III OSK 6287/21

III OSK 6287/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2402/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 138
art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 181 pkt 2
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2402/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2021 r. sygn. II SA/Wa 2402/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa (dalej: "Komendant SOP") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] czerwca 2020 r. do Komendanta SOP wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa.
Komendant SOP decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 181 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 575 z późn. zm. – dalej: "ustawa o SOP") w zw. z art. 104 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") - odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Komendant SOP uznał, że funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa przeniesionemu do służby na podstawie art. 70 ustawy o SOP nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 180 tej ustawy, jeżeli w dniu przeniesienia do służby w Służbie Ochrony Państwa i mianowania w służbie stałej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Komendanta SOP warunkiem posiadania prawa do lokalu jest brak zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w czasie pozostawania w służbie stałej w SOP i ustawodawca nie przewidział od tego żadnych wyjątków ustawowych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 180 ust. 1 ustawy o SOP poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu i odmowę udzielenia pomocy finansowej;
- art. 111 § 1b w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uzupełnienia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia co do wysokości kwoty odmowy udzielenia pomocy finansowej.
Ponadto skarżący zaskarżył postanowienie Komendanta SOP nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w całości i wniósł o jego zmianę, jak we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o uzupełnienie decyzji.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Komendant SOP działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 181 pkt 2 ust. 1 ustawy o SOP - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji Komendant SOP wskazał, że skarżący jest posiadaczem trzech lokali mieszkalnych położonych w N., a więc w miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy o SOP. Nadto co najmniej jeden z tych lokali (położony przy ul. B.) składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki z wc i przedpokoju, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 47,58 m2. Norma zaludnienia przysługująca funkcjonariuszowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkaniowej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, co wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie warunków przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 1288). Komendant SOP wyjaśnił, że skarżący uprawniony jest do 4 norm zaludnienia, którą wyznacza liczba posiadanych członków rodziny (2 członków rodziny), które uprawniają do 2 normy zaludnienia oraz zajmowane stanowisko służbowe o stopniu etatowym major, za które przysługują mu łącznie 2 normy zaludnienia. Minimalna powierzchnia mieszkalna przysługująca funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny wynosi zatem 28 m2. Wobec tego, w chwili składania wniosku o pomoc finansową miał on zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej. W konsekwencji pomoc finansowa na zaspokojenie takich potrzeb skarżącemu nie przysługiwała.
Komendant SOP przypomniał, że przewidziana ustawą o SOP pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w SOP, ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli więc funkcjonariusz wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje.
Komendant SOP wskazał również, że w sprawie nie bez znaczenia pozostaje również to, że skarżący rozpoczął służbę w SOP z dniem [...] maja 2019 r. na skutek przeniesienia, na własną prośbę, ze służby w Policji, w trybie art. 70 ustawy. Oznacza to, że w czasie objęcia w posiadanie ([...] grudzień 2006 r.) wskazanego we wniosku lokalu przy ul. B., czy też lokalu o pow. 58,30 m2 przy ul. C. w N. ([...] listopada 2015 r.), SOP jeszcze nie istniała, a tym samym nie istniała także podstawa materialnoprawna, w oparciu o którą możliwa byłaby realizacja rzeczonej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu.
Odnosząc się do powołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08 Komendant SOP zauważył, że skarżący przez ponad 12 lat służby w Policji, 3 lat służby w ABW, miał możność skorzystania ze wsparcia państwa na cele mieszkaniowe funkcjonariuszy służb mundurowych, czego nie uczynił, co może świadczyć o tym że pozostawał w przeświadczeniu, że jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone.
Komendant SOP stwierdził, że rozstrzygnął o całości żądania skarżącego, odmawiając mu przyznania określonego świadczenia - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zakwestionował zatem uprawnienie strony do rzeczonej instytucji co do zasady, a nie co do wysokości. Dlatego bezprzedmiotowe było określanie kwoty odmówionej pomocy, skoro pomoc ta - zdaniem organu - nie przysługuje skarżącemu w ogóle (w jakimkolwiek wymiarze). Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest precyzyjne w swej treści i nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie zaszła zatem przesłanka do wydania postanowienia o uzupełnieniu decyzji w zakresie rozstrzygnięcia, za jaką uznaje się okoliczność wejścia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia niepełnego (niekompletnego) w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego. W ocenie Komendanta SOP nieokreślenie kwoty odmówionej pomocy finansowej nie będzie wywierać negatywnych skutków w razie ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem administracyjnym.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości łącznej [...] zł, art. 111 § 1b w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uzupełnienia decyzji z [...] lipca 2020 r. oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ odwoławczy w zakresie odmowy uzupełnienia decyzji, co do rozstrzygnięcia w zakresie określenia wysokości kwoty odmowy udzielenia pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, pomimo tego, iż taki wymóg na nim spoczywał, ponieważ decyzja dotyczyła odmowy wypłaty określonego świadczenia finansowego, którego możliwość wyliczenia wynikała z § 4.1. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1223).
W odpowiedzi na skargę Komendant SOP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy istniały podstawy do przyznania funkcjonariuszowi SOP dochodzonego świadczenia. W tym celu należy zatem dokonać wykładni przepisów art. 178 - 181 ustawy o SOP regulujących materię uprawnień mieszkaniowych jej funkcjonariuszy. WSA podkreślił, że w zakresie ustalania prawa funkcjonariusza SOP do otrzymania omawianej pomocy finansowej, nie można wykładni wymienionych przepisów dokonać wyłącznie na podstawie językowych dyrektyw interpretacyjnych. Niezbędne jest bowiem dokonanie wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu nie tylko przepisów ustawy o SOP, ale też konstrukcji równokształtnych instytucji uregulowanych w innych ustawach dotyczących szeroko pojmowanych służb mundurowych.
WSA zwrócił uwagę, iż w świetle art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, funkcjonariusz Policji przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Zgodnie z § 13 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 111), Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu.
WSA wyjaśnił, że wnioskowane przez skarżącego świadczenie niewątpliwie ma charakter jednorazowy (§ 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy służby ochrony państwa) i co do zasady bezzwrotny, co oznacza, iż funkcjonariusz będący beneficjentem świadczenia mieszkaniowego nie może się ubiegać o jego przyznanie po raz kolejny. Jest to rozwiązanie systemowe występujące w służbach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Skarżący będąc policjantem został przeniesiony do pełnienia służby w SOP, zachowując ciągłość służby.
WSA wskazał, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie z zakresu uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy służb mundurowych, panuje ugruntowany oraz jednolity pogląd, iż formy zastępcze prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przysługują mu tylko wtedy, jeżeli jednocześnie spełnia warunki do przydziału tegoż lokalu w naturze. Innymi słowy w sytuacji, gdy zachodzą negatywne przesłanki do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również przyznać funkcjonariuszowi surogatów tegoż uprawnienia. Skoro zatem na gruncie ustawy o SOP, funkcjonariuszowi nie można przydzielić lokalu mieszkalnego z powodu m. in., że w miejscowości, w której pełni służbę posiada prawo do domu jednorodzinnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 181 pkt 2), to niedopuszczalne jest również przyznanie mu świadczenia zastępczego - uregulowanego w art. 180 ust. 1 ustawy o SOP. Taka właśnie sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.
W konsekwencji skarżący rozpoczynając służbę w SOP i będąc mianowanym w służbie stałej, miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie spełniał zatem - zgodnie z art. 181 pkt 2 w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP - warunków do skorzystania z uprawnienia do służbowego lokalu mieszkalnego a posteriori do jego form alternatywnych.
Za chybiony WSA uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 111 § 1b w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. Komendant SOP rozstrzygnął bowiem o całości żądania skarżącego, odmawiając mu przyznania określonego świadczenia - pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zakwestionował zatem uprawnienie skarżącego do rzeczonej instytucji co do zasady, a nie co do wysokości. Dlatego bezprzedmiotowe było określanie kwoty odmówionej pomocy, skoro pomoc ta - jak zasadnie stwierdził organ - nie przysługiwała skarżącemu w ogóle (w jakimkolwiek wymiarze).
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z 180 ust. 1 i nast. ustawy o SOP, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 180 ust. 1 ustawy (błąd w odkodowaniu normy prawnej) i błędne przyjęcie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy odmówiły udzielenia pomocy finansowej skarżącemu na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości łącznej [...] zł.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował powołanie się przez WSA na przepis § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa oraz posiłkowanie się przepisem art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 108 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, ponieważ każda z tych służb ma swój odrębny system prawny, a podobieństwa w zastosowanych rozwiązaniach prawnych nie mogą przekładać się na zastosowanie naprzemienne, przy jednoczesnym fakcie, iż przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 8 czerwca 2018 r. w prawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy SOP dotyczące przedmiotowej materii, dają możliwość ubiegania się do uzyskanych w przeszłości nieruchomości, o ile takie prawo w dniu uzyskania nieruchomości istniało i nie precyzują co do której, i w jakiej dacie nabycia nieruchomości, taki wniosek powinien dotyczyć. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, wyrok NSA z dnia 7 marca 2008 r., I OSK 347/07, wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 874/06.
Zdaniem skarżącego wedle art. 180 ust. 1 ustawy o SOP - organ otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza SOP do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikającej z innych aktów wykonawczych. Sąd obowiązany jest zatem ocenić prawo skarżącego do uzyskania pomocy finansowej w oparciu o przepisy powołanej ustawy o SOP.
W ocenie skarżącego WSA błędnie ustalił, że skarżący jest właścicielem trzech mieszkań, podczas gdy skarżący jest właścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej dwóch mieszkań (ul. C. i ul. B. w N.) oraz udziału w wysokości 1/8 części we współwłasności nieruchomości stanowiącej spadek po zmarłej matce. Z kolei wykazana we wniosku nieruchomość położona przy ul. M. w N. została sprzedana jeszcze przed zakupem lokalu mieszkalnego mieszkania przy ul. B., a środki ze sprzedaży stanowiły wkład na zakup nowego mieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej sformułowano wyłączenie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, albowiem możliwość ich kwestionowania dopuszczalna jest wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc w poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Konstrukcja sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu wymaga doprecyzowania, albowiem jej autor podał, że zarzuca "niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 180 ust. 1 ustawy (błąd w odkodowaniu normy prawnej) i błędne przyjęcie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy odmówiły udzielenia pomocy finansowej skarżącemu na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości łącznej [...] zł." Dla porządku trzeba wyjaśnić, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie jest tożsamy z zarzutem "błędu w odkodowaniu normy prawnej". Wadliwość zastosowania prawa materialnego stanowi błąd w walidacji, a więc niewłaściwe przyjęcie, że w ustalonych okolicznościach faktycznych znajduje zastosowanie norma prawna przyjęta za podstawę rozstrzygnięcia. Należy odnotować, że w takim układzie nie podważa się zakresu stosowania danej normy prawnej kształtowanego jej hipotezą, lecz to, że okoliczności faktyczne sprawy tej hipotezie odpowiadają, a więc są adekwatne do wyznaczonego nią generalno-abstrakcyjnego wzorca układu faktycznego, który aktywuje stosowanie tej normy. Z tego też względu zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego powinien być podniesiony w kumulacji z zarzutem naruszenia prawa procesowego, w ramach którego kwestionuje się poczynione przez sąd ustalenia. Bez jednoczesnego zakwestionowania poczynionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń, zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego z założenia pozbawiony jest skuteczności.
Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych – wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21.
Z wyłożonych przyczyn sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut obarczony jest wadą konstrukcyjną. Uwzględniając jednak wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej intencje jej autora oraz zobowiązanie Naczelnego Sądu Administracyjnego do takiej interpretacji podniesionych w niej zarzutów, aby w jak najwyższym stopniu urzeczywistnić konstytucyjne prawo do sądu, należało przyjąć, że skarżący kasacyjnie w istocie zarzucił wadliwą wykładnię art. 180 ust. 1 ustawy o SOP poprzez przyjęcie, że nabycie prawa własności do lokalu mieszkalnego wyklucza następcze przyznanie pomocy finansowej w trybie regulowanym jego treścią.
Rozstrzygając przedmiotową kwestię należy wyjść od ogólnego stwierdzenia, że pomoc finansową w trybie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP może uzyskać wyłącznie funkcjonariusz, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o SOP funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo funkcjonariusza SOP do lokalu mieszkalnego nie jest pochodną samego faktu pozostawania w służbie. Jest to prawo o charakterze pomocowym, przysługujące wyłącznie wówczas, gdy funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym o odpowiednich normach zaludnienia. Wynika to wprost z treści art. 181 pkt 2 ustawy o SOP, który jako przesłankę negatywną przyznania prawa do lokalu przewidział posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie prawa do lokalu mieszkalnego o odpowiednich normach zaludnienia wyklucza więc możliwość skorzystania z prawa do lokalu mieszkalnego w trybie art. 178 ust. 1 ustawy o SOP.
Konsekwencją przedmiotowego wykluczenia musi być również brak możliwości ubiegania się przez funkcjonariusza o pomoc finansową w trybie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP – analogiczne stanowisko na gruncie przepisów ustawy o Policji zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. OPS 1/99. Cel obu praw: prawa do lokalu mieszkalnego (art. 178 ust. 1 ustawy o SOP) i prawa do pomocy finansowej (art. 180 ust. 1 ustawy o SOP) jest bowiem taki sam – zapewnienie funkcjonariuszowi niemającemu zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych odpowiedniego lokalu (domu) w miejscowości pełnienia służby, albo w miejscowości pobliskiej. Oba prawa stanowią więc w istocie alternatywne formy realizacji tego samego celu, jakim jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza SOP. Jeżeli funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, nie przysługuje mu ani prawo do lokalu mieszkalnego, ani prawo do pomocy finansowej.
Z niepodważonych w skardze kasacyjnych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący od [...] grudnia 2006 roku jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni adekwatnej do obowiązujących do norm zaludnienia. Bezsporne jest również, że skarżący od dnia [...] listopada 2006 roku pełnił służbę w Policji, a następnie z dniem [...] maja 2019 roku, na swój wniosek, w trybie art. 70 ustawy o SOP rozpoczął służbę w SOP. Nie jest również kwestionowane, że w okresie pełnienia służby w Policji skarżący nie korzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu).
Dla jasności dalszego wywodu należy podać, że kwestia przejścia skarżącego do służby w SOP w trybie art. 70 ustawy o SOP nie ma znaczenia w sprawie. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w trybie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP udzielana jest na wniosek. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne jest to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Należy odnotować, że tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej w skardze kasacyjnej uchwale 7 sędziów z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. I OPS 7/08. Przedmiotowa uchwała dotyczyła wprawdzie funkcjonariuszy policji, niemniej z uwagi na tożsamość treściową regulacji normujących prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu na gruncie ustawy o policji i ustawy o SOP, traktować je należy jako instytucje równokształtne w ramach systemu.
W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że uprawnienie funkcjonariusza SOP do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w art. 180 ust. 1 ustawy o SOP należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed tym nabyciem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Fakt nabycia lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już lokal o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej.
Na zajęte stanowisko nie ma wpływu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa, Dz. U. 2018 r. poz. 1223. Zgodnie z powołanym przepisem Do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołącza się dokumenty potwierdzające ubieganie się o uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu albo potwierdzające uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, jeżeli w dniu jego uzyskania przysługiwało funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego, a w szczególności:
1) umowę albo przydział lokalu mieszkalnego lub domu ze spółdzielni mieszkaniowej lub
2) w przypadku uzyskania lokalu z zasobów towarzystwa budownictwa społecznego:
a) umowę w sprawie partycypacji, o której mowa w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1020),
b) potwierdzenie przyjęcia kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu mieszkalnego z zasobów towarzystwa budownictwa społecznego,
c) umowę przedwstępną zobowiązującą do zawarcia umowy najmu;
3) odpis księgi wieczystej lub umowę kupna lokalu albo domu jednorodzinnego sporządzoną w formie aktu notarialnego, lub umowę przedwstępną kupna lokalu albo domu jednorodzinnego albo
4) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - odpis księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu albo prawo użytkowania wieczystego oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu lub kopię zgłoszenia w przypadku zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Z samego tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu, to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (mieszkania) określa ustawa o SOP w art. 180 ust. 1 w związku z art. 178 ust. 1 i art. 181 pkt 2. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia zatem (jego cel i zakres) należy oceniać jedynie według przepisów ustawy.
W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Wychodząc z takiego założenia Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. I OPS 7/08 wywiódł, że złożenie wniosku o pomoc finansową po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej. Dopuszcza się bowiem sytuacje, gdy nabycie lokalu (domu) przed złożeniem wniosku o pomoc finansową nie zdezaktualizuje podstawowej przesłanki jej przyznania – nie spowodowuje zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Do takich układów faktycznych należy przykładowo zaliczyć sytuacje, gdy funkcjonariusz nabędzie lokal/dom w stanie nienadającym się do zamieszkania, wymagającym dalszych prac budowalnych, albo nabędzie lokal/dom niespełniający obowiązujących go norm zaludnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniać należy i taki układ, w którym pomoc finansowa miałaby zostać przeznaczona na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na zakup domu/lokalu. Z akt sprawy nie wynika, aby jakakolwiek z tych sytuacji zachodziła w niniejszej sprawie. Skarżący na dzień złożenia wniosku był właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w N., o pow. 47,58 m2, lokalu mieszkalnego przy ul. C. w N. oraz współwłaścicielem w 1/8 udziału budynku mieszkalnego i gruntu w N. Skarżący nie ubiegał się o pomoc finansową podczas służby w Policji. Wniosek o taką pomoc złożył po ponad 13 latach od uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego, gdy był już funkcjonariuszem SOP. Istotny jest również fakt, że skarżący nie podnosił, iż pomoc finansowa jest mu niezbędna na spłatę zobowiązań zaciągniętych w związku z uzyskaniem lokalu mieszalnego. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji.
Z omawianą okolicznością wiąże się jeszcze jedna kwestia, którą należy ocenić systemowo. Otóż, jak wynika z § 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie przyznawania i cofania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Służby Ochrony Państwa wysokość pomocy finansowej stanowi iloczyn liczby osób, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa, według stanu na dzień złożenia wniosku oraz kwoty stanowiącej 20% wartości lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50 m2. Wartość lokalu mieszkalnego, na podstawie której oblicza się wysokość pomocy finansowej, stanowi iloczyn 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale, określonej na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1779) w ostatnim komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego poprzedzającym dzień wypłaty pomocy finansowej wskazanych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.
Z komunikatu Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, że cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2006 r. – a więc na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego przez skarżącego - wyniosła 2445 zł. Z kolei cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2020 r. – a więc na dzień złożenia wniosku o pomoc finansową – wynosiła 5000 zł. – Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Przyznanie skarżącemu pomocy finansowej po upływie 13 lat od uzyskania lokalu mieszkalnego skutkowałoby zatem znacznym wzrostem jej wysokości, co mogłoby być rozważane w kategoriach nadużycia prawa.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dzień złożenia wniosku, potrzeby mieszkaniowe skarżącego były zaspokojone, stąd nie można zarzucać, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zrekonstruował normę prawną na podstawie art. 180 ust. 1 ustawy o SOP.
Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.