III OSK 6186/21

III OSK 6186/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 642/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 642/20 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz M. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia
15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 642/20 w punkcie 1 zobowiązał Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także: Spółka) do rozpoznania wniosku M. D. (dalej także: skarżąca) z dnia 13 lipca 2020 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 13 lipca 2020 r. skarżąca, powołując się na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie ofert złożonych przez wszystkich wykonawców w postępowaniu niepublicznym prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem jest "[...]".
W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. Spółka poinformowała skarżącą, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała, że działalność innych osób prawnych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, gdyż informację publiczną stanowi informacja wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem publicznym. W pierwszej kolejności Spółka podkreśliła, że nie jest organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcję publiczną, a ponadto nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio władzy publicznej ani zadań organów władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez państwo. Spółka wskazała, że nie działa w sposób władczy i nie pozostaje w sporze kompetencyjnym z państwem, gdyż nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom państwa. Dlatego w ocenie Spółki w niniejszej sprawie nie może być mowy o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Co więcej, Spółka podkreśliła, że majątek Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie nie jest majątkiem publicznym, a Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki. Z kolei okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie może jednocześnie oznaczać w ocenie Spółki, że wszystkie sprawy związane z jej działalnością są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną. Z kolei odnosząc się do wnioskowanych przez skarżącą informacji, Spółka zaznaczyła, że sformułowane we wniosku zapytanie dotyczy ofert złożonych w postępowaniu, które nie jest publiczne, a to wyklucza zastosowanie reżimu wynikającego z ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto, przedmiotem tego postepowania jest nabycie przez Spółkę usług telekomunikacyjnych GSM, niezwiązanych z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, a wyłącznym celem tego nabycia jest interes gospodarczy Spółki. Dlatego w ocenie Spółki powołane wyżej okoliczności wykluczają uznanie żądanych przez skarżącą informacji za posiadające walor informacji publicznej.
Pismem datowanym na dzień 5 października 2020 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 13 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosła o zobowiązanie Spółki do rozpoznania jej wniosku z dnia 13 lipca 2020 r., stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi M. D. podniosła, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 760/13, że wbrew twierdzeniom Spółki, Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie jest podmiotem, który realizuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W przywołanym wyroku WSA w Warszawie wskazał, że z odpisu KRS Spółki wynika jednoznacznie, że powstała ona w ramach przekształcenia, a jej jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Co więcej, Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w Warszawie znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstwa państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Ponadto, skarżąca wskazała, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/13 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że dane o strukturze akcjonariatu, które stanowiły podstawę do wydania powyższych orzeczeń sądowych, nie uległy zmianie i wciąż jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa. W związku z powyższym skarżąca podniosła, że informacja o mieniu spółki należącej de facto do Skarbu Państwa oraz o sposobie wydatkowania przez nią środków stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi informacją publiczną jest, m.in. informacja o majątku spółki należącej do Skarbu Państwa, w tym również informacja o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Co więcej, także w Konstytucji RP wskazano, że informacja o sposobie gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa stanowi informację publiczną, bez spełniania jakichkolwiek dodatkowych przesłanek.
Skarżąca dodała, że udostępnienie informacji objętej jej wnioskiem umożliwi określenie, która ze złożonych w postępowaniu ofert posiadała najniższą cenę oraz która z ofert została wybrana jako najkorzystniejsza, a zatem jakie środki zostały przeznaczone na realizację usługi będącej przedmiotem postępowania. Ponadto, uzyskanie wskazanej we wniosku informacji umożliwi weryfikację tego, czy Spółka działała zgodnie z odpowiednimi procedurami, zasadą legalności oraz gospodarności.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę na okoliczności tam wskazane. Przede wszystkim Spółka podkreśliła, że działalność innych osób prawnych może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim osoby te wykonują zadania publiczne oraz jednocześnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast informacje żądane przez skarżącą nie odnoszą się do Spółki jako podmiotu wykonującego funkcję publiczną, gdyż nie dotyczą wykonywanych przez Spółkę zadań publicznych. W ocenie Spółki nabywanie usług telekomunikacyjnych GSM należy do wyłącznej sfery interesów gospodarczych Spółki i nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podniosła także, że niezrozumiałe jest dla niej oczekiwanie skarżącej udostępnienia jej wszystkich ofert złożonych w postepowaniu, gdyż wydatkowanie środków publicznych nastąpi dopiero w wyniku zawarcia umowy z jednym z oferentów, a nie z każdym z nich. Natomiast wszelkie wewnętrzne procedury nie mają waloru informacji publicznej i stanowią dokument wewnętrzny.
Ponadto, w ocenie Spółki okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki, nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z jej działalnością są sprawą publiczną i mogą zostać uznane za informację publiczną. Gdyby tak było, to pozycja Spółki na tle innych przedsiębiorstw byłaby nieporównywalnie gorsza i prowadząca do dyskryminacji. Spółka podkreśliła, że działa w warunkach wolnorynkowych, prowadzi działalność gospodarczą i jak każda spółka prawa handlowego stara się z tej działalności wypracować środki na pokrycie kosztów i osiągnięcie zysku.
Spółka uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że w sądach administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska dotyczącego sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, w której skarga na bezczynność okazała się bezzasadna, z tego powodu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i podniosła, że w takiej sytuacji część składów orzekających przyjmuje, że skarga jest niedopuszczalna i ją odrzuca, pozostała część natomiast zakłada, że sąd administracyjny powinien wypowiedzieć się merytorycznie, oddalając skargę. W ocenie Spółki należy przychylić się do pierwszego z zaprezentowanych poglądów, tj. odrzucenia skargi, ponieważ żądana przez skarżącą informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. W zakresie wniosku o oddalenie skargi Spółka podtrzymała argumentację wskazaną w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia
15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 642/20 w punkcie 1 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 lipca 2020 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest to, że z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że Spółka powstała w ramach przekształcenia, a jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, co z kolei prowadzi, w ocenie Sądu I instancji, do wniosku, że Spółka jest podmiotem, który realizuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 760/13 i NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1939/13).
WSA w Warszawie, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Kr 35/13, wskazał, że dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze, ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, stanowi zadania publiczne. Sąd I instancji dodał, że do analogicznych wniosków prowadzi art. 1 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, który określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że informacja o mieniu spółki, której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa oraz o sposobie, w jaki wydatkuje ona środki, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, WSA w Warszawie podkreślił, że powyższa norma koresponduje z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, o także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
WSA w Warszawie uznał, że takim sposobem gospodarowania jest niewątpliwie zakup usług telekomunikacyjnych GSM dla Spółki, a zatem wniosek skarżącej należało uznać za dopuszczalny i znajdujący swoje podstawy prawne w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji dodał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępniania informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych, a uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14). Zdaniem Sądu I instancji wniosek złożony w przedmiotowej sprawie przez skarżącą miał na celu zapewnienie właśnie takiej transparentności w działaniach podmiotu, którego jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Spółka w przedmiotowej sprawie była zobowiązana do udzielania informacji publicznej, a w związku z tym, ze informacji tej nie udzieliła, jak i nie wydała decyzji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należało uznać, że dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 13 lipca 2020 r. WSA w Warszawie uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała z jej błędnego przekonania, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi oraz że wniosek skarżącej nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji działanie Spółki nie nosi więc znamion celowego negatywnego dla skarżącej działania, wskazuje natomiast na błędną interpretację obowiązujących przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi M. D. w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku w zakresie jego punktów 1, 2 i 4 i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za każdą z instancji, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich wadliwe zastosowanie, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że oferty złożone przez wszystkich wykonawców w postępowaniu niepublicznym prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem jest: "[...]" stanowią informację publiczną, co skutkowało zobowiązaniem strony skarżącej kasacyjnie do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 lipca 2020 r., w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, która winna zostać oddalona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie wyrok Sądu I instancji jest wynikiem błędnego zakwalifikowania żądanych przez skarżącą informacji jako informacji publicznych i podtrzymała przedstawianą dotychczas argumentację. Strona skarżąca kasacyjnie podzieliła stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 97/19, zgodnie z którym: "nie stanowią informacji publicznej dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej (innego podmiotu wykonującego zadania publiczne – por. art. 4 u.d.i.p.). Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji".
Spółka zgodziła się ze stanowiskiem, że dokument prywatny skierowany do władzy publicznej, względnie do podmiotu wykonującego zadania publiczne, niezależnie od tego, czy i jaki jest jego cel, często współtworzy wespół z innymi dokumentami, całość akt takiego, czy innego postępowania, jednak sam fakt, że dokument prywatny trafia do danego podmiotu i służy realizacji określonych zadań, nie oznacza jeszcze, że przez to nabiera cech dokumentu urzędowego. W związku z tym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącą dokumenty są dokumentami skierowanymi do Spółki przez podmioty prywatne i dlatego – jako niewytworzone przez organy władzy publicznej lub podmioty niebędące organem wykonującym zadania publiczne, są dokumentami prywatnymi, a w konsekwencji nie mają waloru informacji publicznej.
Uzasadniając wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, strona skarżąca kasacyjnie ponownie wskazała, że skarga M. D. jest niedopuszczalna z uwagi na to, że żądana przez skarżącą informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia przepisu postępowania będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje bowiem na naruszenie art. 149 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p, upatrując ich naruszenia w wadliwym zastosowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w konsekwencji uznaniu, że "oferty złożone przez wszystkich wykonawców w postępowaniu niepublicznym prowadzonych w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem jest: "[...]" stanowią informację publiczną, co skutkowało zobowiązaniem strony skarżącej kasacyjnie do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 lipca 2020 r., w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, która winna zostać oddalona".
Dokonując zestawienia treści omawianego zarzutu, z którego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, że w zakresie pojęcia informacji publicznej mieści się informacja dotycząca zakupu usług telekomunikacyjnych GSM dla Spółki, z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy dojść do konkluzji, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy. Rozpoznając omawiany zarzut ze skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w jego treści nie wskazano jednak na błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano także na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Tak skonstruowany zarzut nie mógł więc osiągnąć skutku.
W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu sformułowanego jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d u.d.i.p. należy bowiem przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy (skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego). Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Nie można natomiast skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298).
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d u.d.i.p okazał się nieskuteczny. Tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a., sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego.
Niezależnie od powyższego w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy dodać, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, które normują kwestie dotyczące uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis ten podzielony jest na cztery paragrafy, natomiast paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. nie zawiera natomiast wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
W związku z tym, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.