III OSK 6152/21

III OSK 6152/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2196/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-04
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2196/20 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 września 2020 r., nr DOS1.1124.154.2020 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2196/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R., uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 8 września 2020 r., nr DOS1.1124.154.2020 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1209/18, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 63/17, którym zobowiązano Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami - decyzji dotyczącej stosunku służbowego A.R.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, decyzją z dnia 8 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.KAS") oraz art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "ustawa o KAS"), mając na względzie wyrok NSA z dnia 19 lutego 2020 r., I OSK 1209/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., III SAB/Gd 63/17, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego A.R. z dniem 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji, określającej nowe warunki pracy albo pełnienia służby.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 8 września 2020 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), związany jest oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach NSA oraz WSA w Gdańsku. Ponadto wskazał, że organ I. instancji rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Podniósł również, że rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa o KAS, która wprowadziła szereg rozwiązań w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych oraz komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS przewiduje, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają - w terminie do dnia 31 maja 2017 r., - odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowego zatrudnienia, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W myśl natomiast art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają:
- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.
A.R. do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.KAS, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.. Organ wyjaśnił, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach p.w.KAS. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a - w przypadku złożenia propozycji - wybór rodzaju zatrudnienia - na podstawie umowy o pracę czy też pełnienie służby. W ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań, stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie był zobowiązany przedłożyć funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia. W ocenie Szefa KAS, w zaskarżonej decyzji zawarto analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/służby. Organ I. instancji, oceniając potrzeby kadrowe w kontekście, komu złożyć propozycję zatrudnienia, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także miejsca zamieszkania. Z dniem 1 marca 2017 r. nastąpiła likwidacja komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za zamówienia publiczne, zarządzanie i administrowanie nieruchomościami i logistyką, bowiem zadania te skonsolidowano w Izbie Administracji Skarbowej. Wobec ograniczenia ilości komórek organizacyjnych i faktycznych potrzeb kadrowych ograniczono liczbę osób wykonujących zadania z zakresu logistyki. Organ I. instancji uwzględnił posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, które od 1 kwietnia 2001 r. koncentrowało się na służbie w Dziale Ogólnym Wydziału Prawno Organizacyjnego Urzędu Celnego [...], a od stycznia 2006 r. w Wydziale Logistyki w Izbie Celnej [...], gdzie odpowiedzialny był za realizację spraw związanych z bieżącym administrowaniem obiektami Izby Celnej [...], a w szczególności prowadzeniem spraw związanych z utrzymaniem sprawności technicznej obiektu, remontami lokali i pomieszczeń zajmowanych przez komórki organizacyjne, pracami modernizacyjnymi lub inwestycyjnymi, prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych. Realizowane przez funkcjonariusza zadania - po wejściu w życie ustawy o KAS - nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej; dlatego żadna z osób zatrudnionych w komórce logistyki nie otrzymała propozycji pełnienia służby. Ponadto znaczne ograniczenie zadań i ich skonsolidowanie w Izbie Administracji Skarbowej wiązało się z ograniczeniem liczby wykonujących je pracowników. Spowodowało to brak możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, mimo spełnienia przez niego wymogów formalnych. Dyrektor Izby nie był zaś zobowiązany do przedłożenia funkcjonariuszowi danej propozycji - co potwierdził Sąd w przywoływanych wyrokach. Szef KAS podniósł, że Dyrektor Izby, będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej mu jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów zatrudnienia, aby prawidłowo realizować nałożone przez ustawodawcę zadania. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych, realizowanych przez jej kierownika celów jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS. Realizując zaś politykę kadrową, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie wynika dla organu obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Podlega to uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub - co miało miejsce w niniejszej sprawie - nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów. Szefa KAS zwrócił uwagę, że w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca, planując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań - związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych, w ramach poszczególnych służb - powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie spójnie i jednolicie, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie ustawy o KAS miało służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. W związku z tym ustawodawca pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS. Mając to na uwadze, organ I. instancji był uprawniony do nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Organ I. instancji wykazał, że kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa Izbę. Uwzględnił takie wartości jak: dobro wspólne, interes publiczny, czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej.
Z powyższą decyzją nie zgodził się A.R., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (sygn. akt I OSK 1209/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Organ nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 p.w.KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.
Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Wymagało jednak ustalenia, czy zachodziły przesłanki ku temu, przewidziane p.w.KAS.
Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia. Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:
- samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS terminie, bądź też
- ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.
W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu Sądu o sygn. akt I OSK 1209/18. Organ trafnie odnotował, wynikający z uzasadnienia tego wyroku obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jak i potrzebą poznania przesłanek zaniechania przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w kontekście posiadanych przezeń kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby. Wykładając p.w.KAS, w powiązaniu z przypisami ustawy o KAS, sądy administracyjne opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych. W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję zatrudnienia, wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.
Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, wobec nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcję kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie jest więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia doszło w powiązaniu z samą reformą. Konieczne jest ustalenie czy działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszego zatrudnienia – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Nie oznacza to jednak sytuacji, gdy określone rozstrzygnięcie – w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia - nie jest możliwe do zakwestionowania - dopuszczalne jest nieprzytoczenie żadnej, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów argumentacji, która przemawiała za nieprzedstawieniem propozycji dalszego zatrudnienia. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie uczynił zadość wymaganiu wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez funkcjonariusza w odwołaniu.
Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia było zlikwidowanie - wobec zmian organizacyjnych związanych ze stworzeniem KAS i redukcji etatów - komórek realizujących zadania z zakresu logistyki, które funkcjonariusz dotychczas wykonywał. Niezbędną przesłanką nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia - co jest równoważne ze zwolnieniem - jest rzeczywista redukcja stanowisk, które mógłby on objąć, wobec posiadanych kwalifikacji. Ograniczenie takie wywodzić trzeba ze szczególnego statusu osób, pełniących służbę w formacjach mundurowych. Kluczowe więc dla ustalenia, że w sprawie zachodziły przesłanki zwolnienia jest stwierdzenie:
- przeprowadzenia redukcji etatów, bądź stanowisk, jakie może objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji,
- obiektywnych przesłanek, dotyczących cech indywidualnych funkcjonariusza, która przemawiały za nieprzedstawieniem mu propozycji dalszego zatrudnienia.
W tym kontekście należy odnotować, że organy - jako przesłankę zwolnienia funkcjonariusza - wskazywały przede wszystkim specyfikę wykonywanych przezeń dotąd zadań, które nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy w nowych warunkach organizacyjnych – w związku z utworzeniem KAS. Funkcjonariusz z kolei formułował wątpliwości, czy faktycznie redukcja etatu w jego przypadku była wymagana. Wykonywał on bowiem obowiązki służbowe związane przede wszystkim z administrowaniem nieruchomościami, które - w związku z reformą instytucji - zostały przejęte przez KAS. Trafnie wprawdzie zakłada organ, że - skoro zadania w zakresie administracji obiektem przejęły osoby niebędące funkcjonariuszami - dalsze pełnienie przez funkcjonariusza służby na określonym stanowisku nie byłoby zasadne. W danym zakresie wywody skargi są chybione (samo powołanie faktu konieczności dalszej administracji danym obiektem). Jednak kluczowa jest kwestia, czy nie istniały możliwości racjonalnego dalszego wykorzystania w służbie osoby o kwalifikacjach funkcjonariusza. Zasadnym jest wprawdzie założenie, że pierwszeństwo w kontynuowaniu służby powinny mieć osoby, które realizowały zadania wykonywane obecnie w KAS przez funkcjonariuszy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak jaka była ogólna skala redukcji etatów dla funkcjonariuszy i czy w ogóle niezbędne było ich zwolnienie oraz w jakim zakresie i co stanowiło podstawę takiej konieczności, a w końcu - jak dane uwarunkowania odnosiły się do sytuacji funkcjonariusza. Powyższe kwestie mają - w realiach sprawy - znaczenie bardzo istotne. Organ z kolei ograniczył się jedynie do wskazania, że zadania wykonywane przez funkcjonariusza nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i dlatego żadna z osób zatrudnionych w komórce logistyki – w tym funkcjonariusz - nie otrzymała propozycji pełnienia służby. Nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonego aktu do wskazanych kwestii, co odzwierciedlałoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak stosownych ustaleń dotyczy bowiem zagadnień w sprawie istotnych.
Chybione są natomiast wywody skargi, jakoby organy obu instancji błędnie wskazywały, że stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., o ile w istocie zasadne było nieprzedłużenie mu propozycji zatrudnienia. Termin ten bowiem determinuje wprost art. 170 ust. 1 p.w.KAS. Nie może mieć na to wpływu data wydania orzeczenia w danym przedmiocie.
Nie uwzględniono wniosku o uchylenie decyzji organu I. instancji. Wobec braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w istotnych w sprawie kwestiach, ocena czy wydanie decyzji kasatoryjnej byłoby zasadne jest przedwczesne. Nie ma więc przesłanek dla uznania, że uchylenie danego aktu jest niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 P.p.s.a.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Szef Krajowej Administracji Skarbowej, wnosząc skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wydanego wyroku polegającą na stwierdzeniu przez Sąd I instancji (str. 14 orzeczenia), że "przedwczesne byłoby z kolei zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego - w tym rangi konstytucyjnej -zakreślających ramy swobody przy obsadzie stanowisk wobec tworzenia nowych struktur administracji skarbowej" - przy jednoczesnym podjęciu rozważań na temat materialnoprawnych przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/pełnienia służby, a także niedostateczne uzasadnienie orzeczenia, co w efekcie nie daje możliwości przeprowadzenia rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uniemożliwia stronie skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a zarazem nie pozwala na realizację niespójnych wytycznych Sądu pierwszej instancji;
2. art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie nieprecyzyjnych oraz niemożliwych do zrealizowania przez organy (na obecnym etapie postępowania, oraz zaawansowania reformy służb skarbowych i celnych dokonanej w związku z wprowadzeniem KAS w 2017r.) wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, w ramach wykonania wydanego wyroku;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez sąd administracyjny na tle stanu faktycznego sprawy, iż organ odwoławczy – Szef KAS nie wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu sprawy w jej istotnych aspektach, oraz nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów sformułowanych przez funkcjonariusza w odwołaniu, tj.: - poprzez brak zbadania, jaka była ogólna skala redukcji etatów dla funkcjonariuszy i czy w ogóle niezbędne było ich zwolnienie oraz w jakim zakresie i co stanowiło podstawę takiej konieczności, a w końcu jak dane uwarunkowania odnosiły się do sytuacji funkcjonariusza, a także - poprzez brak ustalenia, czy istniały możliwości racjonalnego dalszego wykorzystania w służbie osoby o kwalifikacjach funkcjonariusza, a jedynie ograniczenie się do wskazania, że zadania wykonywane przez funkcjonariusza nie mogły być realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i dlatego żadna z osób zatrudnionych w komórce logistyki - w tym funkcjonariusz - nie otrzymała propozycji pełnienia służby; podczas gdy organy dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zaś organ odwoławczy wyczerpująco odniósł się do ogółu zarzutów podniesionych przez funkcjonariusza. Powyższe naruszenie przepisów prawa procesowego skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Szefa KAS dotknięta jest wadami proceduralnymi, a w rezultacie jej uchyleniem;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS poprzez ich niezastosowanie wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy, przy jednoczesnym podjęciu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku rozważań na temat materialnoprawnych przesłanek nieprzedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby w KAS;
5. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że analiza kryteriów przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS w przypadku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/służby w KAS, co jest równoznaczne ze "zwolnieniem ze służby", powinna zostać przeprowadzona dopiero w następstwie ustalenia przez kierownika jednostki/Dyrektora Izby Administracji Skarbowej/ "czy zaistniała rzeczywista konieczność redukcji stanowisk/etatów, które funkcjonariusz mógłby objąć wobec posiadanych kwalifikacji", podczas gdy konieczność każdorazowej analizy tych kryteriów przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji pracy/służby w KAS, stanowiła bezpośrednią realizację założeń reformy służb skarbowych i celnych związanej z wprowadzeniem KAS, przy czym z przepisu tego nie wynika dla kierowników jednostek obowiązek przedstawienia każdemu funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej propozycji służby bądź zatrudnienia w KAS, zaś decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy;
6. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS poza przesłankami w nim wymienionymi, nakłada na organ podejmujący decyzję w zakresie przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby bądź zatrudnienia w KAS obowiązek zbadania ogólnej skali redukcji etatów dla funkcjonariuszy oraz ustalenie czy w ogóle niezbędne było ich zwolnienie oraz w jakim zakresie i co stanowiło podstawę takiej konieczności, a także wykazania, że przeprowadzono redukcje etatów bądź stanowisk, jakie mógł objąć dany funkcjonariusz wobec posiadanych kwalifikacji, podczas gdy przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy w KAS, niezbędne, a zarazem wystarczające było przeprowadzenie analizy kryteriów wprost wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie należy przypomnieć istotę zmian w strukturach administracji celno-skarbowej, które były konsekwencją przeprowadzonej reformy. Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Art. 160 ust. 2 i ust. 4 p.w.KAS określił, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do dotychczasowej kadry zatrudnionej w Służbie Celnej, art. 165 ust. 3 i 4 p.w.KAS, określił zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasły: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).
Podnieść również należy, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy p.w.KAS, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.
W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariusz nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS decyzją z dnia 8 lipca 2020 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 8 września 2020 r. Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby/zatrudnienia, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość.
Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich, jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje.
Art. 165 ust. 7 p.w.KAS statuuje trzy przesłanki, które powinien uwzględnić organ, składając funkcjonariuszom lub pracownikom do dnia 31 marca 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby: 1) posiadane kwalifikacje; 2) przebieg dotychczasowej pracy lub służby, 3) dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przesłanki, które był zobowiązany uwzględnić organ przestawiając funkcjonariuszom lub pracownikom nowe warunki służby lub zatrudnienia bądź decydując o wygaśnięciu ich stosunku służbowego lub stosunku pracy, dotyczą predyspozycji danej osoby do dalszego zatrudnienia w KAS (przesłanki 1 i 2) oraz jego dyspozycyjności (przesłanka 3). Natomiast ani p.w.KAS, ani ustawa o KAS nie wskazuje, że organ powinien uwzględniać kwestie zwiane z faktyczną redukcją etatów, ponieważ już z samego założenia ustawy wynikało, że "konsekwencją wprowadzanych regulacji w ustawie o KAS, w tym zastąpienia dotychczasowych norm dotyczących zasad działania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, przepisami regulującymi działalność jednej administracji - Krajowej Administracji Skarbowej - jest potrzeba uregulowania w odrębnej ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - kwestii mających na celu skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej" (Uzasadnienie do projektu ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk Sejmowy nr 827, Sejm VII. Kadencji, tekst za LEX). Nowa administracja skarbowa powstała z trzech dotychczasowych odrębnych jednostek, których zadania częściowo się pokrywały, a obecnie miały być wykonywane przez jedną organizację, co oznaczało, że zostanie zmniejszona liczba zatrudnionych w nowej KAS funkcjonariuszy i pracowników. Taka sytuacja spowodowała, że ustawodawca pozwolił na wygaśnięcie stosunku służbowego części osób zatrudnionych lub pełniących służbę w podmiotach, które zostały połączone w KAS. W tym zakresie jednak ocena przydatności do pełnienia służby w nowej strukturze organizacyjnej należała do przełożonego służbowego, który na podstawie przesłanek statuowanych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przeprowadzając analizę przebiegu dotychczasowej służby danej osoby, decydował, czy zaistniały przyczyny umożliwiające albo uniemożliwiające przedstawienie funkcjonariuszowi lub pracownikowi propozycji kontynuowania zatrudnienia zarówno w ramach stosunku służbowego, jak i w ramach stosunku pracy.
Przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie statuuje jako przesłanki warunkującej przedstawienie danej osobie zatrudnionej w podmiotach, z których została utworzona KAS, konieczności wykazania, że istotnie doszło do zmniejszenia liczby funkcjonariuszy lub pracowników w nowo powstałych jednostkach KAS. Tak więc WSA w Warszawie, nakazując organom orzekającym w sprawie wykazanie, że istotnie miała miejsce redukcja etatów, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, wyszedł poza grancie badania legalności działania organów administracji publicznej, ponieważ nakaz taki nie wynika z treści ww. przepisu. Podobnie brak jest podstaw, aby organ wydając decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, brał pod uwagę okoliczności dotyczące zdarzeń już występujących w danej jednostce organizacyjnej KAS, czyli kwestie związane z ruchem kadrowym i ewentualnie występującymi wakatami na istniejących już stanowiskach. W tym bowiem zakresie ocena przydatności do służby powinna odbywać się tylko w zakresie określonym przez przesłanki wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.
Kluczowe z punktu widzenia niniejszej sprawy są przesłanki odnoszące się do posiadania kwalifikacji oraz dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, które mogą swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby, w związku z jego indywidualną sytuacją.
Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają szczególnie precyzyjnego i jasnego wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to niezwykle istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym znaczny luz decyzyjny.
Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ w uzasadnieniu powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób szczególnie wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników.
Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił występowania przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dotyczących funkcjonariusza, koncentrując się jedynie na kwestii dotyczącej braku wykazania przez DIAS faktycznej redukcji etatów - co nie ma związku z warunkami przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby na podstawie ww. przepisu.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Warszawie powinien zatem określić, czy istotnie organ miał postawy, aby negatywnie, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ocenić przydatność skarżącego do służby w KAS.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.