujące od 24 września 2023 r. przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Z treści tych dwóch ostatnich przepisów wynikało zresztą, że były one adresowane do prawodawcy lokalnego i nie mogły stanowić podstawy od wydawania aktu stosowania prawa, jakim jest decyzja administracyjna. Przepisy te odnosiły się do tzw. lokalnego porządku planistycznego i zakres ich stosowania ograniczony był wyłącznie do gminnych uchwał z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, a nie decyzji środowiskowych. Powyższe prowadzi zaś do konkluzji, że brak rozmieszczenia w Studium Gminy S. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (w dacie uchwalenia Studium i m.p.z.p. - 100 kW) nie wyłącza a priori dopuszczalności określenia środowiskowych uwarunkowań dla takiego rodzaju przedsięwzięcia ani nie powoduje, że w stosunku do niego nie będzie spełniony wymóg zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 lutego 2024 r., II SA/Wr 553/23, dostępny w CBOSA).
Wykładnia unormowań m.p.z.p., stanowiącego akt prawa powszechnie obowiązującego, wymaga należytej rozwagi, zwłaszcza, gdy - tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - może prowadzić do ograniczenia praw podmiotowych, w tym konstytucyjnie chronionego prawa własności. Wykładnia przepisów planu miejscowego powinna zatem, stosownie od okoliczności sprawy, prowadzić do przyjęcia wyników, które nie tylko są racjonalnie uzasadnione interesem publicznym, ale również nie skutkują nadmierną ingerencją w sferę prawną jednostki. Zgodzić się przy tym należy z NSA (vide wyrok z 29 września 2016 r., II OSK 3214/14, dostępny w CBOSA), że przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać m.p.z.p. (...), przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie podstawowe. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego.
Przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można rozumieć w ten sposób, że jeżeli obszary, na których rozmieszone będą urządzenia wytwarzające energię z OZE o wskazanej mocy i ich sfery ochronne, nie zostały w studium określone, to na terenach objętych obowiązującym planem nie można w ogóle lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r., II SA/Gl 248/16; wyrok WSA w Warszawie z 30 lipca 2020 r., II SA/Wa 2784/19 – dostępne w CBOSA). Stanowiłoby to bowiem wprowadzenie istotnych ograniczeń w możliwości realizacji instalacji OZE niewynikających wyraźnie ani z zapisów ww. przepisów i celu ich wprowadzenia, ani też z zapisów zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji więc braku wyraźnego wskazania w planie miejscowym obszarów, na których rozmieszczone mają być instalacje OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW (w dacie uchwalenia Studium i MPZP - 100 kW) i ich sfery ochronne, dopuszczalność lokalizacji tych urządzeń na danym terenie zależała w okresie obowiązywania przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. od treść obowiązującego planu miejscowego, a skoro ten ustalił przeznaczenie terenów o charakterze produkcyjnym, to brak jest podstaw do interpretowania zapisów tego planu, jako wyłączających na tych terenach (w tym w jednostce planistycznej "2P/U") możliwość budowy farm fotowoltaicznych na potrzeby produkcji i sprzedaży energii elektrycznej ze względu na projektowaną moc produkcyjną.
Ponadto, jak słusznie podniosła strona skarżąca, w niniejszej sprawie nie wystąpiła potrzeba wyznaczania stref buforowych i ochronnych dla dużych instalacji OZE z uwagi na to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarte są ustalenia, co do lokalizacji zabudowy produkcyjnej wraz z wyznaczeniem jej stref buforowych i ochronnych - w § 17 ust. 5 - 7 m.p.z.p. przewidziano bowiem, że teren o symbolu "2P/U" oddzielony musi zostać strefą buforową o szerokości minimum 20 metrów, w której obowiązuje nakaz sadzenia drzew i krzewów, w tym zimozielonych (które powinny stanowić 70% wszystkich drzew i krzewów). Strefa buforowa została również przedstawiona na rysunku planu (§ 5 ust. 1 pkt 5 MPZP), a zgodnie z definicją zawartą w § 7 pkt 7 MPZP ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o strefie buforowej - należy przez to rozumieć obszar do zagospodarowania jako powierzchnia biologicznie czynna, wraz z drzewami i krzewami o zróżnicowanej strukturze gatunkowej pełniący funkcję ochronną przed pyłami, spalinami lub hałasem, związany z lokalizacją obiektów produkcyjnych, składów, magazynów.
Tym samym ustalone w planie zagospodarowania przeznaczenie terenów 2P/U samo w sobie gwarantuje więc, że przewidziane tam przedsięwzięcia nie będą oddziaływać np. na inne tereny, w tym mieszkalne, objęte ochroną akustyczną. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że w takim przypadku zasadne byłoby dublowanie tychże stref ochronnych na terenie "2P/U" poprzez określenie ich osobno w odniesieniu do instalacji produkcyjnych odnawialnych źródeł energii, w tym farm fotowoltaicznych a osobno w odniesieniu do każdej innej zabudowy produkcyjnej na omawianym terenie.
Na marginesie warto jedynie dodać, że w obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Studium w punkcie III.7.3 pt. "Zaopatrzenie w energię elektryczną" (str. 138) wskazano, że zgodnie z kierunkiem wskazanym w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego", zakładającym zwiększenie produkcji energii ze źródeł odnawialnych (biomasy i biogazu), na terenie gminy nie wyklucza się budowy innych obiektów w tym farm fotowoltaicznych, w przypadku których ich lokalizację należy eliminować na terenach:
- objętych lub proponowanych do objęcia prawnymi formami ochrony przyrody,
- kompleksach gleb o wyższych klasach bonitacyjnych (III – IV) najbardziej przydatnych dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej,
- gleb pochodzenia organicznego,
- użytkach zielonych stanowiących ciągi ekologiczne oznaczone na rysunku zmiany studium,
- planowanych zbiornikach wodnych,
- strefie potencjalnego zagrożenia powodzią.
W niniejszej sprawie budowa farmy fotowoltaicznej nie jest planowana na ww. terenach.
Reasumując, z punktu widzenia samych unormowań planu miejscowego, zachodzi dopuszczalność lokalizacji elektrowni fotowoltaicznej na trenie oznaczonym w tym planie symbolem "2P/U", a więc na terenie zabudowy produkcyjnej, a dopuszczalność ta wynika z samej funkcji terenu (zbieżnej z funkcją jaką pełnią duże instalacje OZE), niewymagającej w związku z tym wyraźnego określenia w planie obszarów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
Na koniec warto wskazać, że skoro przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zostały uchylone na mocy ustawy z dnia z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r., to organy obu instancji orzekały w porządku prawnym, w którym te przepisy już nie obowiązywały i w którym na mocy ww. ustawy wprowadzono istotne zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym dotyczące instalacji OZE. Ustawodawca określił w ww. ustawie zmieniającej, że dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane (art. 67 ust. 1) oraz, że do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27-35 ustawy zmienianej w art. 1 (art. 67 ust. 2). W konsekwencji do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego znajdą zastawanie przepisy wprowadzone ustawą zmieniającą z wyłączaniem, o którym mowa w 67 ust. 2 tej ustawy. Skoro ustawodawca usunął z porządku prawnego przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. i jednocześnie zdecydował o zachowaniu w mocy dotychczasowych planów miejscowych, to tym samym odwoływanie się do nieobowiązujących przepisów celem ustalenia aktualnie znaczenia przepisów zachowanego w mocy planu miejscowego nie znajduje już uzasadnienia, gdyż w nowym porządku prawnym zmieniły się określone w u.p.z.p. reguły posadowienia instalacji OZE na trenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to one wyznaczają obecnie zasady realizacji określonych rodzajów instalacji OZE na terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem to one aktualnie mogą stanowić instrument prawny do interpretacji zapisów planu miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2025 r., II SA/Bd 635/24 – dostępny w CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego, orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku, sprowadzającą się do tego, że planowana farma fotowoltaiczna jest obiektem produkcyjnym, który może być zlokalizowany na terenie jednostki planistycznej "2P/U", a nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, do którego stosuje się ograniczenia określone w § 20 ust. 10 MPZP.
dc