III OSK 6210/21

III OSK 6210/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 78/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 78/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 listopada 2020 r. nr DZŚ-III.431.31.2019.MP.4 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 78/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 17 listopada 2020 r., znak DZŚ-III.431.31.2019.MP.4 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Marszałek decyzją z 23 grudnia 2015 r., DSR-II-2.7243.50.2015 udzielił w pkt II Spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. O. [...], B. gm. C.
W dniu 12 października 2016 r. pracownicy Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w P. przeprowadzili kontrolę instalacji objętej ww. pozwoleniem. Kontrola wykazała, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Powyższe wynika z faktu dodania do istniejącej instalacji drugiego źródła podawania odpadów, silosu na odpady pyliste, co skraca czas napełniania mieszalnika i tym samym zwiększa wydajność instalacji do unieszkodliwiania odpadów.
Marszałek decyzją z 8 marca 2019 r., DSR-II-2.7243.55.2018 orzekł o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcie z upływem dnia 1 października 2016 r., pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. O. [...], B., gm. C., udzielonego spółce mocą decyzji Marszałka z 23 grudnia 2015 r., DSR-II-2.7243.50.2015 (w pkt II).
Skarżąca pismem z 26 marca 2019 r. złożyła odwołanie od przywołanej wyżej decyzji Marszałka. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak pełnego przeanalizowania sprawy, art. 75 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie stronie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i oględzin, a także przyjęcie, że okresowa eksploatacja z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia jako zdarzenie przeszłe i planowanie rozbudowy jako zdarzenie przyszłe jest równoznaczne z eksploatacją instalacji. Według skarżącej doszło też do naruszenia art. 81a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony. W ocenie skarżącej doszło także do naruszenia art. 193 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: p.o.ś.) przez przyjęcie, że decyzja Marszałka wygasła w całości, a także, że strona obowiązana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu do odwołania skarżąca przyznała, że przez niedopatrzenie pracowników oraz w związku z prowadzonymi testami przez okres dwóch lat doszło do przejściowego zwiększenia zdolności przetwarzania odpadów i eksploatacji instalacji niezgodnie z posiadanym pozwoleniem. Był to jednak stan przejściowy, nietrwały i ustał przed wszczęciem przedmiotowego postępowania.
Minister Środowiska decyzją z 3 czerwca 2019 r., DZŚ-III.431.31.2019.MP.1. uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł o wygaśnięciu decyzji Marszałka - pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z 23 grudnia 2015 r., DSR-II-2.7243.50.2015, zmienioną decyzjami z dnia 11 marca 2016 r., DSR-II-2.7243.16.2016, z dnia 6 lipca 2016 r., DSR-II-2.7243.48.2016 i z dnia 19 grudnia 2016 r., DSR-II-2.7243.63.2016 w zakresie pkt II.2.1 w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych.
W skardze na decyzję Ministra Środowiska Spółka zarzuciła naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie rzeczywistej daty zwiększenia wydajności instalacji; uznanie na podstawie oświadczenia reprezentanta skarżącej, o treści: "Szacuje się, że ww. instalacja zwiększyła zdolność przerobu odpadów w październiku 2016 r.", że istniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z dniem 1 października 2016 r., jest działaniem nieuzasadnionym i niedopuszczalnym, opartym nie na podstawie zebranego materiału dowodowego, ale domniemań i "dopowiedzeń" organu;
- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym zebranym niezgodnie z prawem; stan faktyczny sprawy został ustalonym m.in. w oparciu o protokół kontroli Marszałka Województwa Wielopolskiego z 12 października 2016 r.; Skarżąca wskazała, że dokument ten (jak i cała kontrola) został sporządzony w sposób sprzeczny z prawem - kontrola działalności skarżącej została przeprowadzona nie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lecz akt prawa wewnętrznego administracji publicznej (Regulamin kontroli wykonywanej przez Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego w P., stanowiącego załącznik do uchwały nr 4572/2014 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 kwietnia 2014 r.). Regulamin kontroli dotyczy (i może stanowić podstawę kontroli) jedynie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w żadnym wypadku podmiotów prywatnych - spółek prawa handlowego;
- art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. przez ich niezastosowanie i odmówienie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, czy przeprowadzenia oględzin instancji, na okoliczność określenia wydajności instalacji oraz możliwej do przetworzenia w ciągu doby ilości odpadów niebezpiecznych, a w konsekwencji dokonania kwalifikacji instalacji zgodnie z rozporządzeniem. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała w toku postępowania administracyjnego – co nie zostało uwzględnione - że eksploatacja instalacji w warunkach odbiegających od określonych w pozwoleniu (skutkująca zwiększoną zdolnością przetwarzania) była stanem przejściowym, związanym z prowadzeniem testów technologicznych. Ponadto – w ocenie spółki - miało miejsce naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, organ II instancji m.in. zaniechał przesłuchania w charakterze strony reprezentanta skarżącej, co pozwoliłoby wyjaśnić i uściślić oświadczenia zawarte w piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r., co skutkowało z kolei ustaleniem błędnego stanu faktycznego w zakresie przyjętej daty wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów;
- art. 81a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia w sprawie przesłanek do jego zastosowania; w sprawie istniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego; wątpliwościami tymi była data (dzień) zwiększenia wydajności instalacji. Nie jest zrozumiałe dlaczego organ przyjął datę 1 października, zwiększenie zdolności mogło nastąpić w każdym z dni tego miesiąca, pomiędzy dniem 1 a 12 (data kontroli organu, w której stwierdzono dodanie do instalacji dodatkowego silosu), a rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony nakazuje przyjąć za datę bezprzedmiotowości pozwolenia datę najpóźniejszą - czyli 12 października 2016 r.; przy czym jest to okoliczność dla skarżącej niezmiernie istotna, skoro bowiem pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasło w październiku 2016r., to od tej daty skarżąca prowadziła działalność związaną z korzystaniem ze środowiska bez koniecznej decyzji administracyjnej;
2. naruszenie prawa materialnego:
- art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów posiadane przez skarżącą stało się bezprzedmiotowe oraz art. 193 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne.
Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1918/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska. Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna ze względu na naruszenie przepisów postępowania. Dotyczy to głównie ustalenia przez Ministra Środowiska daty wygaśnięcia pozwolenia.
Minister decyzją z 17 listopada 2020 r., DZŚ-III.431.31.2019.MP.4. orzekł o uchyleniu decyzji Marszałka z 8 marca 2019 r., DSR-II-2.7243.55.2018 i stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2016 r. decyzji Marszałka – pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z dnia 23 grudnia 2015 r., DSR-II-2.7243.50.2015, zmienioną decyzjami z dnia 11 marca 2016 r., DSR-II-2.7243.16.2016, z dnia 6 lipca 2016 r., DSR-II-2.7243.48.2016 i z dnia 19 grudnia 2016 r., DSR-II-2.7243.63.2016 w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych. Biorąc pod uwagę wytyczne WSA w Warszawie Minister Klimatu pismem z 14 sierpnia 2020 r., DZŚ-III.431.31.2019.MP.3 wezwał skarżącą doprecyzowania wcześniejszego oświadczenia z 20 kwietnia 2017 r. celem określenia daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nieudzielenie żądanych wyjaśnień spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o posiadaną dokumentację. Cytowane pismo zostało odebrane przez spółkę w dniu 1 września 2020 r. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W dalszej kolejności Minister wskazał, że Marszałek w dniu 12 października 2016 r. przeprowadził kontrolę instalacji spółki. W toku kontroli ustalono, że instalacja, dla której udzielono pozwolenia z dnia 23 grudnia 2015 r., DSR-II-2.7243.50.2015 wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Powyższe wynikało z faktu dodania do istniejącej instalacji drugiego źródła podawania odpadów, silosu na odpady pyliste, co w konsekwencji zwiększyło wydajność tej instalacji. Zwiększenie to znajduje potwierdzenie w analizie zbiorczych zestawień danych dotyczących przetwarzania odpadów, składanych przez stronę Marszałkowi. Z przywołanych zestawień wynika, że w 2016 r. przetworzeniu poddano 5648,621 Mg odpadów niebezpiecznych a w roku 2017 r. ilość ta wynosiła 6332,827 Mg. Przy założeniu ciągłej pracy instalacji w ciągu roku, tj. przez 365 dni w roku, z prostego rachunku wynika, że w 2016 r. przerabiano ponad 15 Mg odpadów niebezpiecznych na dobę. W 2017 r. ilość ta wyniosła ponad 17 Mg. Minister dodał również, że we wniosku o udzielenie pozwolenia spółka deklarowała, że instalacja pracować będzie przez 252 dni w roku. Przyjęcie takiej wielkości do powyższych obliczeń powoduje, że dobowa ilość przetwarzanych odpadów jest jeszcze wyższa.
Pismem z 10 grudnia 2020 r. skarżąca wywiodła skargę na decyzję Ministra z 17 listopada 2020 r., DZŚ-III-431.31.2019.MP.4., zarzucając jej naruszenie:
1. przepisów postępowania, a to:
1.1. art. 6 k.p.a. i ustanowionej w powołanym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo (tak procesowe, jak i materialne), stwierdzającej częściowe wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, posiadanego przez skarżącą;
1.2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady ogólnej prawdy obiektywnej, zaniechanie przez organ II instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie rzeczywistej (a nie domniemanej, szacowanej, przez organ II instancji, co zresztą powiela błędne i niezgodne z prawem, działania organu I instancji) daty zwiększenia wydajności instalacji; uznanie, że instalacja skarżącej zwiększyła zdolność przerobu odpadów 1 października 2016 r. na podstawie "obliczeń" organu II instancji, w rzeczywistości nastąpiło na podstawie nieuprawnionych domniemań i szacunków tegoż organu; ponadto organ II instancji zaniechał wezwania skarżącej do sprezycowania oświadczenia z 20 kwietnia 2017 r., dotyczącego rzeczywistej daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji (skarżąca nie otrzymała takiego oświadczenia, jak wynika z uzasadnienia decyzji zostało ono wysłane do osoby nie występującej w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika skarżącej);
1.3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji (ale i organ I instancji) zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskutek władczego rozstrzygnięcia o obowiązkach skarżącej (stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia sektorowego w części, w konkretnej dacie dziennej), bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie - jedynie w oparciu o domniemania i szacunki organu II instancji, nie znajdujące uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym;
1.4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co nastąpiło wskutek:
1.4.1. zaniechania zawiadomienia skarżącej przez organ II instancji, przed wydaniem decyzji, o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ II instancji w sposób prawidłowy zawiadomił skarżącą o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, skarżąca - jeszcze przed wydaniem decyzji - mogłaby zwrócić organowi II instancji uwagę, na to, iż nie została jej skutecznie doręczona żadna korespondencja dotycząca doprecyzowania oświadczenia z 20 kwietnia 2017 r.;
1.4.2. niedoręczania skarżącej pism w toku postępowania prowadzonego przez Ministra po uchyleniu przez WSA w Warszawie decyzji Ministra z 3 czerwca 2019 r. (co dotyczyło co najmniej wezwania z 14 sierpnia 2020 r. oraz samej decyzji z 17 listopada 2020 r.) - pisma były doręczane przez organ II instancji podmiotowi wskazanemu jako pełnomocnik skarżącej, który jednak statusu tego nie posiadał w postępowaniu administracyjnym;
1.5. art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. przez nie dokonywanie przez organ II instancji doręczeń (w szczególności zaskarżonej decyzji) skarżącej, lecz dokonywanie tych doręczeń na adres podmiotu traktowanego przez organ II instancji jako pełnomocnik w sprawie, podczas gdy podmiot ten nie posiadał statusu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym (nie został ustanowiony przez skarżącą pełnomocnikiem do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym), co skutkowało bezskutecznością doręczeń;
1.6. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. przez oparcie zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym zebranym niezgodnie z prawem; stan faktyczny sprawy został ustalonym m.in. w oparciu o protokół kontroli Marszałka Województwa Wielopolskiego z dnia 12 października 2016 r.; skarżąca wskazuje, że dokument ten (jak i cała kontrola) został sporządzony w sposób sprzeczny z prawem - kontrola działalności skarżącej została przeprowadzona nie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lecz akt prawa wewnętrznego administracji publicznej - Regulamin Kontroli wykonywanej przez Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego w P., stanowiący załącznik do uchwały nr 4572/2014 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 kwietnia 2014 r.; nie jest przy tym istotne, czy organ przeprowadzający kontrolę w rzeczywistości posiadał uprawnienia do jej przeprowadzenia (w świetle przepisów powszechnie obowiązujących), czy też nie, istotnym jest, że kontrola przeprowadzona została w oparciu o wadliwe przepisy (prawa wewnętrznego, czyli nie obowiązujące skarżącej, co dotyczyło m.in. wskazanej przez organ podstawy prawnej do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli), a zatem skarżąca pozbawiona została podstawowych gwarancji w toku prowadzonej kontroli;
1.7. art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ II instancji dokonał skutecznego wezwania skarżącej (pismem z 14 sierpnia 2020 r.) o doprecyzowanie wcześniejszego oświadczenia z dnia 20 kwietnia 2017 r. (omyłkowo datowanego w uzasadnieniu decyzji na 20 kwietnia 2016 r.), celem określenia daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji oraz, że wezwanie to zostało odebrane przez osobę ustanowioną przez skarżącą pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu administracyjnym w dniu 1 września 2020 r., podczas gdy osoba, do której przesłano wezwanie, nie posiadała statusu pełnomocnika, a więc organ II instancji nie dokonał skutecznego doręczenia skarżącej wezwania z 14 sierpnia 2020 r.;
1.8. art. 81a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia w sprawie przesłanek do jego zastosowania; przedmiotem postępowania administracyjnego było odebranie stronie uprawnienia (stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów), jednocześnie w sprawie istniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego; wątpliwościami tymi była data (dzień) zwiększenia wydajności instalacji - ze stwierdzenia przedstawiciela skarżącej (zawartego w piśmie z 20 kwietnia 2017 r.), iż "szacuje się, że ww. instalacja zwiększyła zdolność przerobu odpadów w październiku 2016 r." nie sposób wysnuć wniosku, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów stało się bezprzedmiotowe 1 października 2016 r.; użycie słowa "szacuje się" oznacza, że instalacja mogła zwiększyć zdolność przerobu w październiku 2016 r. ale równie dobrze z końcem września 2016 r.; nawet gdyby jednak pozostać przy październiku 2016 r. to zdaniem skarżącej nie jest zrozumiałe dlaczego organ przyjął datę 1 października. Zwiększenie zdolności mogło nastąpić w każdym z dni tego miesiąca, pomiędzy dniem 1 a 12 (data kontroli organu, w której stwierdzono dodanie do instalacji dodatkowego silosu), a rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony nakazuje przyjąć za datę bezprzedmiotowości pozwolenia datę najpóźniejszą - czyli 12 października 2016 r. (czyli datę kontroli instalacji przez organ); przy czym jest to okoliczność dla skarżącej niezmiernie istotna, skoro bowiem pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasło w październiku 2016 r., to od tej daty skarżąca prowadziła działalność związaną z korzystaniem ze środowiska bez koniecznej decyzji administracyjnej - istotne jest zatem, czy taki stan rzeczy trwał od 1 października 2016 r., czy też od daty o prawie dwa tygodnie późniejszej - od 12 października 2016 r.; jednocześnie, nawet gdyby dokonywać ustalenia daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji skarżącej (a więc daty, w której nastąpiło wygaśnięcie pozwolenia) według alternatywnej metody wskazanej w decyzji (czyli poprzez przeliczanie liczby dni roboczych oraz sumarycznej, rocznej, ilości przetworzonych odpadów), to również w takim przypadku zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony winna znaleźć zastosowanie; zawarte w decyzji obliczenia stanowią szacunki i domniemania organu; przy metodologii przyjętej dla tych obliczeń zwiększenie mocy instalacji mogło nastąpić zarówno 1 października 2016 r. (czyli w dacie przyjętej przez organ II instancji), jak i w dniu 12 października 2016 r. (czyli w dacie faktycznego stwierdzenia - w toku kontroli - dołączenia do instalacji dodatkowego silosa);
1.9. art. 153 p.p.s.a. przez nie wezwanie skarżącej (co wynika z niedoręczenia skarżącej stosownego wezwania w sposób wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego), wbrew obowiązkowi płynącemu z wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19, do sprecyzowania oświadczenia z 20 kwietnia 2017 r., dotyczącego terminu zwiększenia mocy przerobowej instalacji skarżącej;
- które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na treść decyzji wydanej przez organ II instancji. Naruszenia te doprowadziły bowiem do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów posiadanego przez skarżącą, w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych, w postępowaniu o błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
2. naruszenie prawa materialnego, a to:
2.1. art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów posiadane przez skarżącą stało się bezprzedmiotowe;
2.2. art. 193 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne;
- które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna wykładnia/niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego doprowadziły do bezpodstawnego i niezgodnego z prawem stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów posiadanego przez skarżącą, w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych.
Na podstawie powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Marszałka z 8 marca 2019 r., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Ministra z 17 sierpnia 2020 r., a w każdym przypadku o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Według Sądu I instancji I, wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia proceduralne popełnienie przez Ministra w trakcie realizacji wytycznych sformułowanych przez WSA w Warszawie wyroku z 28 stycznia 2020 r. w odniesieniu do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co jej stanowiska zawartego w piśmie z 20 kwietnia 2017 r., w którym strona wskazała przybliżony termin zwiększenia mocy instalacji na październik 2016 r.
W ocenie Sądu I instancji, bezzasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi (zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym), w ramach których strona zmierza do podważenia ustaleń i ocen Ministra dotyczących tego, że w 2016 r. w ogóle zaszły przesłanki do wygaszenia pozwolenia sektorowego w części określonej w zaskarżonej decyzji.
Sąd równocześnie uznał, że wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji (tj. adwokatowi, który nie był pełnomocnikiem Spółki w postępowaniu administracyjnym) nie pozbawia Spółki prawa do wniesienia skargi na tak wadliwie doręczoną decyzję. Normy dotyczące doręczeń stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić stronę przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji, gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka prawnego (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08, CBOSA).
Sąd I instancji przypomniał, że sprawa oceny legalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia Marszałka z 23 grudnia 2015 r. (DSR-II-2.7243.50.2015) w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych jest ponownie rozpoznawana przez WSA w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1918/19 uchylono opisaną wyżej decyzję Ministra Środowiska z 3 czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przepisie tym jest mowa o związaniu ocenami prawnymi i wskazaniami, co do dalszego postępowania, organów oraz sądów, ale pośrednio związanie to dotyczy również stron postępowania administracyjnego.
Skoro bowiem dany akt administracyjny wydany przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi być zgodny z ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, to strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może skutecznie oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspominanymi ocenami prawnymi. Przeciwna wykładnia, nie tylko, że podważałaby funkcję art. 153 p.p.s.a., ale pozostawałaby w sprzeczności z art. 170 i 171 p.p.s.a. Zagadnienie to wymaga podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy, albowiem analiza zarzutów skargi na decyzję Ministra z 17 listopada 2020 r. oraz zarzutów na decyzję Ministra Środowiska z 3 czerwca 2019 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że sama zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji Marszałka z dnia 23 grudnia 2015 r. w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenia progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku z 28 stycznia 2020 r.
Zdaniem Sądu I instancji, Minister, wykonując opisane wyżej zalecenia WSA w Warszawie, w dniu z 14 sierpnia 2020 r. skierował do Spółki wezwanie do sprecyzowania daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nieudzielenie żądanych wyjaśnień spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o posiadaną dokumentację. Wezwanie to zostało skierowane do adwokata D. M. (na adres kancelarii A.), który reprezentował Spółkę w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przesyłka ta została odebrana w dniu 1 września 2020 r. przez uprawnionego pracownika tej kancelarii. Otóż nie można odeprzeć zarzutu skargi, że skierowanie wspomnianego wezwania do adwokata D. M. było wadliwie, albowiem adwokat ten nie został nigdy ustanowiony pełnomocnikiem Spółki w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie co prawda wskazuje Minister w odpowiedzi na skargę, że z treści pełnomocnictwa udzielonego temu adwokatowi wynika, że obejmuje ono również postępowanie administracyjne, jednak trzeba tu uwzględnić różnicę między materialną a procesową stroną pełnomocnictwa. Ustanowienie stosunku procesowego pełnomocnictwa w ramach danego postępowania następuje dopiero w chwili złożenia odpowiedniego (co do treści) pełnomocnictwa w tym postępowaniu.
Samo udzielenie pełnomocnictwa przez mocodawcę danemu pełnomocnikowi, bez złożenia oświadczenia procesowego skierowanego do organu, przed którym ma działać dany pełnomocnik, nie powoduje jeszcze powstania stosunku pełnomocnictwa procesowego. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, CBOSA). W realiach niniejsze sprawy pełnomocnictwo dla adwokata D. M. zostało złożone wraz ze skargą do WSA w Warszawie. Analiza akt nie wskazuje, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy adwokat ten został ustanowiony pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym. Trzeba podkreślić, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest czynnością w postępowaniu administracyjnym, ale czynnością w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, przy czym bez znaczenia jest tu okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Adresatem tego pisma procesowego jest bowiem sąd administracyjny, a nie organ administracji publicznej.
Według Sądu I instancji, zasadnie w skardze zarzucono naruszenie art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Było to naruszenie istotne, albowiem strona została pozbawiona prawa do przedłożenia wyjaśnień lub dowodów dotyczących rzeczywistej dokładnej daty zwiększenia mocy instalacji, przy czym naruszenie to stanowiło równocześnie niewykonanie wiążących zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r.
W aspekcie naruszenia tych zaleceń Sąd I instancji dodał, że Minister nie uzupełnił w dalszym ciągu akt sprawy o pismo Spółki z 20 kwietnia 2017 r. podobnie jak brak jest w dalszym ciągu wezwania organu z 3 kwietnia 2017 r. skierowanego do Spółki, w którym wezwano skarżącą do określenia terminu, od którego instalacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowane. Powyższe uchybienie proceduralne czynią przedwczesnym dokonywanie oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących prawidłowości dokonanej przez organ oceny zebranych dotychczas dowodów w aspekcie prawidłowości ustaleń organu co konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji (tj. m.in. zarzutów naruszenia art. 80 i 81a k.p.a.). Warunkiem dokonania prawidłowej oceny dowodów jest kompletność zebranego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca na skutek omówionych wyżej uchybień związanych z wadliwym wezwaniem Spółki, a także brakiem w aktach wspominanych pism z 3 i 20 kwietnia 2017 r. W aspekcie ustaleń dotyczących konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji należy jeszcze przypomnieć, że w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. stwierdzono, że: "Przy czym nie mają znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia okoliczności podnoszone przez spółkę w toku postępowania wskazujące, że powyższy stan był "przejściowy nietrwały", stanowił "niedopatrzenie pracowników w związku z prowadzonymi testami przez okres dwóch lat" (odwołanie) i że w rzeczywistości wydajność instancji jest inna. Nie zmienia to bowiem faktu, że skoro możliwe było przetworzenie odpadów w ilości większej niż 10 Mg ton na dobę (co potwierdziła kontrola), to oznacza, że spełnione zostały powyższe kryteria". Nie budzi zatem wątpliwości, że datą ta jest co najmniej dzień zakończenia kontroli (12 października 2016 r.). W świetle wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. data ta może być datą wcześniejszą, przy czym organ musi w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości wykazać, jaki to dzień. Organ winien ustaleń tych dokonać po prawidłowym wezwaniu Spółki do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnieniu materiału dowodowego o pisma z 3 i 20 kwietnia 2017 r. Przy czym, jak już tu wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., strona jest zobowiązana do współdziałania z Ministrem w wyjaśnieniu tych okoliczności, skoro chodzi o fakty (tj. data podłączenia dodatkowego silosu), co do których dowody są w zasadzie wyłącznie w posiadaniu strony. Ewentualna bierność strony w tej kwestii winna być oceniona przez organ w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, z uwzględnieniem dotychczas zebranych materiałów (art. 80 k.p.a.). Przy czym, czyniąc ustalenia faktyczne co do konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji Minister może posługiwać się wszelkimi środkami dowodowymi (art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), również domniemanymi faktycznymi (co do dopuszczalności stosowania domniemań faktycznych w postepowaniu administracyjnym zob. np. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 39 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której strona odmawia przedłożenia dowodów bezpośrednich albo uzyskanie takich dowodów jest niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (uwzględniając zasadę szybkości postępowania – art. 12 k.p.a.). Natomiast ewentualne zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy wątpliwości co do stanu faktycznego nie mogą być usunięte pomimo podjęcia działań zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, w tym domniemań faktycznych. W każdym razie celem art. 81a § 1 k.p.a. nie jest umożliwienie stronie uniknięcie lub ograniczenie zakresu odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawe oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczelności, Minister uzupełni akta o brakujące pisma z 3 i 20 kwietnia 2017 r. (wezwanie skierowane do Spółki oraz odpowiedź Spółki), następnie wezwie Spółkę do wypowiedzenia się w określonym terminie co do konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji w kontekście jej pisma z 20 kwietnia 2017 r. Następnie, w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy oceniony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.), Minister rozstrzygnie, w jakiej konkretnie dacie nastąpiło wspominane zwiększenie mocy instalacji, mając na uwadze wiążące oceny prawne poczynione w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., że najpóźniejszą datą jest tu 12 października 2016 r. (dzień przeprowadzenia kontroli – s. 10 uzasadnienia tego wyroku). Innymi słowy, jeżeli uzupełniające postępowanie dowodowe nie doprowadzi do jednoznacznych ustaleń, ta data winna być przyjęta jako dzień stwierdzenia częściowego wygaśnięcia pozwolenia sektorowego udzielonego w 2015 r. na rzecz Spółki.
W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez adw. D. M.,
na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 176 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 78/21 w przedmiocie rozpoznania skargi na decyzją z 17 listopada 2020 r. Ministra Klimatu i Środowiska, którym to wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, a to:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz sądy, lecz również strony postępowania administracyjnego, w związku z czym strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspomnianymi ocenami prawnymi;
b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez uznanie, że mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęte jest uzasadnienie wyroku, podczas gdy z walorów tych korzysta jedynie sentencja wyroku;
które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku ocen i poglądów prawnych sprzecznych z obowiązującymi przepisami, a niekorzystnych dla Skarżącej i jej sytuacji formalno-prawnej;
2) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) przez uznanie, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem de facto powoduje, pomimo posiadania przez skarżącą ważnego i obowiązującego pozwolenia sektorowego dotyczącego przetwarzania odpadów niebezpiecznych, brak możliwości prowadzenia przez skarżącą działalności dotyczącej przetwarzania odpadów tego rodzaju.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o:
1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej jego uzasadnienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
ewentualnie:
2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 184 i 185 § 1 p.p.s.a., o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i wyrażenie w uzasadnieniu wyroku NSA odmiennego od wyrażonego w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji poglądu prawnego, poprzez uznanie, że:
a) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu nie wiążą strony postępowania administracyjnego, w związku z czym strona kwestionująca legalność takiego aktu może oprzeć skargę na zarzutach sprzecznych ze wspomnianymi ocenami prawnymi;
b) mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest sentencja wyroku wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie jego uzasadnienie;
c) decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego (pozwolenia na korzystanie ze środowiska) ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny; a w każdym przypadku o:
3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
ewentualnie:
4) w przypadku wydania wyroku oddalającego skargę kasacyjną i uznającego, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu - odstąpienia od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania.
Ponadto, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 17 listopada 2020 r. w całości, z uwagi na fakt, że brak wstrzymania wykonania decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - brak wstrzymania wykonania decyzji uniemożliwi skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej w podstawowym zakresie, powodując utratę przez skarżącą podstawowego i przeważającego źródła przychodów, co skutkować będzie koniecznością zwolnienia przez skarżącą pracowników oraz przeprowadzeniem likwidacji skarżącej lub ogłoszeniem jej upadłości (co stanowić będzie skutek w praktyce nieodwracalny).
Nadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów powołanych w niniejszej skardze kasacyjnej (dołączonych do skargi kasacyjnej), na okoliczność ich treści oraz wykazanie: istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji (w tym kondycji ekonomicznej skarżącej w 2020 r.). Jednocześnie wskazano, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, związanych z aktualizacją stanu faktycznego dotyczącego spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (wszystkie dokumenty zostały załączone do skargi kasacyjnej).
Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca wskazuje, że wnosząc niniejszą skargę kasacyjną kwestionuje nie tyle rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku (które jest dla skarżącej korzystne), ale jego uzasadnienie. Jednak z uwagi na brak możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia wyroku, musiał on zostać zaskarżony w całości.
W odniesieniu do przepisów postępowania. Wyrok w pierwszej kolejności narusza art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów polega na uznaniu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz sądy, lecz również strony postępowania administracyjnego, w związku z czym strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspomnianymi ocenami prawnymi.
Ponadto wyrok narusza art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. Naruszenie to polega na uznaniu, że mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęte jest uzasadnienie wyroku, podczas gdy z walorów tych korzysta jedynie sentencja wyroku.
Według skarżącej kasacyjnie, w Wyroku (str. 17 uzasadnienia) WSA w Warszawie wskazał, że "sama zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Marszałka z dnia 23 grudnia 2015 r. w zakresie pkt 11.2.1, w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenie progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku z 28 stycznia 2020 r.". Okoliczność, o której mowa powyżej została wskazana w uzasadnieniu wyroku z 28 stycznia 2020 r., nie jego sentencji. Nie sposób uznać, by powyższa kwestia (zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia sektorowego w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych) została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku z 28 stycznia 2020 r., skoro rozstrzygnięcie to zostało zamieszczone w uzasadnieniu przedmiotowego judykatu, a nie jego sentencji.
Poglądowi jakoby sama zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Marszałka z dnia 23 grudnia 2015 r. w zakresie pkt 11.2.1, w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenie progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku z 28 stycznia 2020 r. przeczy fakt wydania przez WSA w Warszawie prawomocnego postanowienia z 12 lutego 2021 r., sygn. akt l\/ SA/Wa 78/21 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 17 listopada 2020 r., DZŚ-III.431.31.2019.MP.4. Jak wynika z wyżej przytoczonego uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji: WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Klimatu i Środowiska w celu umożliwienia skarżącej prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, co powoduje bezprzedmiotowość przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku (uzasadnieniu wyroku).
Wyrok narusza także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 p.o.ś. Naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez uznanie, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Pogląd, w myśl którego decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny prowadzi z kolei do wniosku (godzącego w podstawy działalności prowadzonej przez skarżącą), że nawet w przypadku posiadania przez skarżącą ważnego pozwolenia sektorowego na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie odpadów niebezpiecznych, wobec treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 28.01.2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19.
Skarżąca (od dnia wydania tego wyroku) nie posiada uprawnienia do prowadzenia przetwarzania odpadów niebezpiecznych. Skarżąca wskazuje, że powyższy pogląd jest niezasadny z uwagi na fakt, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia czy to pozwolenia środowiskowego (sektorowego), czy to pozwolenia wodnoprawnego, ma charakter konstytutywny, nie deklaratoryjny.
Skoro decyzja o wygaśnięciu pozwolenia środowiskowego ma charakter konstytutywny, to do momentu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia, dany podmiot (w tym przypadku skarżąca) jest uprawniony do korzystania z pozwolenia, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednocześnie poglądowi o deklaratoryjnym charakterze decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia sektorowego przeczy fakt wydania przez WSA w Warszawie wspomnianego już powyżej prawomocnego postanowienia z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 78/21 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 17 listopada 2020 r., DZŚ-III.431.31.2019.MP.4.
Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów powołanych w niniejszej skardze kasacyjnej (dołączonych do skargi kasacyjnej), na okoliczność ich treści oraz wykazanie: istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji (w tym kondycji ekonomicznej skarżącej w 2020 r.). Przeprowadzenie dowodu w sprawie nie dotyczy ustalenia jej stanu faktycznego (czego w szczególności w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym czynić nie można), lecz zmierza do aktualizacji spełniania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Jednocześnie wskazać należy, że przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (w praktyce w ogóle postępowania tego nie przedłuży).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem w całości nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
W pierwszej kolejności rozpoznając zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie naruszenie upatruje w uznaniu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia oraz sądy, lecz również strony postępowania administracyjnego, w związku z czym strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspomnianymi ocenami prawnymi oraz uznaniu, że mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęte jest uzasadnienie wyroku, podczas gdy z walorów tych korzysta jedynie sentencja wyroku, wskazać należy, że nie mógł on zostać uznany za uzasadniony.
Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1918/19).
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
W piśmiennictwie wskazano, że "Efektywność kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zależy w dużej mierze od merytorycznej poprawności i precyzji adresowanych do organów administracji wskazań objętych treścią wyroku. Pozostają one w ścisłym związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego danego aktu lub czynności. Sformułowanie wskazań przez sąd administracyjny zawartych w orzeczeniu staje się konsekwencją i dopełnieniem oceny prawnej sądu, a jednocześnie miernikiem prawidłowości zajętego przez niego stanowiska w danej sprawie. Dla osiągnięcia celu sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli nie wystarczy więc stwierdzić, że określone działanie organu administracji publicznej jest niezgodne z prawem. Takiemu ustaleniu powinno jeszcze – co do zasady – towarzyszyć wskazanie, jak przez wykonanie wyroku zapewnić stan zgodności z prawem. Bez wątpienia kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych kształtuje również treść art. 153 PPSA, który odnosi się do kwestii związania adresata wyroku oceną prawną wyrażoną w nim przez sąd". (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 787). "Przez ocenę prawną należałoby rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą (por. wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis; por. także wyr. NSA z 18.2.2011 r., II FSK 1902/09, Legalis; wyr. NSA z 20.1.2015 r., II GSK 2183/13, Legalis; wyr. NSA z 2.7.2019 r., II FSK 2844/17, Legalis) (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 787).
Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Związanie sądów. Związanie sądów w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 4.12.2019 r., II GSK 3191/17, Legalis; wyr. NSA z 13.11.2019 r., I OSK 651/18, Legalis; wyr. NSA z 13.8.2019 r., II GSK 2275/17, Legalis; wyr. NSA z 18.5.2016 r., I OSK 2003/14, Legalis; wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też wprost pogląd, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (por. wyr. NSA z 28.4.2020 r., I OSK 896/19, Legalis; wyr. NSA z 8.10.2019 r., I OSK 4083/18, Legalis; wyr. NSA z 15.2.2007 r., II FSK 274/06, Legalis). Jak się wydaje, komentowany przepis ma również istotne znaczenie dla realizacji zasady ekonomiki postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego.
Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyr. NSA z 19.10.2007 r., II FSK 1128/06, Legalis). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 18.5.2016 r., I OSK 2003/14, Legalis; wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis) (zob. (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 787).
Mając na uwadze powyższe stanowisko wyrażono w piśmiennictwie oraz powołanych tam orzeczeniach NSA zgodzić należy się z Sądem I instancji, że strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może skutecznie oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspominanymi ocenami prawnymi. Formułowanie zarzutów sprzecznych z ocenami prawnymi nie będzie skuteczne w myśl art. 153 p.p.s.a. Sąd za każdym razem ocenia taką skuteczność. Pamiętać bowiem należy, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 153 PPSA i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. wyr. NSA z 15.4.2005 r., OSK 1403/04, Legalis; podobnie wyr. NSA z 6.7.2011 r., I FSK 1042/10, Legalis).
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1918/19 utraciła moc wiążącą.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przedstawione w pkt 1) a), b) skargi kasacyjnej. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepis ten zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przedstawione w pkt 1) a), b) skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 17 listopada 2020 r., znak DZŚ-III.431.31.2019.MP.4. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zasadnie stwierdził, że wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia proceduralne popełnienie przez Ministra w trakcie realizacji wytycznych sformułowanych przez WSA w Warszawie wyroku z 28 stycznia 2020 r. w odniesieniu do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co jej stanowiska zawartego w piśmie z 20 kwietnia 2017 r., w którym strona wskazała przybliżony termin zwiększenia mocy instalacji na październik 2016 r. Bezzasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi (zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym), w ramach których strona zmierza do podważenia ustaleń i ocen Ministra dotyczących tego, że w 2016 r. w ogóle zaszły przesłanki do wygaszenia pozwolenia sektorowego w części określonej w zaskarżonej decyzji. Sąd równocześnie uznał, że wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji (tj. adwokatowi, który nie był pełnomocnikiem spółki w postępowaniu administracyjnym) nie pozbawia Spółki prawa do wniesienia skargi na tak wadliwie doręczoną decyzję. Normy dotyczące doręczeń stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić stronę przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji, gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka prawnego.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) b) skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 170 w zw. z art. 171 przez uznanie, że mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęte jest uzasadnienie wyroku, podczas gdy z walorów tych korzysta jedynie sentencja wyroku. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (wyr. NSA z 5.2.2008 r., II FSK 1649/06, Legalis) ((R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 790). przez ocenę prawną należałoby rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 426/08; z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1902/09, z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2183/13; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Podkreślić należy, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w uzasadnieniu wyroku, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania. Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 896/19). Zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania.
Na gruncie niniejszej sprawy, skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. zapomina, co wyraźnie podkreślał WSA Warszawie w zaskarżonym wyroku, że sprawa oceny legalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia Marszałka z dnia 23 grudnia 2015 r. (DSR-II-2.7243.50.2015) w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych jest ponownie rozpoznawana przez WSA w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1918/19 uchylono dopisana wyżej decyzję Ministra Środowiska z 3 czerwca 2019 r. Ma rację Sąd I instancji, że skoro bowiem dany akt administracyjny wydany przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi być zgodny z ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, to strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może skutecznie oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspominanymi ocenami prawnymi. Przeciwna wykładnia, nie tylko, że podważałaby funkcję art. 153 p.p.s.a., ale pozostawałaby w sprzeczności z art. 170 i 171 p.p.s.a. Zagadnienie to wymaga podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy, albowiem analiza zarzutów skargi na decyzję Ministra z 17 listopada 2020 r. oraz zarzutów na decyzję Ministra Środowiska z 3 czerwca 2019 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że sama zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji Marszałka z dnia 23 grudnia 2015 r. w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenia progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku z 28 stycznia 2020r.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) a) skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Odnosząc się do tak przedstawionego stanowiska Sądu I instancji wyjaśnić należy, że tradycyjnie w doktrynie prawa administracyjnego ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych wyróżniano akty konstytutywne i deklaratoryjne. Akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Akty deklaratoryjne obowiązują ex tunc. (por. M. Kasiński, Akty administracyjne – pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556).
W wyroku z 7 lutego 2019 r., (sygn. II OSK 701/17, CBOSA) NSA wyraził pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 138 ust. 1 i art. 205 ustawy Prawo wodne, ponieważ stanowisko Sądu I instancji, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc, a nie charakter konstytutywny, jest prawidłowe".
W orzecznictwie wyrażono też pogląd, że "instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji służy uchyleniu skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa. Instytucji tej przyznać też należy funkcję porządkującą, która wyraża się w deklaratywnym wskazaniu, że obowiązująca formalnie decyzja nie może podlegać wykonaniu, albowiem przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązki jedynie w sposób pozorny. Istniejąca bezprzedmiotowość takiej decyzji wynika z jej prawnej nieskuteczności, czyli braku możliwości kształtowania z określonych przyczyn za jej pośrednictwem aktualnie i w przyszłości stosunków administracyjnoprawnych" (zob. wyr. NSA z 25.11.2016 r., II OSK 483/15, Legalis; por. też M. Górski, komentarz do art. 193 ustawy z 27 kwietnia Prawo ochrony środowiska, M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 610). Także w wyroku NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 326/18, CBOSA stwierdzono, że "(...) decyzja zatwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia prawnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona jedynie fakt braku uprawnień wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, jest upływ okresu na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 ustawy Prawo wodne)".
Na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne NSA wyraził również pogląd, według którego "Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak co do reguły przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia" (por. odpowiednio wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. II OSK 51/14, LEX nr 2091996).
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 193 ust. 3 p.o.ś. nie wyraził poglądu na temat deklaratoryjnego charakteru decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego. Zarzucanie Sądowi I instancji uznanie deklaratoryjnego charakteru decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia sektorowego pozbawione jest podstaw, ponieważ Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu.
Brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku autora skargi kasacyjnej i przeprowadzenia przed Sądem drugiej instancji uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie uzupełniającego dowodu przed sądem administracyjnym ograniczone jest celem. Czynność taka przeprowadzana jest jedynie dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co oznacza, że służy ocenie wiarygodności dowodów w oparciu, o które ustalono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania w postępowaniu jurysdykcyjnym przed organami. Nie może więc służyć dokonywaniu nowych ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny, który orzeka wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) i ustalonego na ten dzień przez organ. Z treści wniosku dowodowego złożonego w skardze kasacyjnej wynika zaś, że jej autor chce przeprowadzić dowody z dokumentów celem ustalenia nowych okoliczności faktycznych sprawy. Z tych względów brak było podstaw prawnych do jego uwzględnienia.
Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.