III OSK 614/24

III OSK 614/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2087/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-20
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 505
art. 179 ust. 1 pkt 4, art. 158 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2087/22 w sprawie ze skargi R.K. oraz Związku Zawodowego [...] na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2022 r., nr DOM1.1125.75.2022 w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2087/22, oddalił skargi R.K. oraz Związku Zawodowego Celnicy PL [...] na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 12 września 2022 r., nr DOM1.1125.75.2022 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], na podstawie art. 158 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 505 ze zm., dalej "ustawa o KAS"), z dniem 22 kwietnia 2020 r. mianował R.K. do służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...], wskazując jako miejsce pełnienia służby [...] Urząd Celno-Skarbowy [...].
W okresie pełnienia służby przygotowawczej R.K. otrzymał trzy opinie okresowe stwierdzające jego przydatność do służby: 1) z 21 listopada 2020 r. - za okres służby od 27 lipca 2020 r. do 21 października 2020 r.; 2) z 11 maja 2021 r.- za okres służby od 22 października 2020 r. do 22 kwietnia 2021 r. (od 7 do 12 miesiąca pełnienia służby); 3) z 20 września 2021 r. - za okres od 23 kwietnia 2021 r. do 20 września 2021 r. (od 13 do 18 miesiąca pełnienia służby) oraz jedną opinię negatywną, o jego nieprzydatności do służby (z 31 maja 2022 r., tj. od 19 do 24 miesiąca pełnienia służby, tj. obejmującą okres od 21 września 2021 r. do 20 maja 2022 r.). Ostatnia opinia sporządzona została przez E.C. - Kierownika Działu Techniki i Obserwacji, w którym funkcjonariusz pełnił służbę przygotowawczą od 1 października 2021 r. do 22 maja 2022 r.
W tych okolicznościach faktycznych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej DIAS), decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 1201-IPK.4.111.20.2022, na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 4 i art. 276 ust. 5 ustawy o KAS, zwolnił R.K. ze służby w Izbie Administracji Skarbowej [...] z dniem 30 czerwca 2022 r. Organ podał, że w opinii okresowej funkcjonariusza odbywającego służbę przygotowawczą z dnia 31 maja 2022 r., Kierownik Działu Techniki i Obserwacji, w którym funkcjonariusz pełnił służbę w okresie od dnia 21 września 2021 r. do 20 maja 2022 r. stwierdziła jego nieprzydatność do służby, a DIAS, po rozpoznaniu wniesionego odwołania od tej oceny okresowej i wysłuchaniu funkcjonariusza, na podstawie art. 25 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 lipca 2017 r. w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1241), w dniu 30 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną ocenę okresową. W konsekwencji zaistniała obligatoryjna przesłanka zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, określona w art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, który stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii okresowej w służbie przygotowawczej.
Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. Związek Zawodowy Celnicy PL [...] wystąpił do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby R.K. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r., Szef KAS dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL [...] do udziału w niniejszym postępowaniu.
Szef KAS, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 12 września 2022 r., nr DOM1.1125.75.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że stwierdzenie przez ówczesnego bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza w opinii okresowej z dnia 31 maja 2022 r. jego nieprzydatności do służby, która to opinia została utrzymana w mocy przez DIAS oznacza, że została spełniona wskazana w art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS przesłanka obligatoryjna zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Odnosząc się do zarzutów skierowanych wobec opinii okresowej, Szef KAS odwołał się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r,. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 i wyjaśnił, że opiniowanie służbowe w Służbie Celno-Skarbowej nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, opinia służbowa jest oświadczeniem wiedzy bezpośredniego przełożonego opiniowanego o jego cechach (a nie oświadczeniem woli), sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego, a w konsekwencji, mimo że przysługuje od niej odwołanie (na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 13 lipca 2017 r.), nie jest decyzją administracyjną i nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Organ dodał, że opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry i stanowi podstawę do podjęcia decyzji co do dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Szef KAS podniósł, że przepisy ustawy o KAS szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza. Podjęcie służby uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił dwuletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Służbą Celno-Skarbową oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze, przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków); po drugie, wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie służby, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku); po trzecie, sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tj. cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie do służby stałej i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminów do zwolnienia ze służby, organ II instancji podał, że zgodnie z art. 183 ust. 1 ustawy o KAS w przypadkach, o których mowa w art. 179 ust. 1 pkt 10 i 11 oraz w art. 180 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 7 i pkt 8, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio: 1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej, 2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej - od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. W pozostałych przypadkach powyższe terminy nie mają zastosowania, zwolnienie następuje z dniem określonym w decyzji. Podstawą decyzji zwalniającej był art. 179 ust. pkt 4 ustawy o KAS, stąd zwolnienie odwołującego nastąpiło prawidłowo z dniem doręczenia skarżącemu decyzji (30 czerwca 2022 r.).
R.K. oraz Związek Zawodowy Celnicy PL [...] wnieśli na powyższą decyzję dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Szef KAS w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 20 października 2023 r., zarządził połączenie sprawy ze skargi R.K. (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Wa 2087/22) i sprawy ze skargi Związku Zawodowego Celnicy PL [...] (zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Wa 2088/22) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt II SA/Wa 2087/22.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy o KAS, w okresie służby przygotowawczej funkcjonariusz podlega opiniowaniu okresowemu, nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Opinię wydaje bezpośredni przedłożony w porozumieniu z opiekunem funkcjonariusza. Funkcjonariusz zapoznaje się z opinią okresową w terminie 14 dni od dnia jej sporządzenia. Funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią, wnieść odwołanie do kierownika jednostki organizacyjnej (ust. 2). Przepis art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii okresowej w służbie przygotowawczej.
Z kolei opinia służbowa będąca przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry, jest sporządzana na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych i ma im dostarczyć niezbędnych informacji o podległym funkcjonariuszu, tj. pełną, usystematyzowaną według określonych kryteriów ocenę jego kwalifikacji zawodowych, cech osobowych, predyspozycji i sposobu wywiązywania się z poszczególnych obowiązków służbowych. Opinia ta, będąca stanem wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego, ma za zadanie umożliwić przełożonym podejmowanie racjonalnych decyzji dotyczących dalszego pozostania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe; sama w sobie nie kształtuje bezpośrednio jego praw i obowiązków w rozumieniu k.p.a.
Opinia o nieprzydatności funkcjonariusza do służby podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej. Takie gwarancje procesowe dają funkcjonariuszowi prawo do uruchomienia stosownej procedury kontrolnej postępowania opiniodawczego i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej o nim opinii.
W konsekwencji organy administracyjne i sąd administracyjny w ramach postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Celno-Skarbowej nie mogą badać merytorycznej treści opinii okresowej i oceniać prawidłowości samej oceny wyrażonej w tej opinii (o nieprzydatności funkcjonariusza do służby) jako aktu podległości służbowej, ponieważ jest ona dla nich wiążąca i podlega ocenie jedynie jako przesłanka warunkująca zwolnienie ze służby na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, organ orzekający ma obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej oraz czy został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb odwoławczy, a w razie złożenia takiego wniosku, czy kierownik jednostki organizacyjnej nie uchylił dotychczasowej opinii na podstawie § 25 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia.
Z okoliczności sprawy wynika, że Kierownik Działu Techniki i Obserwacji, w opinii okresowej z dnia 31 maja 2022 r. dotyczącej R.K. jako funkcjonariusza odbywającego służbę przygotowawczą stwierdziła jego nieprzydatność do służby. Funkcjonariusz został z tą oceną zapoznany w tym samym dniu (31 maja 2022 r.) i w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. wniósł od niej odwołanie. DIAS, na podstawie § 25 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej, utrzymał w mocy zaskarżoną opinię okresową.
Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Szef KAS zasadnie utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 czerwca 2022 r. o zwolnieniu ze służby w Izbie Administracji Skarbowej [...] z ostatnim dniem służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej (30 czerwca 2022 r.), prawidłowo wywodząc, że nieprzydatność do służby stwierdzona w opinii okresowej w służbie przygotowawczej stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby, a zatem zobowiązuje kierownika jednostki organizacyjnej do zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, całkowicie nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwych ustaleń organu I instancji odnośnie do nieprzydatności funkcjonariusza do służby. Nie można zarzucić organom, że nie wzięły pod uwagę dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza i tego, że w toku służby przygotowawczej otrzymał trzy pozytywne opinie okresowe w sytuacji, w której, w świetle art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, wydanie opinii o nieprzydatności funkcjonariusza do służby jest przesłanką obligatoryjnego zwolnienia go ze służby. Nieprzydatność do służby może być stwierdzona już w pierwszej opinii okresowej sporządzonej w ciągu pierwszych 6 miesięcy od rozpoczęcia służby przygotowawczej i ta opinia będzie wówczas podstawą zwolnienia ze służby. Tak samo jest w przypadku, gdy np. czwarta opinia, sporządzona po upływie 24 miesięcy od rozpoczęcia służby, stwierdza nieprzydatność funkcjonariusza do służby. Nadto § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie służby przygotowawczej w Służbie Celno-Skarbowej stanowi o uprawnieniu bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza do uwzględnienia jego odwołania od opinii okresowej. W piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r., na które powołano się w obu skargach, Kierownik Działu Operacyjnego wyraziła swoje stanowisko odnoszące się do zasadności odwołania od sporządzonej przez nią oceny okresowej. To pismo, wraz z kwestionowaną opinią okresową i dokumentacją przebiegu służby funkcjonariusza (obejmującą m. in. notatki służbowe E.C. z 13 grudnia 2021 r., z 4 marca 2022 r., z 17 listopada 2021 r. dokumentujące przeprowadzenie rozmów dyscyplinujących ze R.K., a także opinia służbowa o funkcjonariuszu, sporządzona przez Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo - Śledczego B.K. w dniu 15 czerwca 2022 r.), zostały przesłane do kierownika jednostki organizacyjnej, jako właściwego do rozpoznania odwołania skarżącego od oceny okresowej.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niezawiadomienia R.K. o wszczęciu postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz niedoręczeniu mu zawiadomienia o prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), WSA w Warszawie podniósł, iż nie można pominąć, że naruszenie to powinno być oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej i że nie zawsze naruszenie wskazanych przepisów powoduje konieczność uchylenia decyzji. Zarzut pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, funkcjonariusz nie wykazał, że niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji miało wpływ na wynik sprawy. Jak zasadnie wywiódł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby z uwagi na zaistnienie przesłanki zwolnieniowej, o której mowa w art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, nie prowadzi się postępowania dowodowego, a udział w nim strony jest ograniczony, gdyż co do zasady nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie uszczupliło to praw strony, która po otrzymaniu decyzji organu I instancji złożyła od niej odwołanie, a następnie skargę do sądu. Nadto kwestionowana opinia o nieprzydatności skarżącego do służby z dnia 31 maja 2022 r., obejmująca okres od 19 do 24 miesiąca jego służby przygotowawczej, została sporządzona przez właściwego przełożonego (Kierownika Działu, w którym funkcjonariusz pełnił służbę w okresie objętym opiniowaniem). Funkcjonariusz został z nią zapoznany, otrzymał jej egzemplarz. Akta sprawy nie dostarczają dowodów na to, że została ona sporządzona bez porozumienia z opiekunem funkcjonariusza.
W dniu 9 stycznia 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł funkcjonariusz, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy merytorycznie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez:
a) błędne ustalenie, że pierwsza opinia okresowa skarżącego była wydana przez podmiot uprawniony (tj. E.C. jako Kierownika Działu Technik i Obserwacji), które to ustalenie rzutowało na uznanie prawidłowości decyzji organów obu instancji w sprawie o zwolnieniu ze służby przygotowawczej;
b) ustalenie, że organy wydające opinię służbową odnośnie do skarżącego postępowały z zgodnie z obowiązującymi procedurami, które to ustalenie rzutowało na uznanie prawidłowości decyzji organów obu instancji w sprawie o zwolnieniu ze służby przygotowawczej;
c) ustalenie, że opinie okresowe o skarżącym (obu instancji) są merytorycznie właściwe (zasadne), i tym samym mogły stanowić podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu z służby przygotowawczej, które to ustalenie rzutowało na uznanie prawidłowości decyzji organów obu instancji w sprawie o zwolnieniu ze służby przygotowawczej
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
– błędną ocenę, że organy obu instancji zasadnie uznały nieprzydatność skarżącego do służby i przyjęły konieczność jego zwolnienia z niej;
– błędną ocenę, że leżące u podstaw decyzji organów opinie służbowe zostały wystawione formalnie poprawnie (w tym przez uprawnione podmioty) i tym samym błędne uznanie, że DIAS miał podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, a następnie Szef KAS jako organ II instancji miał faktyczną podstawę (merytoryczny powód) do utrzymania zaskarżonej decyzji DIAS w mocy;
– przez błędną ocenę, że rozpoznający odwołanie od pierwszej negatywnej opinii służbowej DIAS prawidłowo procedował poprzez dopuszczenie do postępowania dokumentów w postaci opinii powstałych już po wydaniu zaskarżonej opinii, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne ani faktyczne dla ich powstania, które to ustalenie rzutowało na uznanie prawidłowości decyzji organów obu administracji w tej sprawie o zwolnieniu ze służby przygotowawczej (wynikające z tego, że organy miałyby rzekomo dysponować dwoma prawidłowo wydanymi opiniami okresowymi)
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd tego, że Szef KAS nie uwzględnił zarzutu naruszenia prawa strony (skarżącego) do czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy nie był on powiadomiony o wszczęciu postępowania i tym samym uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie z aktami, wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, jak i uniemożliwiono złożenie wniosków dowodowych, co mogło istotnie wpłynąć na treść decyzji organu bo skarżący bezsprzecznie miałby wolę aktywnego udziału w postępowaniu i stracił szasnę zgłoszenia licznych wniosków dowodowych (w tym zmierzających do wykazania wadliwości nie tylko merytorycznej, ale i formalnej opinii służbowych wydanych przez organy, w tym opinii, na podstawie których decyzje podejmował DIAS w postępowaniu odwoławczym)
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprawdzają się do zakwestionowania braku oceny przez WSA w Warszawie merytorycznej prawidłowości samej opinii służbowej wydanej za okres od 21 września 2021 r. do 20 maja 2022 r., a sporządzonej przez Kierownika Działu Techniki i Obserwacji oraz zgodności z prawem trybu jej sporządzenia. Przypomnieć jednak należy, że podstawą zwolnienia skarżącego kasacyjnie ze służby był art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, statuujący obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza służby przygotowawczej. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ jest zobowiązany zwolnić funkcjonariusza ze służby w razie "nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii okresowej w służbie przygotowawczej".
Wskazać nadto należy, że przesłanka zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby określona w art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS jest taka sama jak przesłanka zwolnienia funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej w innych służbach mundurowych. Dotyczy to policjantów (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2024 r., poz. 145 ze zm.), strażników granicznych (art. 45 ust. 1 pkt 2 - ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej – Dz. U. z 2024 r., poz. 915 ze zm.), strażaków (art. 43 ust. 2 pkt 2 – ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – Dz. U. z 2024 r., poz. 127), funkcjonariuszy więziennych (art. 96 ust. 1 pkt 2 – ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej – Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.), funkcjonariuszy cywilnych służb specjalnych (art. 60 ust. 1 pkt 2 – ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu - Dz. U. z 2024 r., poz. 812 ze zm.), funkcjonariuszy wojskowych służb specjalnych (art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2009 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego – Dz. U. z 2023 r., poz. 2098), funkcjonariuszy SOP (art.107 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa – Dz. U. z 2024 r., poz. 325 ze zm.), strażników marszałkowskich (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o Straży Marszałkowskiej - Dz. U. z 2023 r., poz. 1729) oraz funkcjonariuszy CBA (art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2009 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym – Dz. U. z 2024 r., poz. 184 ze zm.). Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach związanych ze zwolnieniem funkcjonariusza służby mundurowej w służbie przygotowawczej z powodu nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii okresowej jednolicie określa, że przepisy nakazują organom służb mundurowych nakaz podjęcia określonego działania, w przypadku zaistnienia pewnego stanu faktycznego polegającego na wydaniu w stosunku do funkcjonariusza w służbie przygotowawczej negatywnej opinii służbowej. Oznacza to, że organ administracji zatrudniający i zwalniający funkcjonariusza w tego typu przypadkach nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Użycie zwrotu "zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Gdyby nie taki był cel regulacji, to omawiany przepis zostałby zredagowany inaczej i byłaby w nim mowa o możliwości, a nie o obowiązku rozwiązania stosunku służbowego. Inaczej mówiąc, organ służby mundurowej działa tu w ramach związania treścią przepisu. Jedynym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego we wskazanych wyżej przepisach jest nieprzydatność do służby stwierdzona w opinii służbowej wydanej w trakcie służby przygotowawczej. Tak więc organ zobowiązany jest do badania tylko takiej przesłanki oraz że w razie jej zaistnienia decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter związany. Okoliczność ta odgrywa istotną rolę przy ocenie prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, ponieważ zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie o nieprzydatności do służby. Czynności te mają zatem ograniczony zakres i sprowadzają się w istocie do ustalenia jedynie czy opinia została sporządzana w prawidłowej formie oraz czy zostało zakończone postępowanie w sprawie samej opinii, a tym samym czy można jej przypisać wartość dowodu (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2776/12). Oznacza to zarazem, że postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o przydatności do służby sporządzonej w okresie służby przygotowawczej (por wyroki NSA z dnia września 2023 r., sygn. akt III OSK 1437/22, z dnia 21 lutego 2019 r sygn. akt I OSK 323/17, z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1412/21). Stwierdzenie to posiada kluczowe znaczenie w ramach rozpatrywanej sprawy, ponieważ główne zarzuty w niej formułowane, sprowadzają się do kwestionowania opinii dotyczącej skarżącego kwestionującego zarówno w skardze skierowanej do WSA w Warszawie jak i skardze kasacyjnej treść opinii i tryb jej podjęcia.
Tymczasem opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, opisanym w art. 156 ustawy o KAS trybie. Żaden przepis tej ustawy nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Także organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem zbadania zasadności i rzetelności sformułowanych w opinii służbowej ocen co do przydatności do służby.
W niniejszej sprawie opinia służbowa, która obligowała właściwy organ KAS do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby jest ostateczna. Skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od opinii służbowej, po rozpatrzeniu którego utrzymano w mocy zaskarżoną opinię. To w trakcie tego postępowania skarżący mógł przedstawić fakty i dowody świadczące o nieprawidłowościach związanych z wydaniem opinii. Podnoszenie zaś zarzutów dotyczących opinii na etapie postępowania o zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W sytuacji, gdy zostanie wydana prawomocna opinia służbowa o funkcjonariuszu pełniącym służbę przygotowawczą, w której stwierdza się jego nieprzydatność – właściwy organ KAS ma obowiązek zwolnić funkcjonariusza ze służby. Obligatoryjność zachowania organu nie pozostawia w tym względzie wątpliwości. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie. Stwierdziwszy wypełnienie przesłanek zastosowania art. 179 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS, tj. wydanie opinii służbowej o nieprzydatności w służbie przygotowawczej do służby, zwolnił skarżącego kasacyjnie ze służby - pozostając w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania.
Błędnie też autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA w Warszawie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, że musi ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te niezbędne elementy uzasadnienie wyroku zawiera, tj. zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wprawdzie jest krótkie i dość lakoniczne, niemniej jednak wskazuje, z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie oddalające rozpatrywaną skargę. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy konstruowaniu uzasadnienia i tym samym złamał wymogi przewidziane w powołanym przepisie.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.