III OSK 63/23

III OSK 63/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Lu 452/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-10-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 452/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.41/1953/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 452/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] (dalej jako "skarżąca Fundacja") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "SKO") z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.41/1953/IN/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił wniesioną skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do Urzędu Gminy w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.
Odpowiedź na powyższy wniosek, została udzielona pismem z dnia 24 stycznia 2022 r., w formie zestawienia tabelarycznego uwzględniającego wysokość poszczególnych nagród i świadczeń socjalnych przyznanych w 2021 r. z podziałem na grupy pracowników.
Skarżąca Fundacja uznając, że udzielona jej informacja jest niepełna, kolejnym pismem z dnia 10 marca 2022 r. sprecyzowała, że przedmiotowy wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody.
W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 21 marca 2022 r. udostępnił informację dotyczącą imion i nazwisk pracowników Urzędu Gminy [...] pełniących funkcje publiczne oraz wysokość kwoty jaką im wypłacono z tytułu nagród przyznanych w związku ze stosunkiem pracy za 2021 r. Natomiast w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk oraz wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. pracownikom Urzędu Gminy niepełniącym funkcji publicznych organ decyzją z dnia 21 marca 2022 r. nr FN.1431.5.2022.TU odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny i prawny. Stwierdził, że w ocenie organu żądanie Fundacji wykracza poza zakres udostępnienia informacji publicznej, bowiem ingeruje w sferę prywatną pracowników Urzędu Gminy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Zatem wniosek taki na podstawie treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", nie podlega uwzględnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Wiadomości o wysokości zarobków stanowią dobra osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy – Kodeks cywilny. Ujawnienie zaś przez pracodawcę bez zgody pracownika jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w świetle wskazanych przepisów. Nadto rozpowszechnienie takich informacji należy również traktować w kategoriach naruszenia danych osobowych. Organ wskazał więc, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznej na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Organ wyjaśnił również, że w zakresie żądania dotyczącego osób pełniących funkcję publiczną udostępnił pełną informację o nagrodach w 2021 r. W uzasadnieniu wskazano również według jakich kryteriów zakwalifikowano poszczególne osoby do kategorii podmiotów wykonujących funkcję publiczną.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Fundacja reprezentowana przez Prezes Zarządu E.W. W uzasadnieniu odwołania powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników jest jawne, dlatego też żądana przez Fundację informacja powinna zostać udostępniona.
Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podniosło, że trafne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można udostępnić informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych i wypłaconych w 2021 r. pracownikom Urzędu Gminy [...] niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. Udostępnienie informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia w tym też i uzyskiwanych nagród osób zatrudnionych w administracji samorządowej godzi bowiem w ich prawo do prywatności. Ustawodawca w sposób jednoznaczny nadał prymat prawu do informacji publicznej nad prawem do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast w przypadku osób niepełniących tego rodzaju funkcji w każdej sprawie organ dysponujący informacją powinien rozważyć, która z wartości - prawo do prywatności, czy prawo do informacji - powinna uzyskać pierwszeństwo. Zdaniem SKO nie było uzasadnionych podstaw, aby organ udostępnił informacje o nagrodach przyznanych i wypłaconych w 2021 r. pracownikom Urzędu Gminy [...] niepełniącym funkcji publicznych wraz z podaniem imienia i nazwiska, stanowiska służbowego, kwoty nagrody, rodzaju. Ujawnienie informacji w tym zakresie ingeruje w prawo do prywatności tych osób w sposób nadmierny. Konieczne przy tym jest wskazanie, że organ udostępnił informację w zakresie wszystkich nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy [...] pismem z 24 stycznia 2022 r. Organ udostępnił informację o wysokości nagród wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy zatrudnionym na określonych stanowiskach – radca prawny, kierownicy referatów, inspektorzy, podinspektorzy, informatyk, sekretarka, goniec, pomoc administracyjna, stanowiska robotnicze. Fundacja uzyskała więc informację w zakresie wysokości środków publicznych przekazanych na nagrody dla funkcjonariuszy publicznych i poszczególnych grup pracowniczych. Działanie organu pierwszej instancji w zakresie udostępnienia informacji o nagrodach Kolegium uznało za prawidłowe i w pełni uzasadnione. Organ wykazał bowiem w jakiej wysokości zostały zaangażowane środki publiczne na nagrody dla wszystkich pracowników, w tym również niepełniących funkcji publicznych równocześnie dbając o prawo do prywatności. SKO podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że osoby pełniące funkcje publiczne, to osoby posiadające chociaż wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej do których należy w Urzędzie Gminy [...] wyłącznie zastępca wójta i sekretarz gminy. Działania podejmowane przez pracowników Urzędu Gminy [...] poza powyżej wskazanymi nie wpływały bezpośrednio na treść wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła Fundacja zarzucając naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1997 r., Nr 38 poz. 167) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuzasadnione ograniczenie prawa do swobodnego pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o wydatkowaniu mienia publicznego;
- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o wydatkowaniu majątku publicznego;
- art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. b, d i f pkt. 3 lit. a oraz pkt. 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te określają katalog informacji publicznych i obligują władze publiczne do ich udostępnienia, poprzez niezastosowanie, a przez to nieudostępnienie informacji objętej wnioskiem;
- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych;
- art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania, polegający na braku ustalenia, czy osoby, których informacja dotyczy, pełnią funkcje publiczne;
- art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zakresie w jakim przepisy te stanową o wymogach formalnych uzasadnienia decyzji, stanowią o zasadzie legalizmu oraz określają normy postępowania dowodowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek skutkujących wydaniem decyzji, w szczególności braku prawidłowego ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca powołując się na orzecznictwo podniosła, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane. Ponadto podniosła, że organ nieprawidłowo dokonał ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a przez to nieproporcjonalnie ograniczył prawo do informacji. Tym samym udostępnienie żądanych informacji nie spowoduje naruszenia prywatności osób fizycznych, bowiem osoby te pełnią funkcje publiczne i muszą liczyć się z utartą prywatności w tym wąskim zakresie, który dotyczy wydatkowania środków na ich wynagrodzenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie gdyż zaskarżone decyzje nie naruszały prawa.
Sąd meriti podniósł, że dostęp do informacji publicznej nie jest nieograniczony, przez co przepisy u.d.i.p. przewidują również możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej na skutek złożonego wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zachodzą w szczególności w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, która podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustęp 2 stanowi natomiast, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślono, że zastosowanie powyższych regulacji dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach, w których spełniony jest zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie obie te kwestie pozostają poza sporem. Wniosek skarżącej Fundacji z dnia 10 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji został skierowany do Urzędu Gminy [...] reprezentowanego przez Wójta Gminy [...], który – jako organ władzy publicznej – jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 45/22, podkreślił, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników urzędu miasta, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Innymi słowy, o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także różnego typu nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych w określonym okresie przymiotu tego nie mają. Wniosek zatem o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanego konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem pracy na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy - na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10; 6 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 3429/18; 27 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2710/17; 18 września 2018 r.; sygn. akt I OSK 2434/16; 11 maja 2018 r.; sygn. akt I OSK 1586/16; 19 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1380/17 - wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska. Dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. W orzeczeniach tych zakwestionowano więc publiczny charakter informacji ad personam. Wskazano także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 430/14, w którym wskazano, że u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Uwzględnienie przez organ żądania skarżącej w istocie wypaczyłyby instytucję informacji publicznej oraz powodowałoby, że doszłoby do ujawnienia świadczeń wypłacanych konkretnym osobom nie pełniącym jakichkolwiek funkcji publicznych. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie świadczenia w postaci nagrody lub premii, sama w sobie nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Słusznie zatem wskazał organ, że sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Omawiana u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie natomiast przez organ informacji na sformułowany przez skarżącą wniosek wypaczyłyby instytucję informacji publicznej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2710/17 "Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.". Podobnie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10; 9 czerwca 2017 r.; sygn. akt I OSK 2120/15, z których wynika, że wniosek w istocie dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, zatem dotykał w sposób bezpośredni sfery ad personam. NSA w ww. orzeczeniach uznawał więc, że przedmiotem zainteresowania była - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organu – a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Wskazano, że w judykaturze wielokrotnie podkreślano, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.
Sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym sprawę wskazał, że stanowisko takie co do zasady podziela, zastrzegając, że każdorazowo treść i istotę wniosku o ujawnienie wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej nie pełniącej funkcji publicznych należy oceniać z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy. W szczególności w tego rodzaju sprawach należy ocenić, czy istota wniosku sprowadza się jedynie do prostego ujawnienia wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby lub wynagrodzenia konkretnych osób fizycznych, czy też, że rzeczywistym celem wniosku pozostaje kontrola wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego na wynagrodzenia pracowników, zaś wskazanie dodatkowo danych tych osób dookreśla jedynie i uzupełnia pytanie o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza treści składanego przez skarżącą Fundację wniosku i jego uzupełnień daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że w realiach przedmiotowej sprawy wniosek ten zmierza do uzyskania informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego na wynagrodzenia pracowników, zaś wskazanie dodatkowo danych tych osób dookreśla jedynie i uzupełnia pytanie o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu. Z uwagi na powyższe w sprawie należało uznać, że żądane informacje miały charakter informacji publicznej, co trafnie przyjął także organ. Przypomniano także, że przedmiotem wyrażonego we wniosku żądania było udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, wraz z podaniem imion i nazwisk pracowników. Z akt sprawy wynika, że pomimo uznania publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r., informacje te nie zostały skarżącej Fundacji udostępnione w całości, albowiem co do części z nich Wójt Gminy [...] uznał (a stanowisko to następnie zaaprobowało SKO), że zachodzi określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych. Stanowisko to skutkowało podjęciem, na podstawie art. 16 u.d.i.p., kontrolowanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której zakresem objęte zostało żądanie udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród przyznanych w 2021 r. pracownikom niebędącym funkcjonariuszami publicznymi.
W konsekwencji, istota zawisłego w sprawie sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów w powyższej kwestii przyjęte na gruncie niniejszej sprawy, zasługiwało na aprobatę. Nie ulegało wątpliwości, że wynagrodzenie, premie czy nagrody wchodzą w sferę prywatności, istotne jest zatem rozróżnienie pomiędzy osobami pełniącymi w organie funkcje publiczne, a pozostałymi pracownikami. Z powołanego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Przy czym zaznaczono, że przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia osoby pełniącej funkcji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (dalej jako "k.k.") ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w orzecznictwie rozumie się znacznie szerzej. Uważa się bowiem, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym.
Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne stanowisko skarżącej Fundacji zgodnie z którym, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać nie tylko osoby wydające decyzje administracyjne, ale również pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Jak bowiem wskazano, cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem bezpośrednio na kształtowanie spraw publicznych. Co więcej, skoro prawodawca w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wprost wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, to tym samym przesądził, iż wartością podlegającej silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej, co również winno być brane pod uwagę w procesie definiowania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4143/21, brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje więc możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej.
Sąd meriti podkreślił nadto, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie również z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prawa do prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) wyjaśnił, że prawo do prywatności ma charakter szczególny w systemie praw i wolności konstytucyjnych. Nawet bowiem stan wojenny i wyjątkowy nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek, przy spełnieniu których można wkroczyć w sferę życia prywatnego, nie narażając się na zarzut niekonstytucyjnej arbitralności". Z uwzględnieniem tych ogólnych wskazań, płynących z umiejscowienia i rangi prawa do prywatności wśród praw gwarantowanych konstytucyjnie, należy też oceniać regulacje ustanawiające wyjątki od chronionej prywatności. Do takiego wniosku prowadzi też analiza wzajemnych relacji art. 47 i art. 51 Konstytucji. Autonomia informacyjna (art. 51 Konstytucji) jest jednym z komponentów prawa do prywatności w szerokim, przyjętym w art. 47 Konstytucji, znaczeniu. W konsekwencji, istnienie gwarancji i realizacja konstytucyjnego prawa do informacji nie mogą prowadzić do wniosku o wyłączeniu w wypadku osób publicznych ochrony innych praw, jakie wszelkim osobom gwarantuje Konstytucja, a których realizacja mogłaby kolidować z prawem do informacji. Dotyczy to przede wszystkim, choć nie tylko, gwarantowanej konstytucyjnie ochrony sfery prywatności. W związku z tym Trybunał dostrzegł konieczność bardzo ostrożnego wyważania obu kolidujących praw konstytucyjnych, mając na względzie, że dopuszczalność szerszej ingerencji w sferę prywatności może odnosić się wyłącznie do niektórych "zawodów związanych ze szczególnym stopniem społecznego zaufania". Nawet jednak, zdaniem Trybunału, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, pamiętać trzeba, że nie wszystkie informacje ze sfery prywatnej podlegać mogą udostępnieniu. "Niewątpliwie istnieją bowiem takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji" (por. cz. II pkt 3 i 4 uzasadnienia).
Mając powyższe na względzie Sąd meriti podkreślił, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można tracić z pola widzenia konieczności dokonania takiej interpretacji omawianego terminu, która w najpełniejszy sposób realizować będzie nie tylko prawo do informacji publicznej, ale i prawo do prywatności. Akceptując zatem - co do zasady - konieczność ograniczenia prywatności "osób pełniących funkcje publiczne" należy poszukiwać takiego rozumienia wskazanego pojęcia, które uwzględniać będzie w maksymalnie możliwym zakresie względy ochrony obu kolidujących w tym przypadku praw.
Z tych względów przedstawione przez skarżącą Fundację szerokie ujęcie znaczenia pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" nie spełnia przedstawionych kryteriów proporcjonalności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższego wynikło, że prawidłowa wykładnia wspomnianego uregulowania uniemożliwia nadanie mu tak szerokiego znaczenia, iż obejmowałoby ono nie tylko Wójta, Zastępcę Wójta, Skarbnika i Sekretarza Gminy [...], ale także inne osoby zajmujące stanowiska pozostające w jakimkolwiek choćby związku z zadaniami publicznymi.
Skarżąca Fundacja wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
1) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę wykonywania prawa do uzyskiwania informacji działalności osób pełniących funkcje publiczne, określonego w tym przepisie;
3) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę prawa dostępu do dokumentów zawierających informacje działalności osób pełniących funkcje publiczne, określonego w tym przepisie;
4) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne ograniczenie praw, o których mowa wart. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób;
5) art. 47 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne powołanie się na określone w tym przepisie prawo do ochrony prawnej życia prywatnego;
6) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę udostępnienia na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie informacji o sprawach publicznych stanowiących informację publiczną w rozumieniu tej ustawy;
7) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadną odmowę wykonania prawa dostępu do informacji publicznej przysługującego, z zastrzeżeniem art. 5, każdemu;
8) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej;
9) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na bezzasadne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie informacja, o której udostępnienie wniesiono, nie jest informacją o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji;
10) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy powinna ona zostać uwzględniona, a decyzja organu powinna zostać uchylona w całości z uwagi na zaniechanie wyjaśnienia, czy osoby, których dotyczyła informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca, miały jakiekolwiek uprawnienia i kompetencje lub wykonywały jakiekolwiek czynności mające wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy, tj. na sferę publiczną.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sądowych, opłaty od pełnomocnictwa, kosztów opłat kancelaryjnych i wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Fundacja zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się bowiem do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za prawidłową decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia żądanych informacji mającą swoją podstawę w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie w pierwszej kolejności charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r.; sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (w tej materii zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że sporną kwestią w niniejszej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ miał prawo wydać decyzję odmowną mając na uwadze treść sprecyzowanego przez skarżącą kasacyjnie wniosku dostępowego (w którym zażądano wskazania imion i nazwisk pracowników niepełniących funkcji publicznych, którym wypłacono nagrody w roku 2021) uzasadniając tę odmowę prywatnością osób niepełniących funkcji publicznej zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] (chronioną przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), których w ogólności wniosek dostępowy dotyczył, a także czy uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji umożliwiało sądową kontrolę jej legalności.
Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreślenia wymaga, że waloru informacji publicznej nie traci informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. W sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei w przypadku ustalenia, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie. Powinien zatem każdorazowo analizować, czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy, tj. ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji. Jeżeli określona informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy żądane dane objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji – jak wskazano powyżej - powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. w tej materii min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r.; sygn. akt I OSK 3955/18).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w wyroku z dnia 12 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 930/21) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zasadny pogląd, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bowiem bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników z podaniem ich imienia i nazwiska (ich personalizację) nie wpływa na to, że wniosek ten przestaje być a limine wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest bowiem wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h) u.d.i.p. Nie można zaakceptować poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niepełniących funkcji publicznych, nie jest informacją publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest ono realizowane.
Zatem, wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o sprawie publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Co ważne, ochrona prywatności pracowników w zakresie ujawniania wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia, powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W niniejszej sprawie powyższe kwestie zostały rozważone przez organ orzekający, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji odmownej. Organ wskazał bowiem, którzy pracownicy Urzędu Gminy [...] pełnią funkcję publiczną oraz z jakich powodów – z odwołaniem się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - nie można udostępnić żądanych informacji dotyczącej pozostałych osób. Organ wskazał przy tym, że wiadomości o wysokości zarobków stanowią dobra osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i 24 ustawy – Kodeks cywilny. Ujawnienie zaś przez pracodawcę bez zgody pracownika jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w świetle wskazanych przepisów. Nadto rozpowszechnienie takich informacji należy również traktować w kategoriach naruszenia danych osobowych. Organ wskazał również, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznej na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione.
Stanowczego podkreślenia wymaga, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej treść wniosku inicjującego (tzw. wniosku dostępowego) jest jednym z najistotniejszych elementów stanu faktycznego. Istotnym jest w związku z tym wskazanie, że w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie pierwotnie zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości przyznanych nagród w roku 2021 wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy z podziałem na poszczególne tytuły, to jest premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. W piśmie z dnia 10 marca 2022 r. wskazała z kolei, że wniosek pierwotny dotyczył podania "imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody [...]". W świetle powyższego należy uznać, że wniosek dotyczył określonych świadczeń otrzymanych przez pracowników samorządowych w roku 2021. W realiach rozpatrywanej sprawy organ w formie pisma udostępnił skarżącej kasacyjnie informację w zakresie łącznej kwoty nagród wypłaconych pracownikom, którzy pełnią funkcję publiczną. Udostępnił również informacje w zakresie kwot nagród jubileuszowych wypłaconych poszczególnym pracownikom (podano stanowisko, rodzaj nagrody, jej wysokość oraz uzasadnienie).
Należy mieć na uwadze, że informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom. Podkreślenia wymaga, że już sam fakt ujawniania informacji dotyczących wydatkowania środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypłaconych nagród poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne jest wyrazem transparentności i środkiem służącym społecznej kontroli tych wydatków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę podzielić należy nadto zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem w sposób bezpośredni na kształtowanie spraw publicznych.
W reasumpcji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty ani uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie mogły podważyć prawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach tej sprawy prawidłowym było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z odwołaniem się do ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osób fizycznych niepełniących funkcji publicznych, przewidzianego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie Fundacja zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.