III OSK 6137/21

III OSK 6137/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 125/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-04-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 5a ust. 1-2, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 125/21 w sprawie ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.963.2020 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2/ zasądza od Gminy Bielsko-Biała na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 125/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z 25 listopada 2020 r., nr NPII.4131.1.963.2020, w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami: 1/ uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2/ zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 października 2020 r., nr XXIIl/578/2020, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej (dalej: uchwała) w części § 2 - § 5 i § 12 ust. 6 jako sprzecznej z art. 5a u.s.g. Organ nadzoru, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, zauważył, że art. 5a ust. 1 u.s.g. precyzuje przypadki, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie na terytorium gminy konsultacji społecznych. Zgodnie z jego treścią może to nastąpić w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Wobec tego ponowne uregulowanie tej materii w akcie prawa miejscowego uznał za niedopuszczalne, zwłaszcza że przepis § 2 uchwały modyfikuje treść ustawową, rozszerzając katalog przypadków przeprowadzenia konsultacji o sprawy ważne dla "życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej". Z kolei, określenie w § 3 uchwały celu prowadzonych konsultacji społecznych oraz ich skutków w sferze zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej, jak i w § 12 ust. 6 uchwały - zasad pokrywania kosztów przeprowadzenia konsultacji społecznych, wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 5a ust. 2 u.s.g. Regulacje te nie mieszczą się bowiem w zakresie pojęć "zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy". W dalszej kolejności stwierdził, że z art. 5a u.s.g. wynika wprost, że zakresem podmiotowym konsultacji są objęci tylko i wyłącznie mieszkańcy gminy. W konsekwencji zakresem podmiotowym uchwały nie mogą zostać objęte w szczególności podmioty, które wśród mieszkańców danej gminy z uwagi na określoną cechę podmiotową tworzą określoną grupę społeczną. Za takie uznał "grupy środowiskowe". Tym samym stwierdził, że § 4 i § 5 uchwały są niezgodne z prawem z racji przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.
W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez skarżącą, Sąd I instancji stwierdził, że podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewodę art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. są uzasadnione. Sąd zauważył, że organ nadzoru w sposób bardzo ogólnikowy podważył treść postanowień uchwały, a jego stanowisko co do tego, że naruszają one prawo w sposób istotny oraz argumentacja w tym zakresie są nieprzekonujące. Sąd wskazał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdyż nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniała stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zarzuty organu nadzoru powinny być konkretne i weryfikowalne. Samo stwierdzenie, że zakwestionowane zapisy wykraczają poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5a u.s.g. jest niewystarczające.
Odnosząc się do zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowień uchwały, Sąd stwierdził natomiast, że samo powtórzenie treści przepisu ustawy w § 2 ust. 1 uchwały nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego zapisu, zwłaszcza, że czasem powtórzenie tego rodzaju może mieć charakter porządkujący akt prawa miejscowego. Zauważył też, że organ nadzoru nie wyjaśnił dlaczego nieważny jest w jego ocenie § 2 ust. 2 uchwały. Co do § 4 i § 5 wskazał, że uchwała skierowana jest do wszystkich mieszkańców, czego - w ocenie Sądu - nie ograniczają w żaden sposób zapisy określające zasięg konsultacji. Zasięg konsultacji nie wyklucza bowiem możliwości udziału w nich wszystkich chętnych mieszkańców, także spoza określonego terenu. W kwestii § 12 ust. 6 uchwały Sąd zauważył, że organ nadzoru nie wskazał również dlaczego postanowienie stanowiące o kosztach przeprowadzenia konsultacji narusza prawo w sposób istotny.
Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że organ nadzoru naruszył wyrażoną w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, której jednym z najistotniejszych elementów jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Zauważył, że przy wypełnianiu tego obowiązku nie chodzi jedynie o formalne zawiadomienie, lecz o powiadomienie, że z tą datą organ jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru pouczył natomiast o możliwości złożenia wyjaśnień, ale uczynił to w terminie, w którym to prawo zostało naruszone. Sąd wskazał bowiem, że pismem z 23 listopada 2020 r. organ ten zawiadomił Radę Miejską w Bielsku-Białej o wszczęciu postępowania nadzorczego i jednocześnie pouczył stronę o prawie złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Skarżąca podniosła, że 25 listopada 2020 r. złożyła w tej sprawie wyjaśnienia, czego organ nadzoru nie kwestionuje, jednak w wydanym rozstrzygnięciu z tego samego dnia w żaden sposób nie odnosi się do stanowiska zajętego przez skarżącą. Sąd zauważył przy tym, że akta nadesłane przez organ nadzoru nie zawierają wskazanych wyjaśnień, nie zawierają dokonywanych w sprawie doręczeń korespondencji, są niekompletne i już z tej przyczyny stanowiska stron wymykają się spod jego kontroli. Sąd wyraził przypuszczenie, że skoro wyjaśnienia zostały złożone w tym samym dniu, w którym organ nadzoru arbitralnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, to nie były one przedmiotem jego analizy lub też wyjaśnienia skarżącej i rozstrzygniecie nadzorcze minęły się ze sobą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji:
1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu wyroku, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy; poza twierdzeniem, że naruszenie takie miało miejsce, Sąd I instancji nie wskazał, że naruszenie to było przyczyną odmiennego rozstrzygnięcia sprawy - co utrudnia kontrolę instancyjną;
– art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego z urzędu zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i w konsekwencji przyjęcie, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze arbitralnie - co utrudnia kontrolę instancyjną;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego - co utrudnia kontrolę instancyjną;
– art. 148 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego uchwałę w części określonej w § 2 - § 5 oraz § 12 ust. 6, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze tylko w części, w jakiej stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 5 i § 12 ust. 6 uchwały jest niezgodne z prawem;
– art. 148 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku powodów, dla których rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone w całości, a więc również w części niezaskarżonej przez gminę - co utrudnia kontrolę instancyjną;
2/ naruszenie prawa materialnego, tj.:
– art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem i nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwoliłoby potraktować zakwestionowane działanie organu jednostki jako naruszające prawo w sposób istotny, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze było opatrzone wyczerpującym uzasadnieniem faktycznym i prawnym;
– art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego było m.in. powtarzanie w uchwale przepisów ustawy, podczas, gdy organ nadzoru stwierdził nieważność poszczególnych przepisów uchwały z powodu modyfikacji przepisów ustawowych;
– art. 5a ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP oraz § 4 i § 143 w związku z § 115 i § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "powtarzanie", a właściwie jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego zmodyfikowanie w uchwale regulacji aktów wyższego rzędu, nie ma żadnego znaczenia i nie stanowi istotnego naruszeniu prawa czy zasad techniki prawodawczej, i dlatego nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego zapisu;
– art. 5a ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zapisy określające zasięg konsultacji nie ograniczają tego, że uchwała jest skierowana do wszystkich mieszkańców gminy, albowiem zasięg konsultacji nie wyklucza przecież możliwości udziału w nich wszystkich chętnych mieszkańców, także spoza określonego terenu, podczas, gdy w ocenie Wojewody przepis § 5 uchwały, zawierający możliwość ograniczenia zasięgu konsultacji do określonej kategorii podmiotu lub części obszaru gminy, jest jednoznaczny z ograniczeniem podmiotowym mieszkańców gminy w korzystaniu z ich uprawnień wynikających z art. 5a ust. 1 u.s.g.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia albo przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, wykazując brak zasadności podstaw kasacyjnych podniesionych przez Wojewodę, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, okazały się usprawiedliwione, chociaż nie wszystkie podniesione w ich ramach zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ powinien przekazać sądowi pełną dokumentację sprawy, w oparciu o którą podjął rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi. Prawidłowe wykonanie tego obowiązku może mieć istotne znaczenie dla wyrokowania, bowiem w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Co do zasady Sąd powinien orzekać w oparciu o kompletne akta, którymi dysponował organ, rozpoznając konkretną sprawę. Jeżeli zatem z lektury akt sprawy wynika, że Sądowi nie przesłano kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem Sądu jest ich skompletowanie, do czego obliguje powołany wyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. Czynności zmierzające do skompletowania akt administracyjnych sprawy niezbędnych do jej rozpoznania powinny być podejmowane co do zasady każdorazowo przez głównego dysponenta tych akt: w fazie wstępnej postępowania - przez przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego, w fazie rozpoznawania sprawy - przez sędziego sprawozdawcę lub przewodniczącego składu orzekającego. Wyrokowanie na podstawie niepełnych akt sprawy stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i wyrażonej w nim zasady orzekania na podstawie kompletnych akt sprawy, które może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zauważyć należy przy tym, że uzupełnienie niekompletnych akt sprawy nie następuje w oparciu o powołany w podstawie kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem do dowodów uzupełniających z dokumentów, które nie były elementami materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W przypadku kompletowania akt sprawy Sąd nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego, a jedynie uzupełnia braki tych akt.
W warunkach niniejszej sprawy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dostrzegł niekompletność akt sprawy. Stwierdził bowiem, że "akta nadesłane przez organ nie zawierają wyjaśnień strony, nie zawierają dokonywanych w sprawie doręczeń korespondencji, są niekompletne i już z tej przyczyny stanowiska stron wymykają się spod kontroli Sądu". Pomimo tego nie zarządzono jednak ich skompletowania, lecz Sąd w oparciu o niepełne akta i tylko własne przypuszczenia stwierdził naruszenie przez Wojewodę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowiące jedną z podstaw uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wydając wyrok w oparciu o niekompletne akta sprawy Sąd I instancji naruszył tym samym art. 133 § 1 p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec niepełnych akt nie sposób z pewnością stwierdzić, czy i w jakim zakresie oraz stopniu doszło do naruszenia przez Wojewodę przepisów odnoszących się do wstępnej fazy postępowania. W przekazanych aktach znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności w części uchwały wraz z pouczeniem o prawie złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Brak dowodów dokumentujących doręczenia i wpływ korespondencji oraz wyjaśnień skarżącej nie pozwala natomiast ocenić, czy rzeczywiście skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w sprawie oraz, czy i w jakim stopniu fakt ten lub złożone wyjaśnienia mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie Wojewody, czego Sąd I instancji również nie wskazał. W konsekwencji zarzuty podniesione w punkcie 1 tiret pierwsze i drugie podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwione.
W dalszej kolejności odnieść należy się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli samego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym zakresie za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala bowiem ustalić w pełni przesłanek, jakimi kierował się Sąd uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, co w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną. Zauważyć należy, że Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w części § 2 - § 5 i § 12 ust. 6 jako sprzecznej z art. 5a ust. 2 u.s.g. Odnosząc się do rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 2 ust. 1 uchwały Sąd I instancji stwierdził, że samo powtórzenie treści przepisu ustawy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego zapisu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela reprezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Powtórzenia regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego nie mogą jednak modyfikować przepisów wyższych hierarchicznie i prowadzić do naruszenia ich istoty. Mając to na uwadze, stwierdzić natomiast należy, że rację ma Wojewoda podnosząc w podstawach kasacyjnych, że w warunkach niniejszej sprawy Sąd pominął całkowicie, że podstawą wyeliminowania § 2 ust. 1 uchwały z obrotu prawnego nie było samo powtórzenie treści art. 5a ust. 1 u.s.g., lecz jego modyfikacja poprzez dodanie zwrotu "oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej", nie znajdującego bezpośredniego odbicia w treści tego przepisu. Kwestia ta pozostała całkowicie poza rozważaniami Sądu, co nie pozwala poznać motywów rozstrzygnięcia w tym zakresie. W oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można przyjąć jednocześnie, że Sąd utożsamia powtórzenie normatywne z modyfikacją, co czyni tym samym niezasadnym zarzut podniesiony w punkcie 2 tiret trzecie podstaw kasacyjnych, niezależnie od doboru przepisów powołanych w tej podstawie. Poznanie motywów Sądu nie jest możliwe rozwieź w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 3 uchwały. W tym bowiem przypadku Sąd w ogóle nie odniósł się do rozstrzygnięcia nadzorczego. Uzasadnione jest zatem twierdzenie Wojewody, że uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości na podstawie art. 148 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia w pełni w rozważaniach Sądu podjętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zgodne jest natomiast z wnioskiem skarżącej, która zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze w całości - wniosła o jego uchylenie w całości.
Za uzasadniony uznać należy ponadto zarzut odnoszący się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim stwierdza nieważność § 5 uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody, że ograniczenie zasięgu konsultacji do określonej kategorii podmiotów lub części obszaru gminy jest jednoznaczne z ograniczeniem podmiotowym mieszkańców gminy w korzystaniu z ich uprawnień wynikających z art. 5a ust. 1 u.s.g. Jak wynika z art. 5a u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2). Mając na uwadze użyte w przytoczonym przepisie określenie "mieszkańcy gminy", które nie jest w żaden sposób limitowane przez ustawodawcę, przyjąć należy, że określenie to należy odnosić do ogółu mieszkańców danej gminy. Skoro zaś ustawodawca nie dopuszcza możliwości ograniczenia adresatów konsultacji do określonej kategorii mieszkańców, to organ stanowiący gminy nie ma podstaw do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia poprzez zawężenie - obszarowe lub środowiskowe zasięgu konsultacji. Organ związany jest bowiem normą kompetencyjną zawartą w przytoczonym przepisie, a norma ta nie pozwala na wprowadzenie jakiegokolwiek warunku, który ograniczałby prawa mieszkańców gminy do wzięcia udziału w konsultacjach, o jakich stanowi art. 5a u.s.g. Stricte społeczny charakter takich konsultacji stoi na przeszkodzie temu, by brały w nich udział podmioty nienależące do kategorii mieszkańców danej gminy, takie jak grupy społeczno-zawodowe, organizacje pozarządowe lub inne podmioty. Fakt, że dana grupa złożona jest z mieszkańców gminy, nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyjęcia odmiennej interpretacji. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie określonych grup jej mieszkańców.
Uznając w części zasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących dokonanej przez Sąd oceny uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzić natomiast należy, że Sąd, przyjmując, że nie wyjaśniono w nim na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, pominął, że naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał kwalifikowane jest co do zasady jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wykazywał zaś, że zakwestionowane regulacje uchwały wykraczają poza ramy kompetencyjne wyznaczone przez art. 5a u.s.g., co w konsekwencji czyniło w jego ocenie stwierdzone naruszenia prawa istotnymi. Przedmiotowe rozstrzygnięcie spełniło wymóg art. 91 ust. 3 u.s.g. w zakresie wymaganych elementów uzasadnienia. Prawidłowość stanowiska organu nadzoru wyrażona w tym uzasadnieniu mogła być zatem w tym zakresie poddana kontroli Sądu.
W świetle powyższego zarzuty podniesione w punkcie 1 tiret trzecie - piąte oraz w punkcie 2 podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i w konsekwencji art. 148 p.p.s.a. oraz art. 5a ust. 1-2 i art. 40 ust. 1 u.s.g., a także art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. uznać należy za usprawiedliwione.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, po skompletowaniu akt sprawy, dokona kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w pełnym zakresie, uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Poczynione rozważania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a