III OSK 6139/21

III OSK 6139/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Go 16/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-03-17
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 566
art.27 ust.2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2, art.7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.1, art.147 par.1, art.141 par.4, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 16/21 w sprawie ze skargi Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 19 października 2020 r. nr XXIV/350/20 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz Sejmiku Województwa Lubuskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 16/21 oddalił skargę Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 19 października 2020 r., nr XXIV/350/20 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 8 września 2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego Biura Sejmiku wpłynął wniosek Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 1 września 2020 r. skierowany do Sejmiku Województwa Lubuskiego w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z M. P., radną Sejmiku, zatrudnioną na podstawie powołania w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Zielonej Górze od dnia 1 maja 2016 r. na stanowisku Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego. We wniosku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wskazał, że powód odwołania "radnej z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej Sejmiku, a wynika z okoliczności obiektywnych", przy czym nie wskazał, jakie to okoliczności obiektywne mają być powodem odwołania ze stanowiska, a jedynie - powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych - wskazał m.in. iż "pracodawca ma prawo do doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych".
Przewodnicząca Sejmiku Województwa Lubuskiego pismem z dnia 10 września 2020 r. zawiadomiła Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, iż wniosek w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zostanie rozpatrzony podczas sesji Sejmiku Województwa Lubuskiego, która jest zaplanowana na 19 października 2020 r., co było zgodne z planem posiedzeń Sejmiku Województwa Lubuskiego przyjętym uchwałą nr XIII/212/19 Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 20 grudnia 2019 r. Zgodnie z tą informacją w pkt 25 porządku obrad XXIV zwyczajnej sesji Sejmiku Województwa Lubuskiego przewidziano podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W piśmie z 14 października 2020 r. M. P. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie złożonego wniosku, stwierdzając w nim, że przyczynę zwolnienia jej z pracy upatruje jedynie w jej działalności jako radnej sejmiku wojewódzkiego.
W dniu 19 października 2020 r. Sejmik Województwa Lubuskiego podjął uchwałę nr XXIV/350/20 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W posiedzeniu w chwili podejmowania uchwały uczestniczyło 30 radnych z 30 osobowego składu Sejmiku, w głosowaniu oddano 28 głosów, w tym: za podjęciem uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy oddano 20 głosów, przeciw 0, zaś 8 radnych wstrzymało się od głosowania. Uchwała została zatem podjęta uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Sejmiku. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały został przedstawiony radnym jej projekt z uzasadnieniem, a następnie została przeprowadzona dyskusja, w trakcie której każdy z radnych mógł przedstawić swoje stanowisko. Jak wynika z protokołu z sesji Sejmiku, żaden z zabierających głos radnych nie poparł wniosku Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a wielu z nich wskazywało jego czysto polityczne podłoże, związane z działalnością M. P. jako radnej sejmiku wojewódzkiego.
Pismem z dnia 28 października 2020 r. przekazano wnioskodawcy uchwałę w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy.
Stosownie do art. 81 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.w.") ww. uchwała została także przesłana do Wojewody Lubuskiego, jako organu nadzoru, w celu oceny zgodności przedłożonego aktu z prawem. Wojewoda Lubuski pismem z dnia 6 listopada 2020 r. zwrócił się z prośbą o przesłanie uzasadnienia do ww. uchwały. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 10 listopada 2020 r. przesłano do organu nadzoru uzasadnienie do uchwały, które w swej treści było identyczne z treścią sporządzonego uzasadnienia do projektu tejże uchwały przygotowanego na posiedzenie Sejmiku w dniu 19 października 2020 r.
Na powyższą uchwałę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że działania skarżącego związane z wypowiedzeniem skarżącej stosunku pracy mają podłoże polityczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia sporządzonego w formie pisemnej. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście realizuje prawa mieszkańców do informacji publicznej. Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności. Przyjmuje się bowiem, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego przy jej podjęciu (por. wyroki NSA z 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 maja 2020r., sygn. akt II SA/Go 143/20). Zdaniem Sądu pierwszej instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dysponując bowiem uzasadnieniem projektu uchwały, materiałem dowodowym zgromadzonym na etapie poprzedzającym wydanie uchwały oraz protokołem z sesji Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 19 października 2020 r. można ustalić motywy, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. Choć niewątpliwie utrudnia to ocenę zaskarżonej uchwały i nie jest to stan pożądany z punktu widzenia wspomnianych konstytucyjnych wartości, jednakże nie uniemożliwia merytorycznej kontroli tego aktu. Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi, zgodnie z którym sam brak uzasadnienia uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, co winno już skutkować, zdaniem strony skarżącej, stwierdzeniem jej nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego wskazać należy, że sam wniosek skarżącego skierowany do Sejmiku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną w swej treści jest bardzo ogólny i nie pozwala ustalić faktycznych przyczyn leżących u podstaw zamiaru rozwiązania z nią umowy o pracę. Strona stwierdziła jedynie, że "powód odwołania (...) nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej", a w dalszej części podniosła, że zatrudnienie nowego pracownika pozwoli na osiągnięcie lepszych wyników oraz podkreśliła, że pracodawca ma tym większą możliwość doboru pracowników, im wyższe zajmują stanowisko. Nie wskazano przesłanek uprawniających do postawionej tezy, że zatrudnienie nowego pracownika pozwoli pracodawcy osiągnąć lepsze wyniki. Takie ogólne stwierdzenia jak przedstawione we wniosku uniemożliwiają jego ocenę w świetle przesłanek określonych w art. 27 ust. 2 u.s.w. Wskazane przez organ przesłanki, które stanowiły podstawę złożenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną muszą bowiem być rzeczywiste. Nie jest dopuszczalne, aby składający przedmiotowy wniosek podawał inne powody niż faktycznie te, którymi kierował się podejmując zamiar rozwiązania stosunku pracy i jednocześnie przyczyny te nie podlegałyby kontroli radnych. Tym samym nie jest wystarczające, tak jak to uczynił skarżący we wniosku, wskazanie, że powód rozwiązania stosunku pracy z radną nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnego oraz ogólne stwierdzenie, że zatrudnienie nowego pracownika, nawet zatrudnionego na wyższym stanowisku, pozwoli na osiągnięcie lepszych wyników. Zaakceptowanie takiego stanowiska czyniłoby ocenę merytoryczną, jaką winien przeprowadzić sejmik województwa przed podjęciem uchwały w oparciu o kryteria określone w art. 27 ust. 2 u.s.w. iluzoryczną, tak jak i ochronę stosunku pracy radnego wynikającą z tego przepisu. To nie na radnych wchodzących w skład sejmiku województwa spoczywa obowiązek ustalania, jakie przesłanki przemawiają za przyjęciem, że zmiana na kierowniczym stanowisku w danym zakładzie pracy przyczyni się do osiągnięcia lepszych wyników pracy. Wnioskodawca we wniosku winien przedstawić okoliczności uzasadniające taką zmianę, np. nowe wymagania w stosunku do pracownika co do posiadanych umiejętności w związku z koniecznością realizacji nowych zdań lub dotychczas osiągniętych niezadawalających wyników. To wnioskodawca jako pracodawca posiada w tym zakresie stosowną wiedzę, którą winien przekazać sejmikowi w składanym wniosku. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, podejmując zaskarżoną uchwałę organ miał również na uwadze wyjaśnienia udzielone przez radną M. P. w piśmie z 22 września 2020 r., w którym jednoznacznie upatruje ona zamiar rozwiązania z nią stosunku pracy przez pracodawcę w związku ze sprawowaniem przez nią mandatu radnego, tj. głosowania na sesji Sejmiku Województwa Lubuskiego, która odbyła się w dniu 24 sierpnia 2020 r. w niektórych punktach porządku obrad odmiennie niż członkowie jej klubu i zawieszeniem swojego członkostwa w tym klubie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na związek czasowy między podnoszonymi w tym piśmie faktami a wystąpieniem przez stronę skarżącą z wnioskiem o podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie z nią stosunku pracy. Fakt, że powyższe okoliczności stanowiły podstawę podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, potwierdza także sporządzone uzasadnienie do przygotowanego na sesję Sejmiku projektu tejże uchwały oraz stanowiska poszczególnych radnych wypowiadających się przed głosowaniem, odnotowane w sporządzonym protokole z tejże sesji. Żaden z wypowiadających się radnych nie upatrywał zamiaru rozwiązania stosunku pracy z M. P. w związku z koniecznością zatrudnienia nowej osoby na zajmowanym przez nią dotychczasowym kierowniczym stanowisku celem uzyskania lepszych wyników pracy, a kilku wręcz jednoznacznie wypowiedziało się, że faktyczną przyczyną jest jej działalność związana z wykonywaniem mandatu radnego. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę podjęcia przez radnych uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji tym samym należy stwierdzić, że mimo braku sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, wskazany wyżej materiał dowodowy pozwala odtworzyć faktyczne przyczyny, które stanowiły podstawę jej podjęcia przez Sejmik Województwa Lubuskiego, a więc również motywy jej podjęcia. Umożliwiło to również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego aktu i stwierdzenie, że nie został podjęty z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 27 ust. 2 u.s.w. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżoną uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 19 października 2020 r. nr XXIV/350/20 nie jest niezgodna z prawem, pomimo że nie zostały zachowane wymogi uchwały Sejmiku Województwa Lubuskiego w sprawie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego (m.in. brak należytej oceny przez sejmik całego materiału dowodowego przed podjęciem uchwały, brak należytego uzasadnienia podjętej uchwały przez Sejmik Województwa Lubuskiego),
b) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 19 października 2020 r. nr XXlV/350/20 nie narusza podstawowych zasad państwa prawa i praworządności, w szczególności, że została wydana przez Sejmik Województwa Lubuskiego w granicach i na podstawie obowiązującego prawa,
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i 147 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów pomimo, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 19 października 2020 r. nr XXIV/350/20 została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności nie zostały zachowane wymogi uchwały Sejmiku Województwa w sprawie odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a.,
b) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Sejmik Województwa Lubuskiego przy wydawaniu uchwały z dnia 19 października 2020 r. nr XXIV/350/20 wypełnił nałożone prawem obowiązki organu wydającego rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, a zaskarżona uchwała spełnia wymogi uchwały Sejmiku Województwa w sprawie odmowy udzielania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu i nierozważeniu przez Sąd pierwszej instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, oparcie się jedynie na argumentach strony przeciwnej i przyjęciu za prawidłowe wyjaśnień radnego, co w konsekwencji skutkowało niewyjaśnieniem, w sposób adekwatny do celu, zastosowania art. 27 ust. 2 u.s.w. i oddaleniem skargi, podczas gdy okoliczności przyjęte za podstawę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stoją w sprzeczności z zaprezentowanymi przez stronę skarżącą rzeczywistymi powodami rozwiązania stosunku pracy z radnym, a ich rzetelne i obiektywne wyjaśnienie winno skutkować uwzględnieniem skargi.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Lubuskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarządzeniem z dnia 1 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., z uwagi na niedochowanie obowiązku wynikającego z ww. przepisu, nakazał zwrócić odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnikowi organu – radcy prawnemu E. P., pozostawiając w aktach kserokopię.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka M. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2000 zł.
Zarządzeniem z dnia 5 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a., z uwagi na niedochowanie obowiązku wynikającego z ww. przepisu, nakazał zwrócić odpowiedź na skargę kasacyjną z dnia 27 lipca 2021 r. pełnomocnikowi uczestniczki – radcy prawnemu K. P., pozostawiając w aktach kserokopię.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy zważyć, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, jeszcze nie dowodzi naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.
Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Norma z art. 147 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie sposób zatem ustalić, jakie braki w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym stanowią podstawę tego zarzutu, co uniemożliwia bardziej szczegółowe odniesienie się do niego.
Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne należy przyjąć, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania jest prawidłowy.
Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej opartych na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 566) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa, którego radny jest członkiem. Sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego.
Celem ograniczenia zagwarantowanego w art. 27 ust. 2 u.s.w. jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego. Treść normatywna przepisu art. 27 ust. 2 u.s.w. wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa są pozostawione uznaniu sejmiku województwa, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie on do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji sejmik województwa zobowiązany jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy sejmik zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że należy wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje sejmikowi województwa odmówienie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 847/16, LEX nr 2118270; z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 659/17, LEX nr 2735870).
Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody przez sejmik województwa na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Podjęcie uchwały powinno natomiast być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody.
W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które zostały uznane za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 336/12, LEX nr 1252025; A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, Warszawa 2018).
Jednocześnie jednak należy dostrzec, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli sądowej nie jest traktowany automatycznie jako przesłanka stwierdzenia ich nieważności, o ile materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na odczytanie motywów, którymi organ kierował się przy podjęciu uchwały (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie pracodawca, jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym - we wniosku z 1 września 2020 r. - wskazał "okoliczności obiektywne", precyzując, że powód odwołania "radnej z piastowanego stanowiska nie jest związany ze sprawowaniem przez nią mandatu radnej Sejmiku". "Okoliczności obiektywne" nie zostały w żaden sposób dookreślone, wskazano jedynie, że "pracodawca ma prawo do doboru pracowników zatrudnionych na wyższych stanowiskach kierowniczych odpowiadających za prawidłową organizację i pracę komórek oraz jednostek organizacyjnych". Tak wskazana przyczyna jest mocno niedookreślona, co obligowało Sejmik Województwa do przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie rzeczywistych przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W piśmie z dnia 14 października 2020 r. M. P. przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie złożonego wniosku, natomiast pracodawca powiadomiony o terminie sesji Sejmiku Województwa Lubuskiego nie zajął stanowiska w sprawie.
Należy podnieść, że ograniczenie się Sejmiku Województwa do badania, czy pośród podstaw rozwiązania stosunku pracy z radnym, wskazanych przez pracodawcę, powołano expressis verbis zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego pozbawiałoby jakiegokolwiek znaczenia ochronę wynikającą z art. 27 ust. 2 u.s.w. W sytuacji, gdy pracodawca zaniechał wyjaśnienia powodów zamiaru rozwiązania stosunku pracy i nie ustosunkował się do wyjaśnień pracownika (radnego), nie można wykluczyć, że podstawą zamiaru rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Powyższe natomiast determinuje podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Z powyższych przyczyn nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza prawo, w tym podstawowe zasady państwa i prawa wyrażone w art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.