III OSK 627/25

III OSK 627/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1779/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-21
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1779/24 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2025 r., II SA/Wa 1779/24, po rozpoznaniu skargi P.M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z 30 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 4 listopada 2022 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej: "MON", "organ") zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do pasywnej rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej.
13 grudnia 2022 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast postanowieniem z 18 stycznia 2023 r., nr [...], MON stwierdził uchybienie terminu do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzję z 4 listopada 2022 r., nr [...], wysłano za pośrednictwem operatora pocztowego i wskutek niemożności jej doręczenia skarżącemu 14 listopada 2022 r., złożono ją na okres 14 dni w placówce pocztowej. Rzeczona decyzja nie została odebrana, dlatego 28 listopada 2022 r. zaistniał skutek tzw. "fikcji doręczenia". Organ wyjaśnił, iż decyzję odebrano od operatora pocztowego 29 listopada 2022 r., tj. jeden dzień po upływie 14-dniowego terminu. Zgodnie z zamieszczonym w decyzji pouczeniem stronie przysługiwało, w terminie czternastu dni od daty jej doręczenia, prawo zwrócenia się do MON z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin ten, w ocenie MON, upłynął 12 grudnia 2022 r.
Zdaniem organu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 13 grudnia 2022 r., został złożony z jednodniowym uchybieniem terminu, a we wniosku nie zawarto wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z uwagi na to organ stwierdził uchybienie terminu do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 marca 2024 r., II SA/Wa 633/23, uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie organu o niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego było przedwczesne, ponieważ w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było możliwości stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 44 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Wobec powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. nie miało oparcia w aktach sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w celu usunięcia wątpliwości MON powinien zwrócić się do skarżącego o przedstawienie koperty w której nadana została decyzja. W ocenie Sądu, analiza adnotacji uczynionych przez doręczyciela na kopercie pozwoliłaby ustalić w jakich datach dokonano awiza. Ta informacja wraz z adnotacjami na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję doprowadziłaby do ustalenia, czy zostały zachowane wymogi z art. 44 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że jeżeli uzyskanie koperty nie będzie możliwe, to organ powinien oprzeć się na ustaleniach postępowania reklamacyjnego Poczty Polskiej. W przeciwieństwie do wydruku śledzenia przesyłek, odpowiedź reklamacyjna ma walor dokumentu urzędowego, a co się z tym wymaganą moc dowodową.
Realizując wytyczne WSA w Warszawie, MON zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o udostępnienie przedmiotowej koperty. MON wskazał, że do dnia wydania postanowienia nie otrzymał odpowiedzi na wyżej wymienione wystąpienie. Jednocześnie organ zwrócił się do Poczty Polskiej S.A., która poinformowała, że z informacji zawartych w systemie informatycznym wynika, iż przesyłka została skierowana do doręczenia 14 listopada 2022 r., a następnie z powodu nieobecności adresata awizowana i złożona do odbioru w urzędzie pocztowym. Listonosz wyjaśnił, że 14 listopada 2022 r. druk awizacji pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Powtórnego zawiadomienia dokonano 22 listopada 2022 r. Z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie odbioru, 29 listopada 2022 r. przesyłka została zarejestrowana w systemie jako zwrot do nadawcy. Tego samego dnia pracownik urzędu pocztowego zmienił w systemie status przesyłki na "awizowana". W związku z powyższym w systemie informatycznym umieszczone są zdarzenia o trzykrotnym awizowaniu przedmiotowej przesyłki. Ponadto Poczta Polska poinformowała, że odbiór powołanej przesyłki pokwitował 29 listopada 2022 r. skarżący, co wynika z zapisów w systemie informatycznym.
W świetle powyższych informacji, MON uznał, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 44 k.p.a., w tym zostały dokonane czynności przewidziane tym przepisem, tj. 14 listopada 2022 r. listonosz pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, pozostawienie powtórnego zawiadomienia nastąpiło 22 listopada 2022 r. o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania.
Z uwagi na to, postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r., nr [...], MON stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 21 stycznia 2025 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji odnotował, że MON podjął czynności zmierzające do ustalenia daty, w której odebrano decyzję, wystąpił bowiem o udostępnienie koperty, która pozwoliłaby na ocenę dokonanych nań adnotacji poczynionych przez doręczyciela i ustalenie w jakich datach dokonano awizowania i czy zachowano wymogi z art. 44 k.p.a. Uzyskał również odpowiedź z Poczty Polskiej S.A. w sprawie okoliczności przeprowadzonej awizacji korespondencji zawierającej decyzję. Niemniej, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, pozyskane materiały i oświadczenia nie dały podstaw do przyjęcia, że decyzję skutecznie doręczono adresatowi. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazywanego przez MON powtórnego zawiadomienia z 22 listopada 2022 r. nie udokumentowano, podobnie, jak okoliczności pozostawienia druku awizacji 14 listopada 2022 r. Zdaniem WSA w Warszawie, odpowiedź operatora pocztowego zawarta w piśmie z 15 maja 2024 r., wydanym poza trybem reklamacyjnym, nie stanowi potwierdzenia działań operatora w zakresie doręczenia danej korespondencji. W konsekwencji brak było podstaw do uznania "fikcji doręczenia" decyzji 28 listopada 2022 r. i określenia upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 12 grudnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazał, że pokwitowanie ma szczególną moc dowodową, stwarza bowiem domniemanie doręczenia i jest niezbędne dla oceny daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonywania określonych czynności, a wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone.
W tym zakresie Sąd pierwszej instancji odnotował, że MON nie dysponował kopertą zawierającą decyzję, pomimo podjętej próby jej uzyskania zarówno od skarżącego, jak i jego pełnomocnika, przesyłkę wydano bowiem skarżącemu. Organ posiadał zwrotne potwierdzenie odbioru rzeczonej korespondencji, z którego jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie wynika, w jakich datach była ona awizowana. W dokumencie tym wskazano jedynie, że awizo pozostawiono w skrzynce do doręczeń adresata oraz że przesyłkę wydano 29 listopada 2022 r. skarżącemu, jako pełnomocnikowi do doręczeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji, MON nie dysponował wystarczającymi dowodami żeby ustalić w tych okolicznościach, że decyzję doręczono, w trybie art. 44 k.p.a., 28 listopada 2022 r. WSA w Warszawie wskazał, że w piśmie Poczty Polskiej S.A. z 15 maja 2024 r. wymieniono daty awizacji, przy czym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, informacje w nim zawarte nie znalazły potwierdzenia w dokumentacji towarzyszącej faktycznemu przebiegowi doręczenia decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nieustalenie dat awizowania korespondencji zawierającej decyzję oraz fakt jej wydania, skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zdarzenia zaistniałe w zakresie doręczania decyzji z 4 listopada 2022 r., powodują niemożność przyjęcia 28 listopada 2022 r. za ostatni dzień czternastodniowego terminu. Skoro więc nie można usunąć wątpliwości w danym zakresie, za datę odbioru decyzji przyjąć należy 29 listopada 2022 r., jako dzień faktycznego jej odbioru przez skarżącego, licząc od tego dnia termin na złożenie wniosku o ponowne rozparzenie sprawy.
Od powyższego wyroku MON wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 1640 z późn. zm., dalej: "prawo pocztowe") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że udzielona przez Pocztę Polską odpowiedź z 15 maja 2024 r. nie może stanowić dowodu w sprawie, podczas gdy właściwe postępowanie reklamacyjne nie mogło zostać wszczęte z uwagi na upływ czasu,
2) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowodzeniu, że "Brak możliwości ustalenia dat awizacji korespondencji zawierającej decyzję oraz fakt jej wydania, skutkuje bowiem brakiem możliwości stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", tj. przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do wydania przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nieodpowiadającemu prawu,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieoddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy innych przepisów postępowania, tj. art. 15 oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wywiedzenie, że "Wątpliwość w danym zakresie, stanowiące przyczynę wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, należy bowiem rozstrzygać na korzyść strony.", podczas gdy organ, realizując wytyczne Sądu, wydając postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie miał żadnych wątpliwości dotyczących ustalenia daty doręczenia zastępczego, o którym nowa w art. 44 k.p.a.,
4) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 oraz art. 7 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady orzekania na podstawie akt sprawy, tj. takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, wyrażone stwierdzeniem, że " W ocenie Sądu MON nie dysponował wystarczającymi dowodami żeby ustalić w tych okolicznościach, że decyzję doręczono w trybie art. 44 k.p.a. 28 listopada 2022 r. Wprawdzie w piśmie Poczty Polskiej S.A. z 15 maja 2024 r. wymieniono daty awizacji, przy czym informacje w niej zawarte nie maja potwierdzenia w dokumentacji towarzyszącej faktycznemu przebiegowi doręczenia decyzji. Brakuje bowiem zarówno koperty, jak i samego awizo", podczas gdy organ, wykonując wytyczne Sądu, dokonał właściwych ustaleń i podjął stosowne rozstrzygnięcie w sprawie,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 44 k.p.a., polegające na uznaniu, że w sprawie nie doszło do doręczenia zastępczego przesyłki poleconej zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, a tym samym uchylenie zaskarżonego postanowienia,
Z uwagi na powyższe zarzuty MON wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że nie wnosi o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
20 lutego 2026 r. skarżący złożył pismo uzupełniające, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz powołał się na korzystne dla niego orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego.
Podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, a jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Nie w każdym przypadku autor skargi kasacyjnej zrealizował odpowiednio ten wymóg. Niezależnie od tego, wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Podstawę rozpoznania, co do zasady, winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).
W rozpoznawanej sprawie zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508).
Oceniając kolejno poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności przypomnieć, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ oraz Sąd Wojewódzki działały w ramach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11).
Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 550/11). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte są zatem przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12).
W wyroku z 14 marca 2024 r., II SA/Wa 633/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ zwrócił się do skarżącego o przedstawienie koperty zawierającej przedmiotową decyzję, a gdy jej uzyskanie nie będzie możliwe, oparcie się na ustaleniach postępowania reklamacyjnego Poczty Polskiej. Sąd wskazał ponadto, że w przeciwieństwie do wydruku śledzenia przesyłek, odpowiedź reklamacyjna ma walor dokumentu urzędowego, a co się z tym wiąże, wymaganą moc dowodową.
Biorąc powyższe pod uwagę należy odnotować, iż skierowane przez MON wezwania do skarżącego i jego pełnomocnika o udostępnienie przedmiotowej koperty okazały się nieskuteczne. W takiej sytuacji, zgodnie ze wskazaniami WSA w Warszawie, organ zwrócił się o przedstawienie wyjaśnień do Poczty Polskiej. Jednak z uwagi na upływ czasu oraz treść art. 92 ust. 3 prawa pocztowego, nie uczynił tego w trybie postępowania reklamacyjnego, a w trybie skargowym. W takiej sytuacji, wbrew zastrzeżeniom MON, nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji oceniając moc dowodową pisma operatora pocztowego z 15 maja 2024 r., wykroczył poza zakres związania wyznaczony przez wcześniejsze orzeczenie. W wyroku z 14 marca 2024 r., II SA/Wa 633/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem, iż wymaganą mocą dowodową dokumentu urzędowego charakteryzują się ustalenia dokonane w ramach postępowania reklamacyjnego. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oparte było na wyjaśnieniach Poczty Polskiej dokonanych w trybie skarg i wniosków. Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony do swobodnej oceny tego dokumentu oraz uznania, że nie nosi ono cech dokumentu urzędowego.
Świadczy to o niezasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 3 prawa pocztowego.
Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Może on być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wyznaczone przez art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, odnotował stanowisko i argumentację MON, a także wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał jej wyjaśnienia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat oraz wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Stawiany przez organ zarzut przedstawienia sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, niezależnie od jego trafności, nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się do następnego zarzutu należy wskazać, iż zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd Wojewódzki wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).
Odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej należy podkreślić, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie zaistniała, a podstawą orzekania Sądu pierwszej instancji był materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Ponadto należy wskazać, że Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku i nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy także, iż nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., co do zasady, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., I OSK 160/09, 21 września 2010 r., I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11, 25 września 2012 r., II OSK 840/11).
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przez WSA przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej należy ewentualnie wskazać, że naruszenie zasady szybkości postępowania lub zasady koncentracji materiału dowodowego miało miejsce wraz z naruszeniem innego przepisu procesowego (por. A. Kurzawa, P. Szustakiewicz [w:] A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, 2023, art. 7). Wskazany zarzut nie został indywidualnie uzasadniony oraz został powiązany z art. 133 § 1 i 106 § 3 p.p.s.a., które okazały się niezasadne. Prowadzi to do wniosku o braku możliwości jego uwzględnienia.
Przechodząc do istoty sprawy, czyli wątpliwości wobec prawidłowości doręczenia zastępczego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że instytucja doręczenia ma fundamentalny charakter, gdyż stanowi gwarancję prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz zapewnia faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych jego uczestników. Skuteczność doręczenia niejednokrotnie warunkuje zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania i nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 1004/17). Obowiązek dokonania doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II OSK 2821/13).
Uregulowana w art. 44 k.p.a. instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, w razie niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Funkcją doręczenia zastępczego jest zapewnienie sprawności i szybkości postępowania. Przy czym doręczenie zastępcze nie może być traktowane, jako zamknięcie drogi administracyjnej czy też drogi sądowej do ochrony interesów strony. Z uwagi na to zasady stosowania tej instytucji winny być ściśle przestrzegane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por: wyroki NSA z: 31 maja 2012 r., I OSK 2105/11, 9 stycznia 2015 r., II GSK 2893/14, 12 stycznia 2016 r., II OSK 1158/14, 4 grudnia 2012 r. II OSK 1367/11, 4 kwietnia 2012 r. II OSK 695/12, postanowienie NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 935/11).
Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez operatora pocztowego przez okres czternastu dni w jego placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (art. 44 § 1 pkt 1 i 2). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (art. 44 § 3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Ustalenie spełnienia powyższych przesłanek, co do zasady, powinno nastąpić na podstawie adnotacji znajdujących się na kopercie z dwukrotnie awizowaną i zwróconą nadawcy przesyłką. W warunkach niniejszej sprawy było to jednak niemożliwe, gdyż koperta została wydana skarżącemu, który oświadczył, że już jej nie posiada. W konsekwencji organ nie dysponował przedmiotowym dowodem, a wydając zaskarżone postanowienie posłużył się ustaleniami dokonanymi na podstawie informacji przekazanych przez operatora pocztowego.
W piśmie z 15 maja 2024 r., Poczta Polska S.A. wyjaśniła, że z zapisów zawartych w systemie informatycznym wynika, iż przedmiotowa przesyłka została skierowana do doręczenia 14 listopada 2022 r., a następnie z powodu nieobecności adresata, awizowana i złożona do odbioru w urzędzie pocztowym. Listonosz oświadczył, że awizo pozostawił w skrzynce pocztowej adresata. Powtórnego zawiadomienia dokonano 22 listopada 2022 r. Z uwagi na niepodjęcie przesyłki została ona zarejestrowana jako przeznaczona do zwrotu nadawcy. Jednakże 29 listopada 2022 r., przesyłka ponownie została zarejestrowana jako "awizowana", a następnie odebrana w urzędzie pocztowym bezpośrednio przez skarżącego. Z uwagi na znaczny upływ czasu pracownik poczty wyjaśnił, że nie może przypomnieć sobie szczegółowych okoliczności dotyczących wydania skarżącemu zaadresowanego do niego listu.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w oparciu o przedstawione wyjaśnienia nie sposób, ponad wszelką wątpliwość, wykazać spełnienia wszystkich kluczowych dla stwierdzenia fikcji doręczenia przesłanek. Wobec braku koperty oraz dokumentu awizo, uzasadnione wątpliwości może wzbudzać sposób ustalenia dat poszczególnych prób doręczenia przesyłki. Nie sposób także jednoznacznie stwierdzić, czy listonosz rzeczywiście prawidłowo umieścił informacją o możliwości odbioru pisma w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącego. Z uwagi na znaczny upływ czasu, oświadczenie listonosza uczynione niemal 2 lata po zdarzeniu, nie może być w tym zakresie decydujące i wystarczające.
Ciężar wykazania prawidłowości doręczenia przesyłki, a następnie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spoczywa na organie administracji publicznej. Zaistniałe w sprawie wątpliwości nie zostały skutecznie wyjaśnione, a Sąd pierwszej instancji słusznie orzekł, że MON nie udowodnił ponad wszelką wątpliwość spełnienia przesłanek przyjęcia fikcji doręczenia 28 listopada 2022 r. Jeżeli zatem nie sposób usunąć wątpliwości, to za datę odbioru decyzji należy przyjąć dzień jej faktycznego odbioru przez skarżącego, czyli 29 listopada 2022 r.
Powyższe świadczy o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 44 k.p.a., a także przepisów dotyczących ustalenia i oceny stanu faktycznego - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2017 r., II OSK 635/16, 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). W rozpoznawanej sprawie taka kontrola została przeprowadzona, a zarzucając naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji czynności dowodowych i wyjaśniających przeprowadzonych przez organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonej decyzji.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotnym jest bowiem, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (por. wyrok NSA z 25 września 2015r., II GSK 24/15). Skierowanie zatem zarzutu naruszenia powyższych przepisów do Sądu pierwszej instancji nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Nie może być również uznany za zasadny zarzut nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten jest normą o charakterze wynikowym, regulującym samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Jak zostało to już powyżej wykazane, zarzuty naruszenia przywołanych wraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przepisów okazały się niezasadne, co skutkuje także nieskutecznością zarzutu o charakterze wynikowym.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.