III OSK 6211/21

III OSK 6211/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1782/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-19
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1782/20 w sprawie ze skargi B. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 1782/20 oddalił skargę B. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r., nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...]Rejonowa Komisji Lekarska w [...] (dalej "RKL") orzeczeniem z [...]lutego 2019 r., [...] uznała B. M.(dalej: "skarżąca") za zdolną do służby w Policji z ograniczeniem kat. "B". Określiła, że wymieniona jest trwale niezdolna do służby na zajmowanym stanowisku oraz wskazała na przeciwwskazania: służbę na stanowiskach związanych z wysoką sprawnością fizyczną, pracą w wymuszonej, monotonnej pozycji ciała i stresorodną. Orzeczenie stało się prawomocne.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP w [...]" lub "organ pierwszej instancji’) rozkazem personalnym z [...]marca 2019 r., nr [...]przeniósł skarżącą – wówczas asystenta Zespołu [...]Sekcji Policji [...]Wydziału [...]Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]– z [...]marca do dyspozycji KWP w [...].
Powołana w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]komisja do oceny warunków służby na stanowiskach KWP w [...], w związku z powyższym orzeczeniem RKL stwierdziła, że w strukturze organizacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]nie ma stanowiska, na którym mógłby pełnić służbę policjant, posiadający stwierdzone orzeczeniem komisji lekarskiej przeciwwskazania do służby na stanowiskach związanych z wysoką sprawnością fizyczną, pracą w wymuszonej, monotonnej pozycji ciała i stresorodną.
Jednocześnie pismem z 4 marca 2019 r. zwrócono się do komendantów miejskich i powiatowych jednostek Policji garnizonu [...] o udzielenie informacji, czy w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji znajdują się stanowiska w 5 grupie zaszeregowania, na których służbę mógłby pełnić policjant, wobec którego komisja lekarska stwierdziła: przeciwwskazana służba na stanowiskach związanych z wysoką sprawnością fizyczną, pracą w wymuszonej, monotonnej pozycji ciała i stresorodną. Żadna z jednostek nie wskazała takiego stanowiska.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, uzyskaniu stanowiska związków zawodowych, zawiadomieniu skarżącej o wszczęciu i zakończeniu postępowania, KWP w [...]rozkazem personalnym z [...]maja 2019 r., nr [...]zwolnił skarżącą, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej: "ustawa o Policji"), ze służby w Policji z [...]czerwca 2019 r.
W związku ze złożeniem przez skarżącą odwołania, Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z [...]września 2019 r., nr [...]uchylił powyższy rozkaz personalny nr [...]KWP w [...]z [...]maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji, pismem z 14 listopada 2019 r., zwrócił się do komendantów miejskich i powiatowych jednostek Policji garnizonu [...] o udzielenie informacji, czy w podległych im jednostkach organizacyjnych Policji znajdują się stanowiska służbowe, na których służbę mógłby pełnić policjant, wobec którego komisja lekarska orzekła kategorię zdolności do służby "B" - zdolny do służby z ograniczeniem, które zostało określone następująco: przeciwwskazana służba na stanowiskach związanych z wysoką sprawnością
fizyczną, pracą w wymuszonej, monotonnej pozycji ciała i stresorodną. Żadna z jednostek, do których się zwrócono, nie wskazała takiego stanowiska.
Decyzją nr [...] z [...]listopada 2019 r. KWP w [...]powołał komisję do oceny warunków służby na stanowiskach Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]w związku z orzeczeniem nr [...][...]RKL
w [...]z [...]lutego 2019 r.
[...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]zwrócił się do RKL o wyjaśnienie sformułowań zawartych w orzeczeniu nr [...]z [...]lutego 2019 r. W odpowiedzi Przewodniczący RKL, w piśmie z [...]grudnia 2019 r. poinformował, że w omawianym orzeczeniu określono przeciwwskazania do pełnienia służby przez policjanta, poprzez zawarcie określenia: "przeciwwskazana służba na stanowiskach związanych z wysoką sprawnością fizyczną, pracą w wymuszonej, monotonnej pozycji ciała i stresorodną". Nadto wskazał, że komisja lekarska nie posiada kompetencji obsady stanowisk służbowych w jednostce kierującej. O szczegółowe określenie, na jakim stanowisku skarżąca może pełnić służbę, należy zwrócić się do lekarza medycyny pracy sprawującego opiekę profilaktyczną nad funkcjonariuszami Policji.
Pismem z [...]grudnia 2019 r. Naczelnik Wydziału [...]Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w ramach wykonywanej funkcji przewodniczącego komisji do oceny warunków służby, wystąpił do Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]z prośbą o udzielenie informacji, czy skarżąca, w związku z wydanym wobec niej orzeczeniem komisji lekarskiej, spełnia wymagania dla poszczególnych, wskazanych w tym piśmie, wakujących stanowisk służbowych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...].
Pismem z 9 grudnia 2019 r. przewodniczący komisji do oceny warunków służby wystąpił do lekarza Centrum Medycznego [...]w [...]z prośbą o zajęcie stanowiska w zakresie tego, czy osoba, wobec której wydano orzeczenie nr [...] z [...] lutego 2019 r. może pełnić służbę na wskazanych stanowiskach. Do pisma tego załączono m.in. karty opisu stanowisk pracy.
Kierownik Poradni [...] Centrum Medycznego [...]w [...], w odpowiedzi z 18 grudnia 2019 r. poinformował, że osoba, której dotyczy orzeczenie RKL mogłaby pełnić służbę na stanowisku "Zastępcy Naczelnika
Wydziału", bowiem ewentualna praca Z-cy Naczelnika Wydziału - biurowa, przy monitorze, przy znikomym lub akceptowalnym poziomie ryzyka zawodowego (przy aprobacie zainteresowanej), mogłaby spełnić kryteria zdrowotne wyrażone w orzeczeniu. Nadto podniósł, że osoba, która ma zaburzenia o charakterze emocjonalnym, mimo, że w karcie ryzyka stanowiska pracy Zastępcy Naczelnika czynniki dotyczące stresu opisane są jako znikome i akceptowalne, narażona będzie na zbyt duże obciążenie natury psychicznej i może to doprowadzić do pogorszenia ogólnego stanu zdrowia. Ponadto lekarz ten wyjaśnił, że jako lekarz specjalista medycyny pracy ocenia tylko kwalifikacje zdrowotne pracowników na podstawie czynników ryzyka na danym stanowisku pracy. Drugą kwestią w sprawie zatrudnienia pracownika są jego kompetencje, przygotowanie zawodowe oraz opinia z miejsca pracy.
KWP w [...]rozkazem personalnym z [...]lutego 2020 r., nr [...]zwolnił skarżącą ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z [...]marca 2020 r.
Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, rozkazem personalnym z [...]czerwca 2020 r., nr [...]utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny.
Rozpoznając sprawę KGP stwierdził, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Wobec tego pismem z 7 maja 2020 r. zwrócił się do KWP w [...]o przekazanie informacji, czy obecnie w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]znajdują się wakujące stanowiska służbowe, na których skarżąca, przy uwzględnieniu jej kwalifikacji zawodowych i ogólnych, dotychczasowego przebiegu służby, a także ograniczeń wskazanych w orzeczeniu RKL, mogłaby pełnić służbę. W szczególności poproszono o wskazanie, czy wakaty
na danych stanowiskach służbowych występują w Policyjnej [...] Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] oraz w [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
W piśmie z 25 maja 2020 r. KWP w [...]przedstawił informację o stanie wakatów w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], według stanu na 22 maja 2020 r., z uwzględnieniem wydanych decyzji o przeniesieniach i zmianach przeszeregowania ze skutkiem od 1 czerwca 2020 r. Organ pierwszej instancji odniósł się również szczegółowo do możliwości pełnienia przez skarżącą służby na poszczególnych, wskazanych stanowiskach służbowych.
KGP wskazał, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Innymi słowy, zwolnienie ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie musi mieć absolutnie charakteru represyjnego. Może być ono uzasadnione również innymi okolicznościami, o ile uniemożliwiają one kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.
Organ odwoławczy wskazał, brak było możliwości mianowania skarżącej na dane stanowisko służbowe, a fakt ten związany był nie tylko z ograniczeniami zdrowotnymi wymienionej orzeczonymi przez komisję lekarską, ale również z posiadanymi przez nią kwalifikacjami zawodowymi i wykształceniem ogólnym, doświadczeniem zawodowym, brakiem wakujących stanowisk służbowych oraz aktualnymi potrzebami służby na terenie garnizonu [...]. Podniósł, że aktualnie brak jest wakatów w Policyjnej [...]Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]i w Sekcji [...] [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], które to komórki organizacyjne były wskazane przez skarżącą, jako te, w których strona chciałaby pełnić służbę.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 15 stycznia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KWP w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w kontrolowanej sprawie organy orzekające nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zasadnie organy uznały, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji dopuszcza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w niniejszym trybie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca została uznana za zdolną do służby z ograniczeniem "B". Nie sposób też kwestionować, że właściwa komisja lekarska wykazała jakiego rodzaju ograniczenia wiążą się z dalszym pozostawaniem w służbie przez skarżącą. Zwrócił uwagę, że służba w Policji polega na wykonywaniu obowiązków w terenie lub w jednostkach organizacyjnych Policji, tj. może mieć charakter dynamiczny (służba operacyjna, patrolowa) lub statyczny (służba biurowa). Zarówno pierwsza jak i druga kategoria służby nie może być brana pod uwagę w stosunku do skarżącej, bowiem albo wymaga wysiłku fizycznego, albo statycznej postawy. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego, organ dokonał analizy wolnych wakatów, które ewentualnie mogłaby objąć skarżąca. Ocena ta dała wynik negatywny, bowiem skarżąca nie mogła objąć wolnych wakatów ze względów zdrowotnych albo ze
względu na nieposiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w odrębnych przepisach. Zatem dalsze utrzymywanie skarżącej w służbie było niecelowe.
Zdaniem Sądu organ w sposób wnikliwy przeanalizował zebrany materiał dowodowy oraz należycie umotywował wydane rozstrzygnięcie wobec czego nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zarzucając rażące naruszenie art. 8 § 1, art. 134, art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zaskarżony wyrok wydany został z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jego uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się szeroko do zawartych w skardze zarzutów formułowanych wobec zaskarżonego rozkazu personalnego. W ogóle natomiast Sąd pierwszej instancji nie zauważył, co znalazło swój zewnętrzny wyraz w treści zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu sądowym na prawach strony uczestniczył także Rzecznik Praw Obywatelskich, który w swoim piśmie procesowym
z 15 stycznia 2021 r. nie tylko wsparł zarzuty skargi, lecz wskazał także na inne okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy (m. in. sygnalizowanie przez skarżącą Rzecznikowi Praw Obywatelskich w styczniu 2019 r. nieprawidłowości w zakresie pełnienia służby, co znalazło potwierdzenie po przeprowadzeniu przez pracowników Biura Rzecznika wizytacji w miejscu pełnienia służby skarżącej). Stąd
też w stanowisku przedstawionym Sądowi pierwszej instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w realiach tej sprawy zwolnienie ze służby w Policji w ramach przyznanego przez ustawodawcę organowi sfery uznania administracyjnego (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) może stanowić swoisty odwet na sygnalistce, zgłaszającej nieprawidłowości konstytucyjnemu organowi powołanemu do udzielania pomocy osobom, których prawa lub wolności zostały naruszone przez organy władzy publicznej (art. 80 Konstytucji RP). Wojewódzki Sąd Administracyjny, o czym świadczy zarówno treść sentencji wyroku, jak też treść uzasadnienia wyroku, nie tylko nie
odniósł się do tych okoliczności i zarzutów, lecz w ogóle zignorował udział Rzecznika Praw Obywatelskich w tym postępowaniu. Ten sposób postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sposób rażący naruszył art. 8 § 1 p.p.s.a.
Skarżąca w piśmie procesowym z 22 lipca 2021 r. wniosła o rozpoznanie
sprawy na rozprawie. Ponadto w piśmie procesowym z 6 lutego 2023 r. poparła zgłoszone przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzuty, twierdzenia i wnioski oraz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Komendant Główny Policji w piśmie procesowym z 13 lutego 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem organu, skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8, art. 134, art. 138 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami
tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze
kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują
zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Podkreślenia zatem wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym,
że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie realizuje powyższego wymagania.
W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie udział swój – w oparciu o przepis art. 8 § 1 p.p.s.a. - zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który w piśmie z 15 stycznia 2021 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]z [...]lutego 2020 r., oceniając, że zastosowany przez organy obu instancji tryb postępowania mający na celu zwolnienie skarżącej ze służby w Policji stanowi nadużycie i obejście obowiązujących przepisów prawa. Rzecznik Praw Obywatelskich wsparł zarzuty podniesione przez skarżącą w jej skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz podniósł także inne okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Jedną z nich była możliwość zaistnienia swoistego odwetu przez organ na skarżącej – sygnalistce, zgłaszającej – w oparciu o art. 80 Konstytucji RP - nieprawidłowości konstytucyjnemu organowi powołanemu do udzielenia pomocy osobom, których prawa lub wolności zostały naruszone przez
organ władzy publicznej (skarżąca w styczniu 2019 r. sygnalizowała RPO nieprawidłowości w zakresie pełnienia służby, co zostało potwierdzone po przeprowadzeniu przez pracowników Biura Rzecznika wizytacji w miejscu pełnienia przez skarżącą służby).
Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Pozycja Rzecznika Praw Obywatelskich w konkretnym postępowaniu jest identyczna z pozycją prokuratora, a zatem od chwili, gdy Rzecznik Praw Obywatelskich zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił swój udział w postępowaniu, sąd ma obowiązek traktowania go na równi ze stronami postępowania. Wiąże się z tym m.in. powinność przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich.
W przedmiotowej sprawie elementu tego zabrakło w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku, co nie pozwala na uznanie, że Sąd pierwszej instancji rozważył stanowisko zaprezentowane przez Rzecznika. Na pominięcie udziału RPO w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji wskazuje brak jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności i zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, przedstawionych w toku postępowania. Zauważenia przy tym wymaga, że Rzecznik
w swojej argumentacji odwoływał się do okoliczności ze sfery ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, nie podnoszonych przez skarżącą, a mogących mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonego rozkazu personalnego. Zasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd pierwszej instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych
elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą
o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu pierwszej instancji, sąd
ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 poz. 2492) oraz art. 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie tylko że nie zrealizował tego obowiązku, to dodatkowo nie przeanalizował zarzutów Rzecznika wychodzących poza zarzuty skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności obowiązkiem Sądu było rozważenie, czy rozkaz personalny o
zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji nie stanowił działania odwetowego podjętego wobec skarżącej w związku z jej sygnalizacją skierowaną do Rzecznika Praw Obywatelskich. Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy organ ni przekroczył ram tego uznania.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje natomiast zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a., określającego elementy składowe sentencji wyroku. W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis ten nie wymaga wskazywania w wyroku expressis verbis strony przeciwnej. Oznaczenie organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, następuje pośrednio przez oznaczenie przedmiotu zaskarżenia. Przepis ten nie wymaga również wskazywania w wyroku uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 33 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. Nie ma wreszcie potrzeby wskazywania w sentencji wyroku, iż w postępowaniu brał udział Rzecznik Praw Obywatelskich, jeśli oczywiście – stosownie do postanowień art. 8 – nie wnosił skargi w sprawie (por. T. Woś (red) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. LexisNexis 2011). Analiza orzecznictwa wskazuje jednak, że sądy zamieszczają w sentencji wyroku udział Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu. Zasadnym jest zatem uznanie, że wprawdzie z obowiązujących przepisów nie wynika bezwzględny obowiązek zamieszczania w sentencji wyroku, że Rzecznik Praw Obywatelskich brał udział w postępowaniu, to jednak dla precyzyjnego zindywidualizowania sprawy wydaje się to pożądane. Nie można jednak uznać, że pominięcie w sentencji zaskarżonego wyroku udziału Rzecznika Praw Obywatelskich, przekładało się w jakikolwiek sposób na wynik
sprawy, choć w okolicznościach tej sprawy mogłoby mieć wpływ na ocenę, czy Sąd pierwszej instancji dostrzegł udział Rzecznika w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyżej przedstawione stanowisko i dokona ponownej oceny legalności zaskarżonego rozkazu personalnego także pod kątem zasadności zarzutów sformułowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.