III OSK 624/25

III OSK 624/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 320/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-30
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 320/24 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 320/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A.G. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej także jako: "organ") w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Pismem z 17 lipca 2020 r., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, skarżący – wystąpił do organu – o udzielenie informacji o imiennie wskazanym w tym piśmie prokuratorze "w celu usprawnienia funkcjonowania Prokuratury". Żądane dane to: 1. Ukończona uczelnia, rok ukończenia, ocena; 2. Przebieg aplikacji, patron; 3. przebieg pracy zawodowej; 4. Ilość spraw jako asesor; 5. Ilość złożonych samodzielnie aktów oskarżenia; 6. Ilość zakończonych spraw z wyrokiem skazującym; 7. Ilość zakończonych spraw z wyrokiem uniewinniającym lub umorzonych; 8. Ilość zakończonych spraw ze zmianą kwalifikacji prawnej; 9. Ilość umorzonych spraw przez prokuratora; 10. Ilość skarg na prokuratora; 11. Ilość postępowań dyscyplinarnych; 12. Prokurator nadrzędny; 13. Stan cywilny/wspólnota majątkowa, dzieci; 14. Oświadczenia majątkowe; 15. Uzyskane premie: kwota, powód, termin; 16. Średni czas postępowania przygotowawczego w referacie tego prokuratora; 17. Ocena pracy w porównaniu do pozostałych prokuratorów tut. Prokuratury; 18. Ilość postępowań obecnie nadzorowanych, a realizowanych poza [...].
Pismem z 11 września 2020 r. organ wezwał stronę do doprecyzowania zakresu informacji i jej treści, albowiem użyte w piśmie sformułowania o charakterze ogólnym, z uwagi na ich niejednoznaczność i nieprecyzyjność, uniemożliwiały rozpoznanie wniosku. Jednocześnie wezwano stronę do wskazania okoliczności świadczących o istotności uzyskania żądanych danych dla interesu publicznego. Wezwanie to pozostało bez reakcji strony.
Pismem z 23 października 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...], w której zawarł wniosek o "jak najsurowsze ukaranie kierownika organu".
W odpowiedzi na skargę z 21 grudnia 2020 r. organ wniósł o jej nieuwzględnienie poprzez jej odrzucenie lub oddalenie skargi.
Organ wskazał, że nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną, albowiem konieczne jest, aby istniało powiązanie informacji z pełnieniem funkcji publicznych. Podniósł, że nieprecyzyjne żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną. Natomiast gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej lub wniosek jest niejasny, nie jest konieczne zajęcie stanowiska w formie decyzji administracyjnej, zatem do bezczynności organu nie doszło.
WSA w Gliwicach wyrokiem z 4 sierpnia 2021r. sygn. akt III SAB 253/20 oddalił skargę. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu. Sąd ustalił, że organ pismem z 11 września 2020 r. wezwał stronę do sprecyzowania wniosku. W ocenie sądu niektóre pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej faktycznie były niejasne - sąd zwrócił uwagę na pytania takie jak: "ilość spraw jako asesor" czy "przebieg pracy zawodowej". Sąd zauważył, że strona wezwana do sprecyzowania wniosku nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi. Organ nie otrzymawszy żadnych dodatkowych informacji, które sprecyzowałyby wniosek i pozwoliły ewentualnie zgromadzić informacje wedle oczekiwanego przez stronę klucza, miał zatem prawo wstrzymać się z udzieleniem odpowiedzi, oczekując na reakcję strony, która jednak nie nastąpiła. W ocenie sądu faktem jest, że czynność ta została dokonana z opóźnieniem w stosunku do terminu wynikającego z przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 1429; zwanej dalej u.d.i.p.), tym niemniej w sprawach skarg na bezczynność sąd orzekający bierze pod uwagę stan sprawy z chwili wydania wyroku uwzględniając np. fakt załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi. Natomiast okoliczność wystąpienia do strony, a więc podjęcia reakcji na złożony wniosek jeszcze przed wniesieniem przez nią skargi i to, biorąc pod uwagę nieprecyzyjność wniosku, reakcji adekwatnej, wyklucza bezczynność po stronie organu.
Sąd powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dokonując analizy co do informacji prostej i przetworzonej. W swoich rozważaniach uznał iż w sprawie ma do czynienia z informacją przetworzoną biorąc pod uwagę ilość pytań (18) i obszerny ich zakres. Wymagała bowiem ona przejrzenia akt organu z bliżej nieokreślonego czasu czy prowadzonych przezeń urządzeń biurowości w celu wyodrębnienia informacji żądanych przez stronę wg określonych kryteriów, których jednak skarżący - mimo wezwania - nie wskazał, przez co organ de facto został pozbawiony możliwości załatwienia sprawy. Zaznaczył Sąd iż skarżący, wezwany do wykazania owej szczególnej istotności, nie podjął nawet próby uzasadnienia istnienia tej okoliczności pozostawiając żądanie organu bez odpowiedzi. Z powyższego wywiódł, że nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności w sytuacji, gdy praktycznie został pozbawiony możliwości udzielenia informacji i to z winy skarżącego z uwagi na niejasność żądania, a także nie została przez stronę spełniona przesłanka wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji.
Od powyższego wyroku skargę wywiódł skarżący do NSA zarzucając naruszenie przepisów postępowania mający w sposób istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
NSA wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 819/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.
Wskazał przy tym, iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: KPA) znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Z wniosku o udostępnienie informacji publicznej musi wynikać, że dotyczy on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazanie żądanych informacji musi być na tyle precyzyjne i jasne, aby nie budził wątpliwości zakres żądania wnioskodawcy. Jeżeli zaś wniosek nie spełnia tego standardu i nie zostanie sprecyzowany przez wnioskodawcę, wówczas nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy. W konsekwencji tego organ nie ma możliwości popaść w bezczynność w rozpatrzeniu wniosku. NSA podniósł, iż w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej zasadniczo przepisu art. 64 § 2 KPA Stąd też organ, jeśli uzna że wniosek dotyczy informacji publicznej załatwia go pozytywnie, udzielając wnioskowanej informacji, chyba że stwierdzi, iż dotyczy on informacji przetworzonej lub zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo uzna wniosek za nieprecyzyjny, o czym poinformuje na piśmie wnioskodawcę, szczegółowo wyjaśniając swoje stanowisko. W pierwszym przypadku zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Kwalifikacji wnioskowanej informacji jako przetworzonej dokonuje organ, który w takiej sytuacji obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego dla interesu publicznego jego udostępnienia, co przy jego niewykazaniu obliguje organ do wydania decyzji odmownej. W takim przypadku skierowanie zwykłego pisma do wnioskodawcy nie jest właściwą formą załatwienia sprawy.
Analizując stan sprawy NSA wskazał, iż obowiązkiem organu, który uznał, iż wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, w uzasadnieniu której powinien rozważyć i wskazać dlaczego jego zdaniem wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnej sprawy. Skoro decyzji takiej organ nie wydał, tym samym naruszył przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Z kolei uznanie przez organ wniosku skarżącego za niejednoznaczny i nieprecyzyjny obligowało organ do skierowania pisma, w którym powinien precyzyjnie wyjaśnić w jakiej części i dlaczego jego wniosek o udzielenie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny.
NSA podniósł iż skarżący złożył wniosek, który składał się z 18 punktów. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wskazanie, które sformułowanie i w którym punkcie jest niejednoznaczne i nieprecyzyjne, a tym samym uniemożliwiające mu udzielenie odpowiedzi na zapytanie. Wówczas to wnioskodawca będzie mieć możliwości oceny stanowiska organu i w przypadku uznania go za przekonujące - złożenia nowego precyzyjnego i jednoznacznego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W niniejszej sprawie w ocenie NSA wzywanie pismem z 16 września 2020 r. wnioskodawcy do doprecyzowania wniosku było czynnością zbędną i nie znajdującą umocowania prawnego (zachodziła jedynie podstawa do wezwania do wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego). Natomiast pismo organu z 17 grudnia 2020 r. skierowane do wnioskodawcy nie może zostać uznane za odpowiadające wymogom u.d.i.p. gdyż nie wynikało z niego w jakiej części i zakresie wniosek skarżącego jest niejasny i nieprecyzyjny. Odwołuje się ono do poglądów sądów administracyjnych i nie zawiera stanowiska organu w odniesieniu do skonkretyzowanego wniosku skarżącego, nie pozwalając mu w ten sposób na ustalenie, które pytanie i w jakim zakresie (np. poprzez które sformułowanie) jest niejasne i nieprecyzyjne. Pismo tej treści nie może być zatem uznane jako działanie organu odpowiadające przepisom u.d.i.p.
Podsumowując NSA uznał, iż organ nie udzielił w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 (lub 2) u.d.i.p., odpowiedzi we właściwym zakresie i o określonej treści, a tym samym organ pozostaje w bezczynności. NSA stanął na stanowisku, iż doszło do naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1, u.d.i.p., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w ten sposób, że organ w przypadku uznania, że skarżący nie wykazał interesu, o którym mowa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1, u.d.i.p. winien był wydać zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzje odmowną, czego nie uczynił, a w przypadku uznania, że wniosek o udzielenie informacji publicznej jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny powinien był w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poinformować skarżącego na piśmie, że jego wniosek nie spełnia koniecznego standardu precyzji i jasności, konkretnie wskazując w jakiej części i w jakim zakresie, a tym samym nie może być traktowany jako wniosek o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów tej ustawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 181/23, stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem.
Decyzją z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt [...], organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 17 lipca 2020 r.
Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący i na skutek tego decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. Prokuratora Okręgowa w [...] uchyliła w całości zaskarżoną decyzję organu z dnia 26 września 2023 r. i przekazała sprawę organowi do ponownego rozpoznania.
Pismem z 29 grudnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w której zarzucił naruszenie u.d.i.p., a to: art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 d, art. 6 ust. 1 pkt 3 f, art. 6 ust. 1 pkt 4 a, art. 6 ust. 1 pkt 4 c, art. 6 ust. 1 pkt 5 d, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 2. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie na jego rzecz od kierownika organu kwoty 38 077 zł.
W odpowiedzi na skargę z 29 grudnia 2023 r. organ wniósł o jej odrzucenie ponieważ zdaniem organu sprawa została już prawomocnie osądzona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gl 181/23. Organ wskazał, że sprawa została rozstrzygnięta ww. wyrokiem w którym Sąd stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa i zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem.
Decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r. organ odmówił: w punkcie pierwszym – udostępnienia informacji publicznej w zakresie: ilości zakończonych spraw prokuratora [...] z wyrokami skazującymi, ilości zakończonych spraw prokuratora [...] z wyrokiem uniewinniającym lub umorzonych, ilości zakończonych spraw prokuratora [...] ze zmianą kwalifikacji prawnej, albowiem wskazane informacje mają charakter informacji przetworzonej a wnioskujący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dostęp do przetworzonej informacji publicznej; w punkcie drugim – udostępnienia informacji publicznej w zakresie stanu cywilnego prokuratora [...], wspólnoty majątkowej, dzieci, albowiem informacje te dotyczą sfery życia prywatnego i nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej, w tym z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji.
Ponadto dnia 25 stycznia 2024 r. organ udzielił informacji publicznej skarżącemu z pozostałym zakresie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 320/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołał podstawy prawne wydania orzeczenia oraz powołał się na dotychczasowe zapadłe orzeczenia WSA w Gliwicach i NSA w sprawie. Następnie w ostatnich akapitach uzasadnienia wyraził swoje stanowisko w następujący sposób:
"Rozstrzygający Sąd podzielił stanowisko organu, że ww. wniosek strony w pkt. 6, 7, i 8, dotyczył informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dostęp do przetworzonej informacji publicznej. Także ww. wniosek strony w pkt.13 dotyczył sfery życia prywatnego i nie miał związku z pełnieniem funkcji publicznej, w tym z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji.
W związku z czym Sąd uznał, że organ zrealizował wniosek strony zgodnie z ww. wyrokiem WSA zatem nie pozostawał w bezczynności ponieważ organ otrzymał ww. wyrok w dniu 18 stycznia 2024r., a był zobowiązany przez Sąd do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni.
W ocenie Sądu, nie ma podstaw do skonstatowania bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; skarga okazała się zatem bezzasadna.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a."
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
(-) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z:
1) art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie u.d.i.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy pominięciu istotnej części akt sprawy [...] wyrażającym się w niedostrzeżeniu (braku odnotowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) wydania przez Prokuratora Rejonowego w [...] decyzji z dnia 26 września 2023 r. (k. 69 akt [...]), złożenia przez Skarżącego kasacyjnie odwołania od tej decyzji oraz wydania przez Prokuratora Okręgowego w [...] decyzji z dnia 9 listopada 2023 r. (k. 65 akt [...]), a w konsekwencji niedostrzeżenie, iż od 9 listopada 2023 r. Organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, czego nie uczynił;
2) art. 109 § 1 oraz art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie: k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek uznania, iż samo wydanie przez Organ decyzji w dniu 25 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przesądza o braku bezczynności Organu, podczas gdy bezczynność Organu w niniejszej sprawie zaktualizowała się wobec braku doręczenia ww. decyzji Skarżącemu kasacyjnie;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy jednoczesnym nieodniesieniu się do zarzutu skargi (zawartego w piśmie Skarżącego kasacyjnie z dnia 5 czerwca 2024 r., k. 22 akt sprawy III SAB/G1 320/24, stanowiącego rozszerzenie zarzutów skargi) dotyczącego niedoręczenia decyzji Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia 25 stycznia 2024 r., wobec czego zaskarżony wyrok nie zawiera stanowiska co do elementu stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
4) art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 października 2021 r. w zw. z art. 158 ust. 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1045; dalej w skrócie u.d.e.) w zw. z art. 155 ust. 7 u.d.e. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo iż Organ nie doręczył Skarżącemu kasacyjnie decyzji z dnia 25 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w prawidłowy sposób, tj. za pomocą środków komunikacji elektronicznej
(-) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten reguluje obowiązek pełnego i dokładnego udzielenia żądanej informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Organ udzielił Skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej w zakresie punktu 16 wniosku z dnia 17 lipca 2020 r., podczas gdy Skarżący kasacyjnie zażądał informacji o średnim czasie postępowań przygotowawczych w referacie Prokuratora [...], a Organ w udzielonej odpowiedzi wskazał jedynie, że czas trwania postępowań przygotowawczych określony jest przepisami kodeksu postępowania karnego.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona wnoszę, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w rezultacie o: stwierdzenie bezczynności Organu, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kwoty 38.077,00 zł (trzydzieści osiem tysięcy siedemdziesiąt siedem złotych) oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 lipca 2020 r. w zakresie punktu 6, 7, 8, 13 i 16 w terminie 14 dni od dnia zawrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Ponadto o przyznanie mi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, wskazując, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części. Równocześnie, skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwioną podstawę.
Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że:
1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22);
2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22);
3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19);
4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków; wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2009/21);
5) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go, sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Z wywodów Sądu I instancji nie wynika jednak, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.
Zasadniczo za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia przez Sąd I instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Pominięcie przez Sąd I instancji istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie, co miało miejsce w niniejszej sprawie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 200/18, LEX nr 3065681 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 506/17, LEX nr 2641844).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał i wyjaśnił w odniesieniu do stawianych przez niego kwestii spornej, jakie dokładnie braki towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych braków w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał nie odnieść się Sąd I instancji, co miało jednocześnie wpływ na wynik sprawy.
Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy strona postępowania przedstawia argumentację mającą uzasadniać jej stanowisko, opierając ją na konkretnym przepisie prawnym i wskazując sposób jego rozumienia w stanie faktycznym sprawy. W takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli nie podziela takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami jest ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie może mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy błędnej konstrukcji uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Wskazać należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone w sposób wadliwy, tj. uniemożliwiający odtworzenie stanowiska WSA w Gliwicach w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w dużej mierze ograniczył się wyłącznie do przyjęcia, że podziela stanowisko organu i tym samym wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Spowodowało to, że nie jest możliwa weryfikacja przyczyn, dla których w ocenie Sądu I instancji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprowadzają się wyłącznie do trzech krótkich akapitów (trzynastu wersów) na ponad dziewięciostronicowe uzasadnienie o następującym brzmieniu:
"Rozstrzygający Sąd podzielił stanowisko organu, że ww. wniosek strony w pkt. 6, 7, i 8, dotyczył informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego dostęp do przetworzonej informacji publicznej. Także ww. wniosek strony w pkt.13 dotyczył sfery życia prywatnego i nie miał związku z pełnieniem funkcji publicznej, w tym z warunkami powierzenia i wykonywania funkcji.
W związku z czym Sąd uznał, że organ zrealizował wniosek strony zgodnie z ww. wyrokiem WSA zatem nie pozostawał w bezczynności ponieważ organ otrzymał ww. wyrok w dniu 18 stycznia 2024r., a był zobowiązany przez Sąd do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni.
W ocenie Sądu, nie ma podstaw do skonstatowania bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; skarga okazała się zatem bezzasadna."
Z powyższego "uzasadnienia" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w żaden sposób nie można wyczytać czy wyinterpretować, czy i w jaki sposób sąd administracyjny pochylił się nad zarzutami oraz argumentacją skarżącego podniesioną w skardze.
Z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że uzasadnienie to nie zostało sporządzone tak, aby wynikało z niego, dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie stanowi konsekwentnej, logicznej zwartej i pełnej syntezy, ale jest zestawem wypowiedzi w większości w ogóle ze sobą niepowiązanych (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 743).
Innymi słowy, za podstawową wadę uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w okolicznościach tej sprawy należało uznać bezkrytyczne powtórzenie argumentacji organu. Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów dla, których argumentację organu uważa za trafną w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym.
W niniejszej sprawie wadliwość uzasadnienia spowodowana brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2382/17). W skardze skarżący przedstawił argumentację mającą uzasadniać jego stanowisko, opierając ją na konkretnych podstawach prawnych i wskazując sposób ich rozumienia w stanie faktycznym tej sprawy. W takim przypadku Sąd I instancji, jeżeli nie podzielił takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami była ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 525/18, LEX nr 3038115).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.