III OSK 620/25

III OSK 620/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
658
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 207/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-20
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art.101A ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 207/24 w sprawie ze skargi I. D. i B. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. D. i B. D. solidarnie na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 20 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 207/24, oddalił skargę I. D.i B. D. (dalej "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt" lub "organ") w przedmiocie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 18 września 2023 r., z powołaniem się na przepis art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), skarżący wnieśli do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta w zakresie:
1) niewykonania czynności nakazanej prawem – przyznania na podstawie § 2 pkt 7 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie utworzenia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], dalej "rozporządzeniem [...]") preferencji w realizacji przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, które równocześnie zapewnią zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego oraz zapewniają możliwość odbioru odpadów bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości przez cały rok, tj. utwardzenia dróg dojazdowych na terenie [...]w rejonie dzielnicy [...] i [...] w [...];
2) nieustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach [...] w rejonie dzielnicy [...] i [...] w [...] przez okres całego roku.
Skarżący zarzucili Wójtowi naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 2 pkt 7 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...], tj. nienadanie w drodze zarządzenia terenom osadniczym w obszarze [...] preferencji w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym innych przedsięwzięć w związku z obowiązkiem stosowania w gospodarce przestrzennej zasad zapewniających zachowanie zabytkowych układów osadniczych, ochronę obiektów zabytkowych budownictwa regionalnego, wdrażania regionalnych form architektury; 2) art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.) w związku z § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...], dalej "Regulamin"), poprzez niezapewnienie odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach [...] na obszarach [...] przez okres całego roku.
Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do: a) nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego, w tym w zakresie realizacji przedsięwzięcia – utwardzenia drogi w dzielnicy [...] i [...] w [...]; b) ustalenia harmonogramu odbioru śmieci w gminie [...] z zapewnieniem odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach [...] na obszarach [...] w dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku; 2) stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności; 3) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do realizacji wskazanych wcześniej nakazów (pismo z dnia 10 maja 2023 r.). W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r. wyraził stanowisko, że rozporządzenie Nr [...] nie nakłada na jednostkę samorządu obowiązków, realizacji których domagają się skarżący. Ponadto organ odmówił regulowania kwestii właścicielskich nieruchomości położonych w ciągu dróg wewnętrznych.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności powołali się na swój interes prawny, który wynika z prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującym się na terenach osadniczych [...]. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar drogi prowadzący do zabudowań w dzielnicach [...] i [...] został określony jako tereny komunikacji – drogi wewnętrzne [...], których podstawowym przeznaczeniem są drogi nie zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych – drogi wewnętrzne, w tym istniejące drogi polne, leśne, bez wskazania, że są to również drogi dojazdowe do terenów osadniczych. Brak utwardzenia drogi powoduje, że skarżący nie mogą realizować swoich uprawnień właścicielskich m.in. poprzez niemożność przeprowadzenia remontu domu, gdyż firmy budowlane odmawiają świadczenia usług z uwagi na brak odpowiedniej jakości dojazdu. Utrudniony jest również dojazd dla służb ratowniczych. Ponadto taki stan rzeczy powoduje nadmierną emisję gazów wydzielanych do atmosfery. Droga ta nie jest również odśnieżana, co wymusza na skarżących konieczność zamieszkiwania w okresie zimowym poza ich domem. Ponadto wskazali, że od października do kwietnia zmuszani są dostarczać odpady do głównego ciągu komunikacyjnego, skąd dopiero są odbierane. Brak zapewnienia odbioru odpadów z terenu nieruchomości jest niezgodny z u.c.p.g. Skarżący wskazali, że bezczynność Wójta – naruszającego prawo – negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, bowiem pozbawia ich możliwości zrealizowania obowiązku wynikającego z ustawy o ochronie przyrody, dbałości o stary drewniany dom, ogranicza ich prawo własności, tj. nie mogą zamieszkiwać w swoim domu przez cały rok, jak i nie zapewnia się im odbioru odpadów z ich nieruchomości przez cały rok, jak innym mieszkańcom gminy. Opisany interes prawny wynika z art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 2 pkt 7 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] oraz w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.
Argumentując zarzut naruszenia rozporządzenia Nr [...] skarżący wskazali, że przewidziane w nim obowiązki spoczywają na organach wykonawczych gmin położonych chociaż w części na terenie [...]. Wskazano również na art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że zadaniem wójta jest zaspokajać zbiorowe potrzeby wspólnoty, w tym dotyczące dróg. Tymczasem terenom osadniczym w obszarze [...] nie przyznano nakazanych preferencji. Organy gminy dają natomiast pierwszeństwo inwestycjom służącym wszystkim mieszkańcom. Tymczasem, jak podnoszą skarżący, utwardzenie drogi dojazdowej w dzielnicy [...] i [...] stanowi nie tylko realizację obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przyrody, ale i realizację obowiązków wynikających z przepisów gminnych. Inwestycja ta wpłynęłaby korzystnie na środowisko przyrodnicze, gdyż poruszające się pojazdy nie musiałyby wysilać silników, co ograniczyłoby emisję gazów do atmosfery. Ponadto pozwoliłoby to na odbieranie odpadów bezpośrednio z nieruchomości, a także umożliwiłoby dojazd służbom ratowniczym oraz firmom remontowo-budowlanym.
W kwestii drugiego zarzutu skarżący wyjaśnili, że w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. nie zawarli wezwania do usunięcia tej nieprawidłowości, gdyż nowelizacja art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. wykreśliła ten wymóg, który warunkował wniesienie skargi. Niemniej jednak we wspomnianym piśmie była mowa o tym, że brak utwardzenia drogi jest przyczyną nieodbierania odpadów w okresie jesienno-zimowym. Tymczasem obowiązkiem gminy jest zapewnienie czystości i porządku, a także tworzenie warunków niezbędnych ku temu (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b u.c.p.g.). Następnie zwrócono uwagę, że § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu stanowi o tym, że odbiór odpadów powinien mieć miejsce bezpośrednio z nieruchomości na podstawie harmonogramu odbioru odpadów. Tymczasem Wójt pomimo takiego uregulowania nie podjął czynności zapewniających mieszkańcom terenów [...] odbioru odpadów bezpośrednio z nieruchomości w okresie jesienno-zimowym. Nakazywanie dowożenia odpadów do miejsca, z którego mogą być zabrane, jest niezgodne z prawem. Zauważono przy tym, że często z przyczyn wywołanych problemami komunikacyjnymi śmieci muszą być gromadzone, co jest nieuprawnione, gdyż odbywa się to na terenie [...] objętego szczególną ochroną. Dostrzegając to, że utwardzenie drogi wymaga nakładów finansowych, skarżący wskazali możliwe rozwiązania w pozyskaniu środków na ten cel. Ponadto przedstawili działania, jakie były podejmowane przed wniesieniem skargi, których celem było doprowadzenie do utwardzenia drogi. Skarżący stwierdzili, iż skarga jest konieczna, bowiem problemu utwardzenia/budowy drogi może nie rozwiązać również nowa ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących regulacji stanu prawnego niektórych dróg ogólnodostępnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1722).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do żądania utwardzenia drogi prowadzącej do nieruchomości skarżących, organ wyraził stanowisko, że rozporządzenie Nr [...] nie zawiera norm prawnych, które nakazywałyby Wójtowi lub Radzie Gminy podjęcie działań, których domagają się skarżący. Zdaniem organu, "przyznanie preferencji terenom osadniczym" nie oznacza nałożenia na gminę obowiązku zapewnienia właścicielom nieruchomości dojazdu do budynków znajdujących się na terenie [...] poprzez wytyczenie geodezyjne szlaku komunikacyjnego, uregulowanie stosunków właścicielskich (np. w drodze zasiedzenia, uwłaszczenia bądź ustalenia spadkobierców), przekształcenia szlaku komunikacyjnego w drogę publiczną i następnie utwardzenie powstałej drogi. Ponadto, budynek skarżących nie stanowi obiektu zabytkowego. Tym samym chybiona jest próba uzasadniania istnienia nakazu wykonania przez gminę prac drogowych do nieruchomości skarżących koniecznością ochrony zabytkowych układów osadniczych i budownictwa regionalnego.
W odniesieniu do kwestii braku harmonogramu odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonie dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku, Wójt wskazał, że taki harmonogram istnieje. Zawiera on informację o datach odbioru odpadów, a także informację o tym, że odpady należy w terminie ich odbioru w odpowiednich opakowaniach wystawić przed posesję lub dostarczyć do miejsca, gdzie możliwy jest dojazd samochodu śmieciarki. Wyjaśniono dodatkowo, że specyfika terenu Gminy [...] (teren [...]), w tym rozproszona zabudowa [...], powoduje, że pojazdy przeznaczone do odbioru odpadów komunalnych z przyczyn technicznych nie dojadą do wszystkich nieruchomości. Zatem organizacja odbioru odpadów musi tę okoliczność uwzględniać. Organ stanął na stanowisku, że art. 6c u.c.p.g. nie zawiera dyrektywy nakazującej Gminie taką organizację odbioru odpadów komunalnych, aby każdorazowo pojazd przystosowany do odbioru odpadów komunalnych odbierał je bezpośrednio z nieruchomości objętej systemem odbioru odpadów komunalnych. Skoro norma taka nie istnieje, to nie można przypisać Gminie [...] bezczynności. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący nie tylko nie wykazali istnienia obowiązku wykonania czynności, których od organu się domagają, ale przede wszystkim nie wykazali, jaki to ich interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Z tego też względu skarga jest niedopuszczalna.
Zarządzeniem z dnia 6 listopada 2023 r., Przewodniczący Wydziału II WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielił wniesione przez skarżących skargi na: (1) bezczynność w sprawie nadania preferencji terenom osadniczym na terenie [...] w zakresie przedsięwzięć wpływających na poprawę stanu środowiska przyrodniczego oraz (2) bezczynność w sprawie ustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z nieruchomości. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była ta skarga, która dotyczy nieustalenia harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach [...] w rejonie dzielnicy [...] i [...] w [...] przez okres całego roku.
Rozpoznając skargę w tak określonym przedmiocie, WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 172/23, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Na skutek tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1460/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jako powód takiego rozstrzygnięcia NSA wskazał nieważność postępowania, gdyż strony postępowania zostały pozbawione możności obrony swych praw w myśl art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznał bowiem sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy brak było ku temu podstaw prawnych. Ponadto w postępowaniu powinien brać udział również organ nadzoru nad działalnością gminną.
W dniu 20 stycznia 2025 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na udział organu nadzoru w postępowaniu oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przedstawił uwarunkowania skargi z art. 101a ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji podkreślił, że jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu. W ocenie Sądu I instancji taki obowiązek nie wynika z przepisów powołanych przez skarżących, tj. art. 6c ust. 1 u.c.p.g. w zw. z § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei § 11 pkt 2 Regulaminu stanowi, że ustala się warunki rozmieszczania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów i gromadzenia nieczystości płynnych, tj. właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów (zgodnie z harmonogramem), poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające do nich swobodny dojazdu specjalistycznym pojazdom. Natomiast w § 13 ust. 1 Regulaminu ustalono częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zakresie: niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (pkt 1); selektywnie zbieranych odpadów z papieru, szkła oraz zebranych łączne odpadów z tworzywa sztucznego, metalu i opakowania wielomateriałowe (pkt 2); bioodpadów (pkt 3); popiołu lub żużla (pkt 4). Z kolei zgodnie art. 6r ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Zatem zgodzić się należy ze skarżącymi, że co do zasady odbiór odpadów komunalnych winien odbywać się z terenu nieruchomości, na której zostały wytworzone. Termin "odbieranie" odpadów, którym posługuje się art. 6c ust. 1 u.c.p.g., dotyczy bowiem przyjmowania odpadów u źródła.
Sąd I instancji wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] – jak wymagają tego przepisy u.c.p.g. – w § 4 ust. 2 przewiduje bezpośrednie odbieranie z nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-7 Regulaminu oraz niesegregowanych odpadów zmieszanych według harmonogramu, o którym mowa w § 13 Regulaminu (poza niniejszym postępowaniem pozostaje kontrola zgodności z prawem wspomnianego aktu prawa miejscowego). Regulamin odnosi pojęcie "harmonogramu" do częstotliwości usuwania odpadów, która sprecyzowana jest w jego § 13. Nie wynika zatem z Regulaminu obowiązek sporządzania jakiegokolwiek innego harmonogramu odbioru odpadów komunalnych. Oczywiście dla sprawności realizacji tego obowiązku opracowany jest terminarz/harmonogram precyzujący daty tych czynności. Nie ma on jednak bezpośredniego źródła w przepisach prawa. Sąd I instancji zauważył też, że obowiązek wywozu odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości odnieść należy do takich terenów, które są skomunikowane z drogami publicznymi w sposób umożliwiający dojazd specjalistycznym pojazdom. Nie można wymagać, aby gmina odbierała odpady komunalne z nieruchomości zlokalizowanych w trudnym terenie, do których dostęp jest utrudniony, a w pewnych okresach wręcz niemożliwy. Uwagę tę należy odnieść również do takich nieruchomości, do których prowadzą drogi wewnętrzne, których stan wyklucza poruszanie się wspomnianych pojazdów specjalistycznych. Gmina nie jest bowiem zobligowana do dbałości o drogi, które nie pozostają w jej zarządzie. Nie pozostaje również w jej gestii rozwiązywanie problemów właścicieli nieruchomości, którzy – jak w niniejszym przypadku – nie dysponują bezpośrednim dostępem do drogi publicznej. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżących odnoszące się do nakazania Wójtowi podjęcia działań mających doprowadzić do sformułowania dokumentu – terminarza (harmonogramu), uwzględniającego odbieranie odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu ich nieruchomości przez cały rok. We wskazywanym przez nich akcie prawa, tj. ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak również w Regulaminie nie znajduje się nakaz podjęcia tego rodzaju czynności przez Wójta. Wynikający z ustawy obowiązek uchwalenia Regulaminu został przez organ gminy zrealizowany, zaś jego ewentualna niezgodność z prawem, również w zakresie pominięcia określonych regulacji, mogłaby stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu, jednak nie na bezczynność organu, a na uchwałę (art. 101 ust. 1 u.s.g.).
Pismem z dnia 14 lutego 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 207/24, wywiedli skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 u.c.p.g i § 4 ust. 2, § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Wójt nie ma podstawy prawnej do sformułowania harmonogramu odbioru odpadów komunalnych w zakresie odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z terenu nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] w obszarze [...] w zakresie całorocznym, bowiem nie można wymagać, aby gmina odbierała odpady komunalne z trudnych terenów, do których dostęp jest utrudniony , w pewnych okresach wręcz niemożliwy, a pojęcie harmonogramu zawarte w przepisach Regulaminu odnosi się tylko do częstotliwości usuwania odpadów komunalnych, podczas gdy Wójt zgodnie z uchwałą Rady Gminy jest zobowiązany do ustalenia harmonogramu odbioru odpadów komunalnych z uwzględnieniem odbioru bezpośrednio z wszystkich nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy zgodnie z przepisami u.c.p.g., przez cały rok, w tym do tworzenia warunków niezbędnych do utrzymania czystości w gminie oraz ustalenia harmonogramu uwzględniającego częstotliwość odbioru odpadów wskazaną w Regulaminie;
2) art. 6c ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości zamieszkałych dotyczy tylko terenów położonych na terenie gminy, które są skomunikowane z drogami publicznymi w sposób umożliwiający dojazd specjalistycznym pojazdom oraz iż w gestii gminy nie pozostaje rozwiązywanie problemów właścicieli nieruchomości, którzy nie dysponują bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, podczas gdy odbiór odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości zamieszkałych nie jest warunkowany typem drogi, przy której nieruchomość się znajduje, trudnościami w dojeździe do nieruchomości, bowiem z żadnego przepisu prawa ograniczenie w odbiorze odpadów komunalnych dla mieszkańców gminy nie wynika;
3) § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu w związku z § 2 ust. 7 Rozporządzenia Nr [...] poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w przepisach Rozporządzenia brak jest nakazu dla Wójta w obszarze objęcia bezpośrednim odbiorem odpadów komunalnych nieruchomości położonych na terenach osadniczych [...] w dzielnicy [...] i [...] w [...], podczas gdy jednym z obszarów wskazanych w Rozporządzeniu w zakresie przyznania preferencji dla terenów osadniczych położonych na terenie [...] Gminy [...], są działania związane z usuwaniem i unieszkodliwianiem odpadów (ust. 7), a Wójt jako organ wykonawczy mający realizować obowiązek odbioru odpadów komunalnych z obszaru całej gminy bezpośrednio z nieruchomości nie ma podstaw prawnych do wyłączania z sytemu odbioru odpadów komunalnych nieruchomości położonych na terenach [...] w okresie zimowym z uwagi na trudności w dojeździe do nieruchomości pojazdów specjalistycznych;
4) art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w związku z § 4 ust. 1 i ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie [...] poprzez jego niezastosowanie jako stanowiącego jeden z przepisów, z których wynika obowiązek zapewnienia przez Wójta w ramach comiesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami czynności faktycznej tj. ustalenia harmonogramu odbioru odpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości z częstotliwością odbioru odpadów opisaną w uchwale Rady Gminy przez okres całego roku;
5) naruszenie art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieprawidłowym (nierównym) zastosowaniu obowiązującego prawa, dyskryminacji mieszkańców gminy zamieszkałych w terenach [...] poprzez wyłączenie ich w okresie zimowym z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z terenu ich nieruchomości.
II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
1) art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101a ust. 2 u.s.g. w związku z § 11 ust. 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu w związku z § 2 ust. 7 Rozporządzenia Nr [...] w związku z art. 30 ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nie stwierdzenie bezczynności Wójta mimo istnienia zasadnych podstaw jej stwierdzenia i zaniechanie nakazania organowi nadzoru wykonania czynności, której domagają się skarżący na koszt i ryzyko Gminy;
2) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi w oparciu o wyżej opisaną błędną wykładnię przepisów z powodu braku wnikliwego rozpatrzeniu skargi i niedostrzeżenia przez Sąd, iż:
a) harmonogram odbioru odpadów wydawany przez Wójta (stanowiący dowód w przedmiotowej sprawie) ma podstawę prawną bowiem wynika z przepisów gminnych, tj. § 4 ust. 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu;
b) harmonogram odbioru odpadów jest nie tylko terminarzem dat odbioru odpadów, ale w jego treści zawarte zostało przez Wójta uregulowanie odbioru odpadów z terenu gminy z przekroczeniem kompetencji, tj. nie odbierania ich w ogóle bezpośrednio z nieruchomości "gdzie śmieciarka nie ma możliwości dojazdu", jak i nie odbierania ich w okresie zimowym, podczas gdy przepisy gminne wskazują na okres odbioru comiesięczny z terenu nieruchomości "u źródła";
c) skarżący domagają się zmiany istniejącego planu (harmonogramu) niemożliwego do realizacji i może to nastąpić w przypadku wójta w formie zarządzenia w formie prawnej stosowanej przez organ wykonawczy na podstawie art. 33 ust. 2 u.s.g.;
d) konkluzja Sądu w zakresie "niewłaściwego zaskarżenia ewentualnej niezgodności z prawem w związku z zrealizowaniem obowiązku uchwalenia przez Gminę Regulaminu, również w zakresie pominięcia określonych regulacji mogłaby stanowić podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego , jednak nie na bezczynność organu a na konkretną uchwałę ( art. 101 ust. 1 u.s.g)" jest nieprawidłowa, bowiem Regulamin odbioru odpadów komunalnych dla Gminy jest zgodny z prawem, tylko harmonogram (a właściwie plan) odbioru odpadów komunalnych opracowany przez Wójta nie uwzględnia uchwalonych w przepisach gminnych zasad odbioru odpadów, tym samym zasadna jest skarga na bezczynność Wójta w tym zakresie, bowiem mimo wzywania do uwzględnienia w harmonogramie zasad określonych w Regulaminie Wójt pozostał bezczynny;
e) zarówno organ, jak i Sąd zaaprobowali możliwość wyłączenia nieruchomości położonych w obszarach [...] gminy [...] z bezpośredniego odbioru odpadów w okresie zimowym z powołaniem na trudności w dojeździe do nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść wyroku oddalenie skargi.
Ponadto skarżący kasacyjnie wskazali na błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie przez Sąd, iż: 1) harmonogram odbioru odpadów komunalnych dotyczy tylko częstotliwości usuwania odpadów, podczas gdy w treści harmonogramu zawarte są również warunki odbioru odpadów – bezpodstawnego nie odbierania odpadów w okresie zimowym (na przestrzeni kilku miesięcy) bezpośrednio z nieruchomości "gdzie śmieciarka nie ma możliwości dojazdu"; 2) skarżący domagają się ustalenia przez Wójta Jakiegokolwiek innego harmonogramu" odbioru odpadów komunalnych, podczas gdy skarżący domagają się zmiany istniejącego planu, niemożliwego do wykonania, na harmonogram realizowany w konkretne dni każdego miesiąca przez cały rok, a wydawanego przez Wójta, ale zgodnie z przepisami prawa, 3) nieruchomość skarżących i innych mieszkańców dzielnicy [...] i [...] w [...] nie jest skomunikowana z istniejącą siecią dróg, podczas gdy droga, która prowadzi do nieruchomości skarżących i sąsiadów dzielnicy [...] i [...] jest skomunikowana z siecią dróg i w okresie wiosenno-letnim-jesiennym jeżdżą po niej pojazdy specjalistyczne odbierając odpady komunalne bezpośrednio z nieruchomości mieszkańców, brak statusu drogi publicznej nie uniemożliwia aktualnie odbioru odpadów w okresie poza zimowym tylko brak utwardzonej drogi, co potwierdza iż status drogi nie jest przeszkodą w odbiorze odpadów komunalnych, 4) droga, która prowadzi do nieruchomości skarżących i sąsiadów dzielnicy [...] i [...], nie jest w zarządzie gminy, podczas gdy część drogi stanowi własność Gminy i Skarbu Państwa (co potwierdza dowód – odpowiedź na interpelację radnego [...] z dnia [...] czerwca 2022 r.).
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) wydanie wyroku reformatoryjnego w oparciu o art. 188 p.p.s.a. tj. uznanie bezczynności Wójta w przedmiocie nieustalenia harmonogramu odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości oraz o nakazanie organowi nadzoru ustalenia harmonogramu odbioru odpadów komunalnych z zapewnieniem odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach [...] na obszarach [...] w dzielnicy [...] i [...] przez okres całego roku oraz podjęcia niezbędnych czynności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych bezpośrednio z nieruchomości "u źródła" z częstotliwością przez cały rok" na koszt i ryzyko gminy; 2) ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższych wniosków o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach; 3) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie tejże skargi i zasądzenie, na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy celowe jest uczynienie wyjątku od tej zasady – zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą bowiem głównie przepisów wynikowych i są ujmowane jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101a ust. 1 u.s.g. – a na podstawie tego przepisu została wniesiona skarga do Sądu I instancji – stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. "Jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2020 r., II OSK 1131/18). Skarga na bezczynność na nie pozwala na ocenę zgodności z prawem czynności, która została dokonana.
Skoro zarzucana bezczynność Wójta ma polegać na "nieustaleniu harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości znajdujących się w rejonach [...] w rejonie dzielnicy [...] i [...] w [...] przez okres całego roku", to warto też zawczasu zwrócić uwagę na relewantne przepisy prawa powszechnie obowiązującego tudzież akty podjęte w tym zakresie przez organy Gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Art. 6c ust. 1 u.c.p.g. stanowi, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
Na podstawie art. 4 u.c.p.g. Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] lipca 2020 r. uchwałę [...] w sprawie [...]. Z kolei na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] lipca 2020 r. uchwałę [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu [...] (dalej "uchwała Nr [...]"). Z akt sprawy wynika, że sporządzony został również "Harmonogram odbioru odpadów stałych na terenie gminy [...]", który precyzuje termin odbioru odpadów w odniesieniu do poszczególnych [...] i [...]. Harmonogram zawiera dodatkową informację, że: "Napełnione pojemniki i worki z odpadami należy wystawić przed posesję lub dostarczyć do miejsc gdzie jest możliwy dojazd samochodu śmieciarki, w terminie odbioru odpadów zgodnym z harmonogramem. Z rejonów gdzie niemożliwy jest dojazd śmieciarki odpady w okresie wiosenno-letnio-jesiennym odbierane są raz w miesiącu w drugim terminie odbioru". Jak wyjaśnił organ w toku postępowania, w odniesieniu do nieruchomości skarżących (położonych w obszarze [...]) miejscem wystawienia odpadów w terminie wynikającym z harmonogramu odbioru jest [...] i [...] w miejscu skrzyżowania dróg nr [...] i [...] lub w miejscu skrzyżowania dróg nr [...] i [...].
Skarżący wnieśli do Sądu I instancji skargę na bezczynność Wójta, która to bezczynność ma polegać na "nieustaleniu harmonogramu odbioru śmieci komunalnych bezpośrednio z zamieszkałych nieruchomości", ale zarazem przyznają – również w skardze kasacyjnej – że tak naprawdę "domagają się zmiany istniejącego planu (harmonogramu), niemożliwego do wykonania, na harmonogram realizowany w konkretne dni każdego miesiąca przez cały rok". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji w założeniu niepodobna skonstatować zarzucanej przez skarżących bezczynności Wójta – i to nie tylko z tego powodu, że powinność ustanowienia harmonogramu nie wynika wprost z przepisów prawa, ale także z tego powodu, że harmonogram de facto został sporządzony. Skargą na bezczynność nie można kwestionować treści tego harmonogramu (a żądanie jego zmiany do tego się sprowadza). Za sprzeczne z istotą skargi na bezczynność i tym samym za wymykające się spod oceny Sądu w postępowaniu zainicjowanym taką skargą należy też uznać twierdzenie skarżących kasacyjnie o tym, że w harmonogramie "zawarte zostało przez Wójta uregulowanie odbioru odpadów z terenu gminy z przekroczeniem kompetencji". Przekroczenie kompetencji nie uzasadnia skargi na bezczynność – tę skargę może uzasadniać sytuacja w pewnym sensie odwrotna, a mianowicie nieuczynienie użytku z kompetencji.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku o niezasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (zarzuty I.1-5) przede wszystkim dlatego, że kwestia wykładni powołanych tam przepisów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, w ramach której przedmiotem oceny może być tylko to, czy prawo nakazywało Wójtowi wykonanie określonej czynności (sporządzenie harmonogramu) i – jeżeli tak – czy Wójt tę czynność wykonał. Tymczasem skarżąca kasacyjnie powołując w odnośnych zarzutach – odpowiednio – art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 u.c.p.g i § 4 ust. 2, § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu (zarzut I.1); art. 6c ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. (zarzut I.2); § 11 pkt 2 i § 13 ust. 1 Regulaminu w związku z § 2 ust. 7 Rozporządzenia Nr [...] (zarzut I.3); art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w związku z § 4 ust. 1 i ust. 4 uchwały Nr [...] i wreszcie art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zamierza do wykazania tezy, że z przepisów tych wynika bezwzględny obowiązek Gminy odbierania odpadów bezpośrednio z każdej zamieszkałej nieruchomości, nawet jeżeli nie ma ona dostępu do drogi publicznej i dojazd do niej jest niemożliwy.
Rozstrzygnięcie co do zasadności powyższej tezy pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, toteż jedynie na marginesie należy zauważyć, że wymóg wystawienia pojemników poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dojazd do nich specjalistycznym pojazdem, wynika wprost z § 11 pkt 2 Regulaminu (jest to norma ustanowiona aktem prawa miejscowego). Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano – w kontekście innego rodzaju utrudnień komunikacyjnych, jakie występują w aglomeracji miejskiej – że utrudnienia te powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu sposobu odbierania odpadów, w tym miejsca, w którym mają być one wystawione (zob. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., III OSK 1146/22).
Ponieważ poza przepisami ustawowymi i przepisami prawa miejscowego ustawionymi przez Gminę skarżący kasacyjnie w odnośnych zarzutach powołują też § 2 ust. 7 Rozporządzenia Nr [...] – wypada zauważyć, ten przepis ma następującą treść: [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie ma uchwytnego związku między przytoczonym przepisem a powinnością sporządzenia tudzież treścią harmonogramu odbioru odpadów stałych na terenie gminy [...].
Skoro niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, to nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania nawiązujące zasadniczo do przepisów wynikowych (zarzuty II.1-2). W szczególności zaś nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez "niestwierdzenie bezczynności Wójta mimo istnienia zasadnych podstaw jej stwierdzenia i zaniechanie nakazania organowi nadzoru wykonania czynności, której domagają się skarżący na koszt i ryzyko Gminy". Nie można również podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi "w oparciu o wyżej opisaną błędną wykładnię przepisów". Sformułowane w treści zarzutu II.2 dodatkowe twierdzenia skarżących kasacyjnie (w tym twierdzenia o tym, że: "harmonogram odbioru odpadów wydawany przez Wójta, stanowiący dowód w przedmiotowej sprawie, ma podstawę prawną"; "harmonogram odbioru odpadów jest nie tylko terminarzem dat odbioru odpadów, ale w jego treści zawarte zostało przez Wójta uregulowanie odbioru odpadów z terenu gminy z przekroczeniem kompetencji"; "skarżący domagają się zmiany istniejącego planu") – nie korelują, o czym już była mowa wyżej, z istotą skargi na bezczynność.
Zgodnie z powołanym już wyżej art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne Sądu I instancji można kwestionować w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, powołując stosowne przepisy, które mogą stanowić wzorzec kontroli tychże ustaleń w postępowaniu kasacyjnym. Twierdzenia skarżących kasacyjnie o "błędzie w ustaleniach faktycznych" Sądu I instancji, które nie zostały powiązane z jakimikolwiek przepisami postępowania, nie stanowią żadnej z wchodzących w rachubę podstaw kasacyjnych, przeto niepodobna się do nich szerzej odnosić. Twierdzenia te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.