III OSK 621/25

III OSK 621/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 206/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-20
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art.101a ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 206/24 w sprawie ze skargi I. D. i B. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. D. i B. D. solidarnie na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 20 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 206/24, oddalił skargę I. D. i B. D. (dalej "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt" lub "organ") w przedmiocie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 18 września 2023 r., z powołaniem się na przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), skarżący wnieśli do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta w zakresie:
1) niewykonania czynności nakazanej prawem – przyznania na podstawie § 2 pkt 7 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], dalej "rozporządzenie Nr [...]") preferencji w realizacji przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, które równocześnie zapewnią zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego oraz zapewniają możliwość odbioru odpadów bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości przez cały rok, tj. utwardzenia dróg dojazdowych na terenie [...] Parku Krajobrazowego w rejonie dzielnicy [...] i [...] w [...];
2) nieustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich w rejonie dzielnicy [...] i [...] w [...] przez okres całego roku.
Skarżący zarzucili Wójtowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 2 pkt 7 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...], tj. nienadanie w drodze zarządzenia terenom osadniczym w obszarze [...] Parku Krajobrazowego preferencji w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym innych przedsięwzięć w związku z obowiązkiem stosowania w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażania regionalnych form architektury; 2) art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) w związku z § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 6 lipca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2020 r., poz. [...], dalej "Regulamin"), poprzez niezapewnienie odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich na obszarach [...] Parku Krajobrazowego przez okres całego roku.
Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do: a) nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym w zakresie realizacji przedsięwzięcia – utwardzenia drogi w dzielnicy [...] i [...] w [...]; b) ustalenia harmonogramu odbioru śmieci w gminie [...] z zapewnieniem odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach górskich na obszarach [...] Parku Krajobrazowego w dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku; 2) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności; 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do realizacji wskazanych wcześniej nakazów (pismo z dnia 10 maja 2023 r.). W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. wyraził stanowisko, że rozporządzenie Nr [...] nie nakłada na jednostkę samorządu obowiązków, realizacji których domagają się skarżący. Ponadto organ odmówił regulowania kwestii właścicielskich nieruchomości położonych w ciągu dróg wewnętrznych.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności powołali się na swój interes prawny, który wynika z prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, który znajduje się na terenach osadniczych [...] Parku Krajobrazowego. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar drogi prowadzący do zabudowań w dzielnicach [...] i [...] został określony jako tereny komunikacji – drogi wewnętrzne (KDW), których podstawowym przeznaczeniem są drogi nie zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych – drogi wewnętrzne, w tym istniejące drogi polne, leśne, bez wskazania, że są to również drogi dojazdowe do terenów osadniczych. Brak utwardzenia drogi powoduje, że skarżący nie mogą realizować swoich uprawnień właścicielskich m.in. poprzez niemożność przeprowadzenia remontu domu, gdyż firmy budowlane odmawiają świadczenia usług z uwagi na brak odpowiedniej jakości dojazdu. Utrudniony jest również dojazd dla służb ratowniczych. Ponadto taki stan rzeczy powoduje nadmierną emisję gazów wydzielanych do atmosfery. Droga ta nie jest również odśnieżana, co wymusza na skarżących konieczność zamieszkiwania w okresie zimowym poza ich domem. Ponadto wskazali, że od października do kwietnia zmuszani są dostarczać odpady do głównego ciągu komunikacyjnego, skąd dopiero są odbierane. Brak zapewnienia odbioru odpadów z terenu nieruchomości jest niezgodny z u.c.p.g. Skarżący wskazali, że bezczynność Wójta – naruszającego prawo – negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, bowiem pozbawia ich możliwości zrealizowania obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie przyrody, dbałości o stary drewniany dom, ogranicza ich prawo własności, tj. nie mogą zamieszkiwać w swoim domu przez cały rok, jak i nie zapewnia się im odbioru odpadów z ich nieruchomości przez cały rok, jak innym mieszkańcom gminy. Opisany interes prawny wynika z art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 2 pkt 7 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] oraz w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.
Argumentując zarzut naruszenia rozporządzenia Nr [...], skarżący wskazali, że przewidziane w nim obowiązki spoczywają na organach wykonawczych gmin położonych chociaż w części na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Wskazano również na art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że zadaniem wójta jest zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnoty, w tym dotyczące dróg. Tymczasem terenom osadniczym w obszarze Parku nie przyznano nakazanych preferencji. Organy gminy dają natomiast pierwszeństwo inwestycjom służącym wszystkim mieszkańcom. Tymczasem, jak podnoszą skarżący, utwardzenie drogi dojazdowej w dzielnicy [...] i [...] stanowi nie tylko realizację obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przyrody, ale i realizację obowiązków wynikających z przepisów gminnych. Inwestycja ta wpłynęłaby korzystnie na środowisko przyrodnicze, gdyż poruszające się pojazdy nie musiałyby wysilać silników, co ograniczyłoby emisję gazów do atmosfery. Ponadto pozwoliłoby to na odbieranie odpadów bezpośrednio z nieruchomości, a także umożliwiłoby dojazd służbom ratowniczym oraz firmom remontowo-budowlanym.
W kwestii drugiego zarzutu skarżący wyjaśnili, że w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. nie zawarli wezwania do usunięcia tej nieprawidłowości, gdyż nowelizacja art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. wykreśliła ten wymóg, który warunkował wniesienie skargi. Niemniej jednak we wspomnianym piśmie była mowa o tym, że brak utwardzenia drogi jest przyczyną nieodbierania odpadów w okresie jesienno-zimowym. Tymczasem obowiązkiem gminy jest zapewnienie czystości i porządku, a także tworzenie warunków niezbędnych ku temu (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g.). Następnie zwrócono uwagę, że § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu stanowi o tym, że odbiór odpadów powinien mieć miejsce bezpośrednio z nieruchomości na podstawie harmonogramu odbioru odpadów. Tymczasem Wójt pomimo takiego uregulowania nie podjął czynności zapewniających mieszkańcom terenów podgórskich odbioru odpadów bezpośrednio z nieruchomości w okresie jesienno-zimowym. Nakazywanie dowożenia odpadów do miejsca, z którego mogą być zabrane, jest niezgodne z prawem. Zauważono przy tym, że często z przyczyn wywołanych problemami komunikacyjnymi śmieci muszą być gromadzone, co jest nieuprawnione, gdyż odbywa się to na terenie Parku Krajobrazowego objętego szczególną ochroną. Dostrzegając to, że utwardzenie drogi wymaga nakładów finansowych, skarżący wskazali możliwe rozwiązania w pozyskaniu środków na ten cel. Ponadto przedstawili działania, jakie były podejmowane przed wniesieniem skargi, których celem było doprowadzenie do utwardzenia drogi. Skarżący stwierdzili, iż skarga jest konieczna, bowiem problemu utwardzenia/budowy drogi może nie rozwiązać również nowa ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1722).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do żądania utwardzenia drogi prowadzącej do nieruchomości skarżących, organ wyraził stanowisko, że rozporządzenie Nr [...] nie zawiera norm prawnych, które nakazywałyby Wójtowi lub Radzie Gminy podjęcie działań, których domagają się skarżący. Zdaniem organu, "przyznanie preferencji terenom osadniczym" nie oznacza nałożenia na gminę obowiązku zapewnienia właścicielom nieruchomości dojazdu do budynków znajdujących się na terenie Parku Krajobrazowego poprzez wytyczenie geodezyjne szlaku komunikacyjnego, uregulowanie stosunków właścicielskich (np. w drodze zasiedzenia, uwłaszczenia bądź ustalenia spadkobierców), przekształcenia szlaku komunikacyjnego w drogę publiczną i następnie utwardzenie powstałej drogi. Ponadto, budynek skarżących nie stanowi obiektu zabytkowego. Tym samym chybiona jest próba uzasadniania istnienia nakazu wykonania przez gminę prac drogowych do nieruchomości skarżących koniecznością ochrony zabytkowych układów osadniczych i budownictwa regionalnego.
W odniesieniu do kwestii braku harmonogramu odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonie dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku, Wójt wskazał, że taki harmonogram istnieje. Zawiera on informację o datach odbioru odpadów, a także informację o tym, że odpady należy w terminie ich odbioru w odpowiednich opakowaniach wystawić przed posesję lub dostarczyć do miejsca, gdzie możliwy jest dojazd samochodu śmieciarki. Wyjaśniono dodatkowo, że specyfika terenu Gminy [...] (teren górzysty z licznymi wąwozami, ciekami wodnymi i osuwiskami), w tym rozproszona zabudowa w przysiółkach górskich, powoduje, że pojazdy przeznaczone do odbioru odpadów komunalnych z przyczyn technicznych nie dojadą do wszystkich nieruchomości. Zatem organizacja odbioru odpadów musi tę okoliczność uwzględniać. Organ stanął na stanowisku, że art. 6c u.c.p.g. nie zawiera dyrektywy nakazującej Gminie taką organizację odbioru odpadów komunalnych, aby każdorazowo pojazd przystosowany do odbioru odpadów komunalnych odbierał je bezpośrednio z nieruchomości objętej systemem odbioru odpadów komunalnych. Skoro norma taka nie istnieje, to nie można przypisać Gminie [...] bezczynności. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący nie tylko nie wykazali istnienia obowiązku wykonania czynności, których od organu się domagają, ale przede wszystkim nie wykazali, jaki to ich interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Z tego też względu skarga jest niedopuszczalna.
Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2023 r., Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielił wniesione przez skarżących skargi na: (1) bezczynność w sprawie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego oraz (2) bezczynność w sprawie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była ta skarga, która dotyczy nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego.
Rozpoznając skargę w tak określonym przedmiocie, WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 171/23, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Na skutek tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1461/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jako powód takiego rozstrzygnięcia NSA wskazał nieważność postępowania, gdyż strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw w myśl art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznał bowiem sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Ponadto w postępowaniu powinien brać udział również organ nadzoru nad działalnością gminną.
W dniu 20 stycznia 2025 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na udział organu nadzoru w postępowaniu oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przedstawił uwarunkowania skargi z art. 101a ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji podkreślił, że jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu. W ocenie Sądu I instancji taki obowiązek nie wynika z przepisów powołanych przez skarżących, tj. § 2 pkt 5 i 7 rozporządzenia Nr [...].
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze wspomnianymi uregulowaniami rozporządzenia Nr [...] ochronę i kształtowanie środowiska i krajobrazu, mającą na celu zachowanie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych obszaru Parku i jego otuliny należy realizować poprzez: stosowanie w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażanie regionalnych form architektury (pkt 5); przyznanie preferencji terenom osadniczym w obszarze Parku dla działań związanych z porządkowaniem gospodarki wodno-ściekowej, usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz dla innych przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego (pkt 7). W treści tych przepisów, jak i w pozostałych, które znajdują się w tym akcie, nie można doszukać się obowiązku organu gminy polegającego na realizacji inwestycji drogowych na terenie Parku, w tym na utwardzaniu nieformalnych ciągów komunikacyjnych. Niedopuszczalnym jest domniemywanie nakazów skierowanych wobec organów gminy, czy też ich wywodzenie w drodze wykładni przepisów prawa. Winny być one bowiem wyrażone jednoznacznie, czego wymaga zasada określoności. Właściwy organ nie może mieć wątpliwości co do spoczywających na nim obowiązków. Wobec tego nieuprawnionym jest wyprowadzanie ze zwrotu o "przyznaniu preferencji terenom osadniczym" powinności dla organów gminy w przedstawianym przez skarżących zakresie. Każdy z przywołanych przepisów dotyczy innych aspektów ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Otóż § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] dotyka kwestii kształtowania zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca nakazuje w ramach tego procesu zadbać o formy zabytkowe i formy regionalnej architektury. Nie mówi natomiast nic o tworzeniu układu dróg, które miałyby skomunikować istniejące zabudowania (w tym również zabytkowe) z drogami publicznymi. Uwagę tą należy także odnieść do § 2 pkt 7 rozporządzenia Nr [...]. Przepis ten z kolei daje prymat wszelkim działaniom związanym z gospodarką odpadami i ściekami, które pozytywnie wpłynęłyby na stan środowiska. Wskazywanie więc na zwiększoną emisję gazów przez pojazdy, które wysilają silniki przy poruszaniu się nieutwardzoną drogą, nijak się ma do przywołanego uregulowania. W tych kategoriach nie można również rozpatrywać braku możliwości odbierania odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu nieruchomości skarżących. Wiąże się to nie tyle z potrzebą budowy/utwardzania dróg, co wprowadzeniem rozwiązań w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Wynikający z ustawy obowiązek uchwalenia takiego regulaminu został przez organ gminy zrealizowany, zaś jego ewentualna niezgodność z prawem, również w zakresie pominięcia określonych regulacji, mogłaby stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak nie na bezczynność organu, a na konkretną uchwałę (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżących odnoszące się do nakazania Wójtowi podjęcia działań mających doprowadzić do utwardzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do ich nieruchomości. W rozporządzeniu Nr [...] nie znajduje się nakaz podjęcia tego rodzaju czynności przez organ gminy.
Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 206/24, wywiedli skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...] poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w przepisach rozporządzenia brak nakazu dla Wójta dla podjęcia działań mających nadać preferencje terenom osadniczym w obszarze nieruchomości położonych na terenach osadniczych [...] w dzielnicy [...] i [...] w [...] w zakresie działań związanych z porządkowaniem gospodarki wodnościekowej, usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz innych przedsięwzięć wpływających na poprawę środowiska przyrodniczego, podczas gdy nakaz przyznania preferencji jest skierowany do organów gminy, w tym do wójtów gmin, co wynika z analogii do nakazu z § 2 ust. 5 rozporządzenia realizowanego przez gminę poprzez Wójta i Radę Gminy przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. stosowania w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażanie regionalnych form architektury oraz w zakresie kompetencji organów administracji publicznej wynika z przepisów art. 4 ust. 1, art. 4 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej "u.o.p") określających obowiązki organów administracji publicznej w zakresie dbałości o przyrodę i zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody;
2) § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...] w związku z art. 5 pkt 20 i art. 5 pkt 2e u.o.p. w związku z art. 2 pkt 16e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu , iż w zakresie przepisu "przyznania preferencji dla innych przedsięwzięć mających na celu poprawę środowiska przyrodniczego" nie mieszczą się działania polegające na utwardzeniu istniejącej drogi podgórskiej, która prowadzi do terenów osadniczych [...], podczas gdy przepis w końcowej części mówi o przyznaniu preferencji dla "innych przedsięwzięć wpływających na poprawę środowiska przyrodniczego", bez zdefiniowania rodzaju przedsięwzięcia i podania przykładów, co może stanowić to przedsięwzięcie wpływające na poprawę środowiska przyrodniczego, co powoduje, iż mogą to być różne przedsięwzięcia, które będą miały pozytywny wpływ na środowisko przyrodnicze, a w związku z tym , iż pojęcie środowiska przyrodniczego obejmuje krajobraz z wytworami cywilizacji, ukształtowanymi działalnością człowieka to przedsięwzięcie utwardzenia istniejącej drogi dojazdowej do dzielnicy [...] i [...] poza wyeliminowaniem zwiększonej emisji gazów i hałasu przez pojazdy wjeżdżające pod górę oraz likwidacją głębokich koryt błota ze stojącą wodą degradujących podłoże umożliwiając dojazd firmom remontowym przyczyni się również do poprawy stanu (w konsekwencji ich zachowania) drewnianych domów znajdujących się na obszarze [...], w tym domu skarżących;
3) § 2 ust. 5 rozporządzenia Nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis dotyczy zakresu kształtowania zagospodarowania przestrzennego, w ramach których nakazano stosowanie w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego wdrażanie regionalnych form architektury, a nie tworzenie układu dróg, które miałyby skomunikować istniejące zabudowania (w tym również zabytkowe) z drogami publicznymi, podczas gdy w pojęciu zagospodarowania przestrzennego znajdują się również poza ustaleniami dotyczącymi stref mieszkaniowych, usługowych czy przemysłowych również ustalenia w zakresie dróg publicznych i wewnętrznych, a przepis Rozporządzenia mówi o zapewnieniu zachowania układów osadniczych, zatem też istniejącej drogi dojazdowej do pól i budynków mieszkalnych położonych na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w tym na terenie gminy [...],
4) naruszenie art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") w związku z § 2 ust. 5 i 7 rozporządzenia Nr [...] i art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 101a i art. 101 ust. 1 u.s.g., "polegające na niezastosowaniu art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach w związku z nakazami określonymi w § 2 ust. 5 i 7 Rozporządzenia kreują obowiązek organu gminy wydania wykonania czynności utrzymania drogi, w dzielnicy [...] i [...] wyartykułowanego w szczególności w przepisie art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt. 2 u.s.g.
5) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w związku z § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...] i art. 101 a i art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez ich niezastosowanie i nie przyjęcie, iż powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym kreują obowiązek organu gminy wykonania czynności utrzymania drogi, której właścicielem i zarządcą jest gmina, pomimo istnienia ustawowego obowiązku wykonywania czynności nadania w formie zarządzenia lub innego aktu generalnego preferencji terenom osadniczym w obszarze nieruchomości położonych na terenach osadniczych [...] Parku Krajobrazowego w dzielnicy [...] i [...] w [...] w zakresie działań związanych z porządkowaniem gospodarki wodnościekowej, usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz innych przedsięwzięć wpływających na poprawę środowiska przyrodniczego (w tym w zakresie innych przedsięwzięć – przystąpienia przez Gminę [...] do podjęcia działań mających na celu utwardzenia istniejącej drogi dojazdowej na terenie [...] objętej wezwaniem, w znacznej części należącej do gminy);
6) art. 7 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewłaściwej sądowej kontroli administracji w zakresie praw skarżących (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz naruszeniu zasady budowania i utrwalania zasady państwa prawa poprzez kierowanie się zasadą określoności i pozostawienie bez odpowiedzi przez Sąd spornej kwestii: kto ma nadać preferencje terenom osadniczym w obszarze [...] oraz czy utwardzenie istniejącej drogi położonej na terenie [...] może być innym przedsięwzięciem, które będzie miało pozytywny wpływ na środowisko przyrodnicze, a jeżeli nie utwardzenie istniejącej drogi, to co może być zakwalifikowane do pojęcia zapisanego w Rozporządzeniu a mówiącego o innych przedsięwzięciach;
II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
1) art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 i 2 w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. przejawiające się w niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej przez błędną wykładnię przepisu art. 101a ust. 1 i 2 w związku z art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z § 2 ust. 5 i § 2 ust. 7 Rozporządzenia, art. 30 ust. 1 pkt 1 u.s.g i niezastosowaniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie stwierdzeniu bezczynności Wójta mimo istnienia zasadnych podstaw jak i zaniechanie nakazania organowi nadzoru wykonania czynności, której domagają się skarżący na koszt i ryzyko Gminy;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 i § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...], tj. niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku istoty sporu, kto ma wydać preferencje wskazane w § 2 ust. 7 rozporządzenia oraz nieustaleniu czy w zakresie przedmiotowym "inne przedsięwzięcie wpływające na poprawę stanu środowiska przyrodniczego" mieści się przedsięwzięcie utwardzenia istniejącej drogi dojazdowej do dzielnicy [...] i [...], podczas gdy kwestie te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, a zostały przez Sąd pominięte poprzez lakoniczne stwierdzenie , iż nie Wójt jest zobowiązany do wydania nakazów, bowiem nie został w przepisie wskazany, a zasada określoności powoduje, iż nie można domniemywać kompetencji podczas gdy Sąd powinien dokonać wykładni prawa w spornym zakresie, jeśli wynika to z innych przepisów, brak dokonanej wykładni przez Sąd ma wpływ na wynik sprawy;
3) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi w oparciu o wyżej opisane zarzuty
Ponadto skarżący kasacyjnie wskazali na błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie przez Sąd, iż: 1) skarżący domagają się utworzenia układu dróg, które miałyby skomunikować istniejące zabudowania (w tym również zabytkowe) z drogami publicznymi, podczas gdy skarżący w skardze wskazywali na przedsięwzięcie utwardzenia istniejącej drogi dojazdowej do dzielnicy [...] i [...], położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego na terenie gminy [...] (w wezwaniu skierowanym do Wójta wskazali na sposoby, które mogłyby doprowadzić do nadania preferencji wskazanych przez skarżących dotyczących istniejącej drogi); 2) skarżący domagają się przeprowadzenia inwestycji drogowej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w tym utwardzenia nieformalnej drogi, podczas gdy domaganie się utwardzenia istniejącej drogi nie jest budową nowej drogi, bowiem droga będąca przedmiotem sporu ma formalną kategorię – jest drogą wewnętrzną (co wynika z dowodów wypisu i wyrysu i odpowiedzi na interpelację radnego [...] z dnia [...] czerwca 2022 r.); 3) "wskazywanie w skardze na zwiększoną emisję gazów przez pojazdy, które wysilają silniki przy poruszaniu się nieutwardzoną drogą nijak się ma do przepisów § 2 pkt 7 Rozporządzenia bowiem przepis daje prymat wszelkim działaniom związanym z gospodarką odpadami i ściekami, które wpłynęły by na stan środowiska", podczas gdy zwiększona emisja gazów wydzielanych przez pojazd mający problem z jazdą po nieutwardzonej drodze stanowi element, który niekorzystnie wpływa na środowisko przyrodnicze, a ograniczenie emisji gazów wydzielane przez pojazdy może zapewnić utwardzenie drogi, co wskazuje na związek skutkowo-przyczynowy wezwania w oparciu o wskazane przepisy i w związku z bezczynnością Wójta, co spowodowało konieczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) wydanie wyroku reformatoryjnego w oparciu o art. 188 p.p.s.a. tj. uznanie bezczynności Wójta w przedmiocie nie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego oraz nakazanie organowi nadzoru do nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] Parku Krajobrazowego w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym w zakresie realizacji przedsięwzięcia – utwardzenia drogi w dzielnicy [...] i [...] na koszt i ryzyko gminy; 2) ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; 3) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tejże skargi i zasądzenie, na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy tę zasadę należy zastosować tylko częściowo, tj. w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.2). Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą bowiem głównie przepisów wynikowych tudzież ustrojowych i są ujmowane jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 i § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...], zauważyć trzeba, że powołany przepis traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do § 2 ust. 5 i § 2 ust. 7 rozporządzenia Nr [...] i zaprezentował jednoznaczne stanowisko, że w treści tych przepisów nie można doszukać się obowiązku organu gminy dotyczącego realizacji inwestycji drogowych, w tym obowiązku utwardzania nieformalnych ciągów komunikacyjnych. Zarzut, o którym mowa, jest zatem niezasadny.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wypada zauważyć, że dotyczą one przede wszystkim przepisów rozporządzenia Nr [...] (w tym miejscu warto przypomnieć, że idzie o Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 59 sierpnia 9997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 903, poz. 885) oraz art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 9 94, poz. 495 ze zm.). Powołane przepisy stanowiły, że: "Utworzenie parku krajobrazowego następuje, w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego" (art. 24 ust. 4); "Wojewoda określa w rozporządzeniu nazwę parku krajobrazowego, obszar parku i otuliny, jeżeli została utworzona, oraz wybiera właściwe dla danego parku krajobrazowego zakazy spośród wymienionych w art. 26a ust. 1, kierując się potrzebą ochrony przyrody" (art. 24 ust. 5). W myśl art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy "park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe, a celem jego utworzenia jest zachowanie, popularyzacja i upowszechnianie tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju". Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478) formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w szczególności parki krajobrazowe), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.
Rozporządzenie Wojewody [...] zawiera siedem paragrafów: § 1 określa obszar [...] Parku Krajobrazowego; § 2 określa poprzez jakie działania należy realizować ochronę i kształtowanie środowiska i krajobrazu, mającą na celu zachowanie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych obszaru Parku i jego otulmy; § 3 określa zakazy obowiązujące na obszarze Parku; § 4 określa otulinę Parku; § 5-7 dotyczą kwestii intertemporalnych oraz publikacji rozporządzenia.
Przepisy rozporządzenia Nr [...], które skarżący kasacyjnie eksponują w zarzutach skargi kasacyjnej, to § 2 ust. 5 i ust. 7. Przepisy te stanowią, że ochronę i kształtowanie środowiska i krajobrazu, mającą na celu zachowanie walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych obszaru Parku i jego otulmy należy realizować poprzez "stosowanie w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażanie regionalnych form architektury" (ust. 5) i poprzez "przyznanie preferencji terenom osadniczym w obszarze [...] dla działań związanych z porządkowaniem gospodarki wodno-ściekowej, usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz dla innych przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego" (ust. 7).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani z powołanych przepisów, ani z przepisów rozporządzenia Nr [...] jako całości nie wynika zaktualizowana i skonkretyzowana powinność Wójta zrealizowania określonego przedsięwzięcia, w szczególności przedsięwzięcia oczekiwanego przez skarżących kasacyjnie, mającego polegać na utwardzeniu drogi dojazdowej do ich nieruchomości. Przepisy te nie statuują takiej powinności również w związku z innymi przepisami, na które powołują się skarżący kasacyjnie (art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. – zarzut I.1; art. 5 pkt 20 i art. 5 pkt 2e u.o.p. oraz art. 2 pkt 16e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zarzut I.2; art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. – zarzut I.4.; art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. – zarzut I.5). Żaden z powołanych przepisów nie obliguje Wójta do utwardzenia dróg dojazdowych na terenie [...] Parku Krajobrazowego w rejonie dzielnicy [...] i [...]w [...]. Sąd I instancji, przyjmując takie stanowisko, prawidłowo zinterpretował i zastosował prawo materialne. Dokonał tym samym prawidłowej kontroli administracji publicznej i nie naruszył art. 7 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzuty I.1-6) są zatem niezasadne.
Dodatkowo warto zauważyć, że przepisy § 2 ust. 5 i ust. 7 Rozporządzenia Nr [...], które skarżący kasacyjnie powoływali w skardze do Sądu I instancji, a obecnie traktują jako punkt wyjścia do konstruowania zarzutów kasacyjnych – tak naprawdę mają charakter norm wyznaczających kierunki działania, cele i zadania administracji publicznej. "Normy zadaniowe wyróżniają się w całokształcie norm prawa administracyjnego odmiennymi zasadami obowiązywania i odmienną od pozostałych konstrukcją. Ich adresatami są wyłącznie organy administracyjne i określają one obowiązki prawne tych organów. Obowiązki te spoczywają na organie nie wobec adresatów podejmowanych decyzji, lecz wobec autorów norm formułujących zadania organu – głównie ustawodawcy. Mają więc jednostronny, zobowiązujący charakter. Ponadto nie odnoszą się do zindywidualizowanych, abstrakcyjnie w nich określonych czynności lub aktów. Ich realizacja polega na podejmowaniu wielu czynności jedno- lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych, czy też nawet kompleksów działań, których efekty dopiero w łącznej całości mogą świadczyć o wypełnieniu lub niewypełnieniu przez administrację publiczną określonych obowiązków" (T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 29-30). Normy zadaniowe nie dają organom administracji publicznej samoistnych podstaw do działania w stosunkach zewnętrznych, ale także – niejako z drugiej strony – nie dają też podmiotom zewnętrznym podstaw do formułowania wobec organów administracji publicznej jakichkolwiek roszczeń czy żądań. Powinność statuowana tymi normami jest bowiem – jak wynika z przytoczonej ich charakterystyki – powinnością li tylko wobec prawodawcy. Powinności tej nie odpowiada zatem – inaczej niż w przypadku typowych norm administracyjnego prawa materialnego – uprawnienie podmiotu spoza administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą skargi z art. 101a u.s.g. w założeniu nie może być zarzut naruszenia normy zadaniowej (niewykonanie obowiązku statuowanego taką normą). Podstawą skargi z art. 101a u.s.g. może być tylko niewykonanie czynności nakazanej normą o charakterze dwustronnie wiążącym – normą, która kreuje nie tylko konkretny i aktualny obowiązek organu, ale także odpowiadające mu uprawnienie określonego podmiotu spoza administracji publicznej. Przepisy § 2 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia Nr [...] nie tworzą tego typu normy i nie kreują uprawnień skarżących kasacyjnie.
Skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, to nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania nawiązujące zasadniczo do przepisów ustrojowych i wynikowych (zarzuty II.1 i II.3). W szczególności zaś nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez "niestwierdzenie bezczynności Wójta mimo istnienia zasadnych podstaw i zaniechanie nakazania organowi nadzoru wykonania czynności, której domagają się skarżący na koszt i ryzyko Gminy". Nie można również podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że doszło do niewłaściwego zastosowania naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie z powołanym już wyżej art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne Sądu I instancji można kwestionować w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, powołując stosowne przepisy, które mogą stanowić wzorzec kontroli tychże ustaleń w postępowaniu kasacyjnym. Twierdzenia skarżących kasacyjnie o "błędzie w ustaleniach faktycznych" Sądu I instancji, które nie zostały powiązane z jakimikolwiek przepisami postępowania, nie stanowią żadnej z wchodzących w rachubę podstaw kasacyjnych, przeto niepodobna się do nich szerzej odnosić. Twierdzenia te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.