III OSK 6187/21

III OSK 6187/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2508/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2215
art. 6a ust. 13, art. 91b ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Ciechanowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2508/20 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Ciechanowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 października 2020 r. nr WNP-0.4131.15.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ciechanowa na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2508/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Prezydenta Miasta Ciechanowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 15 października 2020 r. nr WNP-0.4131.15.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego, którym organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Ciechanów nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. o powierzeniu A. C. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na okres od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2025 r. Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, iż ww. zarządzenie w sposób istotny narusza § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587, ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis ten przewiduje obowiązek unieważnienia konkursu i zarządzenia jego ponownego przeprowadzenia w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego.
Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Wojewody Mazowieckiego o nieuzasadnionym niedopuszczeniu do udziału w konkursie kandydatki A. K. na dyrektora szkoły. Podstawą niedopuszczenia do udziału w konkursie był § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi iż komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Błędnie jednak stwierdzono w sprawie, że oferta ww. nauczyciela nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów. Nietrafne jest bowiem stanowisko Prezydenta Miasta Ciechanów, jakoby art. 91b ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) zwanej dalej "Kartą Nauczyciela", w zakresie oceny pracy nauczyciela, miał zastosowanie jedynie do nauczycieli świadczących pracę na podstawie umowy o pracę i mianowania. Stosownie do art. 6a Karty Nauczyciela, ocenie pracy podlega również nauczyciel zatrudniony na podstawie umowy cywilnoprawnej w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej. Skoro art. 91b ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela określa, że do nauczycieli zatrudnionych w podmiotach wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela, w tym w niepublicznych szkołach o uprawnieniach szkoły publicznej, ma zastosowanie m. in. art. 6a Karty Nauczyciela, to każdy nauczyciel świadczący tam pracę, podlega ocenie pracy, a więc także takiej ocenie podlegała A. K. W konsekwencji zdaniem WSA w Warszawie błędnie przyjęła komisja konkursowa, że ww. kandydatka nie przedstawiła spełniającej wymogi rozporządzenia karty oceny pracy nauczyciela, co przesądziło o odmowie dopuszczenia A. K. do postępowania konkursowego.
Skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Ciechanowa, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91b ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10, 10a oraz 11 ustawy Karta Nauczyciela, przez przyjęcie, że do nauczyciela wykonującego obowiązki w szkole niepublicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej - zlecenia, mają zastosowanie przepisy art. 6a tej ustawy dotyczące oceny pracy nauczycieli.
W oparciu o tak sformułowany zarzut Prezydent Miasta Ciechanowa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 15 października 2020 r., znak WNP-0-4131.15.2020. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że art. 91b Karty Nauczyciela w dacie oceny pracy kandydatki nie odsyłał do stosowania art. 6a tej ustawy w odniesieniu do nauczycieli szkół niepublicznych. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji art. 91b Karty Nauczyciela wskazuje, że ustawodawca ograniczył wobec nauczycieli szkół niepublicznych stosowanie regulacji zawartych w ww. ustawie w stosunku do tych, z których korzystają nauczyciele szkół publicznych. Dalej podkreślił, że nie kwestionuje możliwości zawierania, w poprzednim stanie prawnym, umów cywilnoprawnych z nauczycielami. Powyższe nie oznacza jednak automatycznie, że Karta Nauczyciela znajdowała zastosowanie w odniesieniu do ww. kategorii nauczycieli. Rozważania dotyczące pracowniczego charakteru wielu umów cywilnoprawnych nie wnoszą merytorycznych podstaw do uzasadnienia wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie pojęcie "zatrudnienie" zawarte w Karcie Nauczyciela powinno być interpretowane na zasadzie odesłania wewnątrzsystemowego, w ramach ww. ustawy. Jeśli w art. 6a ustawy Karta Nauczyciela ustawodawca posłużył się stwierdzeniem "zatrudnionych", to interpretacja tego pojęcia musi się odbywać w obrębie jego znaczenia przyjętego w normatywnym akcie merytorycznym, czyli tej ustawie. Skoro więc art. 10 i art. 11 Karty Nauczyciela rozstrzyga, że stosunek pracy z nauczycielami nawiązuje się na podstawie umowy o pracę lub mianowania, to do tych form prawnych ustawodawca odnosi następnie pojęcie "zatrudnienie".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie organu nadzoru art. 6a ust. 13 Karty Nauczyciela w dacie wystawienia karty oceny pracy z 11 czerwca 2015 r. dawał podstawy do przyjęcia, że ocenie podlega także praca nauczyciela zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Podkreślił, że nie można ograniczać się tylko do niektórych norm Karty Nauczyciela, zapominając, że jest ona jedynie częścią systemu prawa, o czym świadczy chociażby treść art. 91c tej ustawy, wskazująca na zastosowanie w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy przepisów Kodeksu pracy, w zakresie nieuregulowanym przepisami Karty Nauczyciela. Wskazane jest zatem w niniejszym wypadku zarówno zastosowanie wykładni systemowej, jak i argumentacji dotyczącej zasad konstytucyjnych (zasada równości).
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 15 marca 2022 r., poinformowano pełnomocników stron postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko Wojewoda Mazowiecki wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym ale strony poinformowały, że posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził rozprawę zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu, którym oddalono skargę Prezydenta Miasta Ciechanowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, którym stwierdził nieważność zarządzenia tegoż Prezydenta z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej A. C., wyłonionemu w konkursie, do którego nie dopuszczono A. K. (dalej jako kandydatka). Kandydatka ta nie została dopuszczona do konkursu z uwagi na to, że załączona do jej oferty kopia oceny pracy wydana przez liceum ogólnokształcące "nie ma mocy prawnej, ponieważ kandydatka pracę w tej placówce świadczyła na podstawie umowy zlecenia, a nie umowy o pracę. Zgodnie zaś z ustawą z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215), ocenie pracy nie podlegają nauczyciele świadczący pracę na podstawie umów cywilnoprawnych". Wojewoda Mazowiecki i Sąd I instancji prezentowali odmienny od Prezydenta Ciechanowa pogląd, bowiem stanęli na stanowisku, że ocena pracy kandydatki na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów była możliwa, a złożona przez nią ocena pracy spełniała wymogi konkursowe.
Prezydent Miasta Ciechanowa nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody zaakceptowanym przez Sąd i we wniesionej skardze kasacyjnej zarzucił błędną wykładnię art. 91b ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10, art. 10a oraz art. 11 ustawy Karta Nauczyciela. Istota oceny tego zarzutu sprowadzała się do ustalenia, czy do nauczyciela wykonującego obowiązki w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej - zlecenia miał zastosowanie art. 6a ust. 13 ustawy Karta Nauczyciela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 6a ustawy Karta Nauczyciela miała zastosowanie do nauczyciela wykonującego obowiązki w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej – zlecenia.
Na wstępie należy zauważyć, że mankamentem podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu jest nieokreślenie w nim w brzmieniu z jakiego okresu naruszono te przepisy. Jest to o tyle istotne, że część z tych przepisów uległa istotnej zmianie. Z uwagi na częściowe usunięcie tego braku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchybienie to nie uniemożliwiało odniesienia się do tego zarzutu, choć znacznie je utrudniło.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena prawidłowości złożonej przez kandydatkę "karty oceny pracy" powinna być dokonana według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, tj. z 11 czerwca 2015 r. Zgodnie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191- stan prawny obowiązujący w dacie wystawienia karty oceny pracy, tj. 11 czerwca 2015 r.), ustawie tej podlegali w zakresie określonym ustawą m.in. nauczyciele zatrudnieni w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych. Przepisy ustawy Karta Nauczyciela, obowiązujące w dacie wydania karty oceny pracy, przyznawały nauczycielom szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych identyczne uprawnienia i obowiązki w zakresie, w jakim zasadniczo powinny być one równe dla wszystkich nauczycieli, bowiem wynikały one ze szczególnego charakteru wykonywanej pracy lub ich określenie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania systemu oświaty. Przepisy art. 91b ustawy Karta Nauczyciela zawierały postanowienia o ograniczonym zakresie stosowania ustawy, co do niektórych kategorii nauczycieli w szkołach. Art. 91b stanowił że: 1. Do nauczyciela zatrudnionego w wymiarze niższym niż połowa obowiązującego wymiaru zajęć nie stosuje się przepisów art. 54-61, 71, 72 i 86-91. 2. Do nauczycieli zatrudnionych w: 1) przedszkolach i szkołach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 (szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół niepublicznych), bez względu na wymiar zatrudnienia, mają zastosowanie przepisy art. 11a (dotyczący legitymacji służbowej) i art. 63 (dotyczący ochrony nauczyciela); 2) placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, bez względu na wymiar zatrudnienia, ma zastosowanie przepis art. 63; 3) przedszkolach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, oraz szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, w wymiarze co najmniej 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, w tym do nauczyciela zatrudnionego na stanowisku dyrektora, mają zastosowanie przepisy art. 6, art. 9-9i, art. 22 ust. 3 i 4, art. 26, art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 51, art. 70a ust. 3, 4 i 6, art. 75-86, art. 88 i art. 90.
Zatem z art. 91b ustawy Karta Nauczyciela w szczególności z jego ust. 2 pkt 1 w brzmieniu z 11 czerwca 2015 r. nie wynika, jak to wskazuje skarżący kasacyjnie, aby do nauczycieli zatrudnionych w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół niepublicznych miał zastosowanie art. 6a tej ustawy dotyczący oceny pracy nauczyciela. Co prawda przepis art. 91b ust. 2 tej ustawy uległ późniejszej zmianie i na dzień wydania zarządzenia Prezydenta Miasta Ciechanowa z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stanowił, że "[d]o nauczycieli zatrudnionych w: 1) przedszkolach, szkołach oraz innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, bez względu na wymiar zatrudnienia, mają zastosowanie przepisy art. 6, art. 6a (dotyczący oceny pracy nauczyciela), art. 9, art. 11a, art. 26, art. 63 i art. 75-85z; 2) placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, bez względu na wymiar zatrudnienia, mają zastosowanie przepisy art. 6, art. 6a, art. 9, art. 26, art. 63 i art. 75-85z;" - jednak nie mógł stanowić podstawy oceny prawidłowości wydania "karty oceny pracy" kandydatki wydanej 11 czerwca 2015 r. Zauważyć w tym miejscu również trzeba, że także wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony art. 10a ustawy Karta Nauczyciela został dodany do ustawy dopiero 1 września 2018 r. Zatem i on nie mógł być podstawą oceny prawidłowości wydania "karty oceny pracy" kandydatki wydanej 11 czerwca 2015 r. Przepis ten stanowi, że "ust. 1. W przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, nauczycieli zatrudnia się na podstawie umowy o pracę, zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy; ust. 2. W przypadku nauczycieli prowadzących zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami w wymiarze nie wyższym niż 4 godziny tygodniowo, powierzenie prowadzenia tych zajęć może nastąpić również na innej podstawie niż umowa o pracę, jeżeli w treści łączącego strony stosunku prawnego nie przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy.". Zatem art. 10a ustawy Karta Nauczyciela nie mógł zostać naruszony. Mógł być tylko przywołany na wzmocnienie argumentacji skarżącego.
Istotna jest natomiast w sprawie treść art. 6a ustawy Karta Nauczyciela, który w brzmieniu z 11 czerwca 2015 r. stanowił, że praca nauczyciela, z wyjątkiem pracy nauczyciela stażysty, podlega ocenie (ust. 1). Natomiast z ust. 13 art. 6a tej ustawy wynika wprost, że praca nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu, placówce lub szkole, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 (szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej), podlega ocenie w każdym czasie na jego wniosek, a także z inicjatywy dyrektora lub na wniosek organu prowadzącego. Zatem odpowiedź na pytanie czy praca kandydatki w szkole niepublicznej wykonującej obowiązki na podstawie umowy zlecenia mogła być oceniona zgodnie z art. 6a ustawy Karta Nauczyciela zależy od rozumienia pojęcia "nauczyciela zatrudnionego". Skarżący kasacyjnie twierdzi, że chodzi o nauczyciela zatrudniony tylko na umowie o pracę lub mianowania, natomiast Wojewoda i Sąd I instancji stoją na stanowisku, że ocenie podlega również praca nauczyciela wykonującego obowiązki na podstawie umowy cywilnoprawnej np. umowy zlecenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji.
Z przedstawionych wyżej regulacji obowiązujących na dzień wydania "karty oceny pracy" kandydatki tj. 11 czerwca 2015 r, wynika, że pomimo posiadania statusu nauczyciela, w stosunku do osób zatrudnionych w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, wyłączone zostało stosowanie niektórych jej przepisów, w szczególności przepisów rozdziału 4 ustawy Karta Nauczyciela, dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy. Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych nie stosowały zatem zasad zatrudniania określonych w ustawie Karta Nauczyciela, kwestie dotyczące formy zatrudnienia nauczycieli tych szkół regulowały przepisy innych ustaw. Ustawodawca pozostawił pracodawcom niepublicznym swobodę w zakresie zatrudniania i wynagradzania własnych pracowników. Jak to zatem prawidłowo przyjął Sąd I instancji umowy cywilnoprawne mogły wówczas być podstawą świadczenia pracy przez nauczyciela w szkołach niepublicznych. Sąd Najwyższy w uchwale z 20 września 1994 r. sygn. akt I PZP 37/94 (OSNP 1995/7/86) zajął stanowisko, że "dopuszczalne jest zatrudnienie nauczyciela w szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej". Ponadto jak to wskazał Sąd I instancji, Sąd Najwyższy wielokrotnie potwierdził (m.in. w wyroku z 7 kwietnia 1999 r., sygn. akt I PKN 642/1998, w wyroku z 8 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 403/1998, w wyroku z a 25 kwietnia 1997 r., sygn. akt II UKN 67/1997), że jeżeli umowa wypełnia warunki umowy o pracę, to pomimo nazwania jej przez strony umową zlecenia (lub inną umową cywilnoprawną) jest ona podstawą zatrudnienia na podstawie stosunku pracy, a co skutkuje obowiązkami z zakresu prawa pracy. Jeśli więc osoba wykonuje pracę w warunkach odpowiadających stosunkowi pracy (praca ma cechy wskazane w art. 22 § 1 Kodeksu pracy), to w istocie nie ma znaczenia nazwa zawartej umowy.
W rezultacie, w świetle wieloletniego i konsekwentnego orzecznictwa sądowego pojęcie "nauczyciela zatrudnionego" w rozumieniu art. 6a ust. 13 ustawy Karta Nauczyciela należy rozumieć szeroko, zarówno jako zatrudnienie pracownicze jak i cywilnoprawne. Takie stanowisko zajmuje się również w literaturze, na którą szeroko powołał się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym (np. J. Lesińska LEX 1407624). Potwierdzeniem tego jest również ówczesna praktyka wydawania kart oceny pracy nauczycielom zatrudnionym na umowach cywilnoprawnych w szkołach niepublicznych, na którą wskazuje również karta oceny pracy z 11 czerwca 2015 r. (także jej forma) złożona przez kandydatkę w konkursie na dyrektora, którego wynik jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Wąskie ujęcie pojęcia "nauczyciela zatrudnionego" oparte na treści art. 10 i art. 11 ustawy Karta Nauczyciela, z których wynika, że z nauczycielem stosunek pracy nawiązuje na podstawie umowy o pracę lub mianowania wobec, jak już podano wyżej, możliwości zatrudniania nauczycieli w szkołach niepublicznych na podstawie umów cywilnoprawnych (według stanu prawnego z 11 czerwca 2015 r.), oznaczałoby zastosowanie różnych zasad wobec nauczycieli tej samej szkoły niepublicznej (podlegających i niepodlegających ocenie pracy). Stanowiłoby to złamanie podstawowej zasady konstytucyjnej – równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w analizie powstałego zagadnienia prawnego nie można ograniczać się tylko do niektórych norm ustawy Karta Nauczyciela, zapominając, że jest ona jedynie częścią systemu prawa, o czym świadczy chociażby treść art. 91c tej ustawy, wskazująca na zastosowanie w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy przepisów Kodeksu pracy, w zakresie nieuregulowanym przepisami Karty Nauczyciela. Wskazane jest zatem, w ocenianym przypadku zastosowanie również wykładni systemowej, jak i argumentacji dotyczącej zasad konstytucyjnych (zasady równości).
Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną w odpowiedzi na argumenty skarżącego kasacyjnie, dotyczące pojęcia "zatrudnienia" w odniesieniu do art. 10, art. 10 a i art. 11 ustawy Karta Nauczyciela, zwrócić należy uwagę, że pojęcie to nie występuje jedynie w tych przepisach Karty Nauczyciela ale ponadto w wielu innych przepisach tej ustawy. Brak jest zatem podstaw do arbitralnego wskazania, jak to czyni skarżący kasacyjnie, że to wymienione przez niego przepisy rozstrzygają o rozumieniu pojęcia "zatrudnienia". Proces wykładni przepisu, jest procesem wieloetapowym, w którym zgodnie z regułą harmonizowania kontekstów, obok znaczenia literalnego przepisu należy brać pod uwagę inne przepisy prawa, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej, co oznacza, że sprawdzianem poprawności wykładni językowej jest wykładnia systemowa i funkcjonalna. Tak przeprowadzona wykładnia pojęcia "zatrudnienia" niewątpliwie obejmuje również tzw. zatrudnienie cywilnoprawne. A tak trafnie przyjął Sąd I instancji.
Końcowo wskazać należy, że argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej na poparcie stanowiska skarżącego kasacyjnie, jako oparta w znacznej części na aktualnie obowiązującym stanie prawnym, nie może podważyć stanowiska Wojewody i Sądu I instancji. Należy bowiem stwierdzić, że zmiany treści art. 91b ust. 2 pkt 1, skreślenie ust. 13 w art. 6a, oraz dodanie art. 10a ustawy Karta Nauczyciela nie przesądza automatycznie o zajęciu przez ustawodawcę stanowiska, że aktualnie do nauczyciela zatrudnionego w szkole niepublicznej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie ma zastosowania art. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Jednak ze względu na przedmiot niniejszej sprawy kwestia ta nie wymaga dalszego omówienia.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Prezydenta Miasta Ciechanowa na rzecz Wojewody Mazowieckiego, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego za drugą instancję, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.