III OSK 6136/21

III OSK 6136/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2096/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2096/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Szefa Kancelarii Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 września 2020 r., nr 5 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2096/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...], uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Kancelarii Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 września 2020 r., nr 5 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Stowarzyszenie [...], za pośrednictwem ePUAP przesłało w dniu 17 kwietnia 2020 r. Kancelarii Senatu wniosek o udzielenie informacji na następujące pytania:
1. łącznych kwot wszystkich nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych wypłaconych pracownikom Kancelarii Senatu RP w poszczególnych latach: 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 oraz do wykonania wniosku w 2020 r.;
2. podanie imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji każdej osoby wraz z kwotami nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych w latach 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 oraz do wykonania wniosku w 2020 r. i uzasadnienie przyznania nagród, premii i dodatków służbowych dla każdej z tych osób.
Kancelaria Senatu pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. w odpowiedzi na pytanie 1 podała łączne i średnie kwoty oraz rodzaje nagród (jubileuszowa, kadencyjna, z funduszu nagród) wypłaconych pracownikom Kancelarii Senatu w okresie od 2015 r. do 8 czerwca 2020 r. Ponadto poinformowała, że we wnioskowanym okresie nie wypłacano premii i dodatków służbowych. W odniesieniu do pytania 2 Kancelaria Senatu przekazała informację o wysokości i rodzajach nagród wypłaconych pracownikom, w podziale na poszczególne stanowiska, ujęte w sześciu tabelach załączonych do odpowiedzi, obejmujących wnioskowany okres. W opisowej części odpowiedzi, przy rodzajach nagród wskazane zostały podstawy i okoliczności wypłacania pracownikom nagród.
W takich okolicznościach Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Senatu w sprawie realizacji wniosku z dnia 17 kwietnia 2020 r. w części dotyczącej pkt 2. W związku z wniesioną skargą, Szef Kancelarii Senatu pismem z dnia 17 września 2020 r., działając w oparciu o art 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek w części odnoszącej się do podania imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji wraz z kwotami nagród wypłaconych w latach wskazanych we wniosku, osób pełniących funkcje publiczne w Kancelarii Senatu, tj. Szefów Kancelarii Senatu oraz zastępcy Szefa Kancelarii Senatu, wraz z uzasadnieniem przyznania nagród.
Następnie Szef Kancelarii Senatu decyzją z dnia 17 września 2020 r., nr 5, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, ze zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odmówił udostępnienia informacji publicznej w części pkt 2 wniosku z dnia 17 kwietnia 2020 r. dotyczącej podania imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji pracowników Kancelarii Senatu wraz z kwotami (wypłaconych) nagród (w tym uznaniowych), w latach 2015-2020 r. i uzasadnienia przyznania nagród dla każdej z tych osób w zakresie dotyczącym pracowników Kancelarii Senatu innych niż Szef Kancelarii Senatu i zastępca Szefa Kancelarii Senatu.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pytanie 2 wniosku dotyczy udzielenia informacji o pracownikach Kancelarii Senatu, czyli podania danych osobowych - imion i nazwisk wszystkich pracowników, którzy w okresie od 2015 r. do dnia wykonania wniosku otrzymali nagrody, premie i dodatki służbowe wraz z kwotami przyznanych każdej osobie środków finansowych. Organ wyjaśnił, że wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art 33 ust 1 ustawy o finansach publicznych. Wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem informacje te mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Oznacza to, że powinnością podmiotu zobowiązanego do stosowania przepisów ustawy jest udzielić informacji publicznej w zakresie łącznych kwot wydatkowanych na wynagrodzenia (każdego rodzaju) czy to w aspekcie całościowym czy w obrębie danej grupy pracowników czy też wykonywanych zadań. Organ wskazał, że informacja o sposobie wykorzystywania środków stanowiących fundusz płac i fundusz nagród, z którego korzystają pracownicy Kancelarii Senatu, dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, tym samym jest informacją publiczną, która, co do zasady podlega udostępnieniu. Z tego powodu udostępniona została m.in. informacja o kwotach łącznych i średnich wydatkowanych w okresie od 2015 r. do 8 czerwca 2020 r. środków finansowych na nagrody (jubileuszowe, kadencyjne, z funduszu nagród) dla wszystkich pracowników Kancelarii Senatu z podziałem na zajmowane stanowiska. W dalszej części decyzji organ przywołał art. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że orzecznictwo i doktryna przyjmują zróżnicowany zakres ochrony prywatności w zależności od tego, czy zakres udostępnianej informacji dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną czy innego podmiotu. Wyłącznie Szef Kancelarii Senatu oraz zastępca Szefa Kancelarii Senatu jako osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 152 ze zm.) są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., a w konsekwencji żądane informacje jako pozostające w związku z pełnieniem tych funkcji publicznych podlegają udostępnieniu. Powyższe stanowisko potwierdza także okoliczność podejmowania decyzji jedynie przez Szefa Kancelarii Senatu. Zgodnie ze Statutem Kancelarii Senatu "§ 2. 1. Kancelarią Senatu kieruje Szef Kancelarii Senatu, który odpowiada za jej działalność przed Marszałkiem Senatu. 2. Szef Kancelarii Senatu wydaje zarządzenia i decyle w sprawach dotyczących Kancelarii Senatu." W okresie zastępowania Szefa Kancelarii Senatu oraz w obszarze nadzorowanym bezpośrednio - decyzje te podejmuje zastępca Szefa Kancelarii Senatu. Nie można udostępnić w trybie przepisów u.d.i.p. informacji w zakresie obejmującym dane osobowe wszystkich pracowników Kancelarii Senatu z podaniem indywidualnych kwot otrzymanych nagród, ponieważ przeważająca część pracowników (wszyscy, z wyjątkiem osób pełniących funkcję Szefa i zastępcy Szefa Kancelarii Senatu) nie będąc osobami pełniącymi funkcje publiczne korzysta z ochrony prywatności przysługującej osobom fizycznym na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz nie zrezygnowała z przysługującego im prawa. Informacje bowiem o wynagrodzeniu (zarówno uznaniowym jak i zasadniczym) konkretnej osoby (z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne) stanowią element prywatności osoby fizycznej i ona sama ma prawo decydować, co chce ujawnić, a co nie. Organ wskazał, że w tym zakresie zastosowanie znajdzie stanowisko Sądu Najwyższego, iż "Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego pensji może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Pracodawca na podstawie art. 11 Kodeksu pracy jest bowiem obowiązany do poszanowania dóbr osobistych pracownika, w tym także danych o jego zarobkach. Przedstawiona ocena znajduje również zastosowanie do wynagrodzeń uznaniowych pracowników. Organ stwierdził, że udostępnienie powyższych danych stanowiłoby pozbawienie ochrony prywatności osób fizycznych, a tym samym naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, choć z powodów innych niż w niej podniesione, ponieważ organ dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył jednocześnie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu I instancji, żądanie zawarte w punkcie 2 wniosku Stowarzyszenia, co do którego organ rozstrzygnął w punkcie I zaskarżonej decyzji, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem organ w sprawie tej błędnie uznał, że informacja w zakresie "imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji pracowników Kancelarii Senatu wraz z kwotami (wypłaconych) nagród (w tym uznaniowych), w latach 2015-2020 r. i uzasadnienia przyznania nagród dla każdej z tych osób w zakresie dotyczącym pracowników Kancelarii Senatu innych niż Szef Kancelarii Senatu i zastępca Szefa Kancelarii Senatu" stanowi informację publiczną.
Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zatem, gdy mowa o podmiotowym prawie do uzyskiwania informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) należy przez nie rozumieć prawo do informacji m.in. o statusie prawnym podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organach i osobach sprawujących funkcje, ich kompetencjach, majątku publicznym, stanowiskach zajętych w sprawach publicznych, treści decyzji administracyjnych, czy innych rozstrzygnięć. Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych). Tymczasem w sprawie, w której organ rozstrzygnął zaskarżoną decyzją, nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że przekazał wnioskodawcy "informację o wysokości i rodzajach nagród wypłaconych pracownikom, w podziale na poszczególne stanowiska, ujęte w sześciu tabelach załączonych do odpowiedzi, obejmujących wnioskowany okres. W opisowej części odpowiedzi, przy rodzajach nagród wskazane zostały podstawy i okoliczności wypłacania pracownikom nagród" (kwestia ta nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie). Zaskarżoną decyzją organ odmówił zaś udostępnienia imion i nazwisk poszczególnych pracowników, podania przy imionach i nazwiskach ich funkcji oraz odniesienia do imion i nazwisk konkretnych pracowników kwot nagród i uzasadnień ich przyznania, za okres 2015 -2020 r. W sprawie nie może budzić wątpliwości, że kwestia, w której decyzją (w jej punkcie pierwszym) rozstrzygnął organ nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji o majątku publicznym. W sprawie niniejszej nie chodzi o społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych.
Zdaniem WSA w Warszawie, domaganie się podania imion i nazwisk poszczególnych pracowników, wysokości nagród im przyznanych, a także w odniesieniu do każdego wymienionego z imienia i nazwiska pracownika uzasadnienia przyznania tych nagród, nie może być utożsamiane z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jest to w istocie żądanie podania informacji o wysokości nagród konkretnym osobom i w określonym, podanym przez wnioskodawcę, czasie. W sprawie, w której organ rozstrzygnął zaskarżoną decyzją, nie można przyjąć, że mamy do czynienia z informacją o sprawie publicznej.
Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19, zgodnie z którym " (...) wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowanych zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób pośredni sfery ad personam (...)". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził jednoznacznie, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy (...) in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie (...), (...) Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłaconych osobom określonym z imienia i nazwiska. (...)".
Istotą prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP nie jest dostęp do informacji o konkretnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracownikach organu oraz wypłaconych im nagrodach. Konstytucja RP stanowi o dostępie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to nie może być rozumiane jako dostęp do informacji o wysokości nagród każdego wymienionego z imienia i nazwiska pracownika danego podmiotu. Warto przypomnieć, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 stwierdził m.in., że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego. Sąd I instancji zaznaczył, że informacja o wynagrodzeniu (także nagrodzie) konkretnego, wymienionego z imienia i nazwiska pracownika stanowi daną osobową na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2).
Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że informacje, o udostępnieniu których organ rozstrzygnął w punkcie I decyzji, stanowią informacje o sprawie publicznej. Nie są to bowiem informacje o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego, a zindywidualizowane dane dotyczące świadczeń wypłaconych przez pracodawcę konkretnym pracownikom. Błędna wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. doprowadziła do ich niewłaściwego zastosowania, a w konsekwencji nieuprawnionego wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Organ w sprawie naruszył nadto art. 54 § 3 P.p.s.a., albowiem w stanie faktycznym sprawy nie było uprawnione jego zastosowanie (punkt II decyzji). Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że Kancelaria Senatu w dniu 17 września 2020 r., działając w oparciu o art 54 § 3 P.p.s.a., udzieliła Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek w części odnoszącej się do podania imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji wraz z kwotami nagród wypłaconych w latach wskazanych we wniosku osób pełniących funkcje publiczne w Kancelarii Senatu, tj. Szefów Kancelarii Senatu oraz zastępcy Szefa Kancelarii Senatu, wraz z uzasadnieniem przyznania nagród. W pozostałym zaś zakresie organ wydał decyzję. Wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi uwzględnienia skargi w całości, o czym jest mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. i nie uprawnia do wydania decyzji w tym trybie. W doktrynie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Wskazuje się też jednoznacznie, że uwzględnienie skargi oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze.
W dniu 14 czerwca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacje, o które wnosił skarżący nie stanowią informacji publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska WSA w Warszawie, że żądane w pkt 2 wniosku z dnia 17 kwietnia 2020 r. dane nie stanowią informacji publicznej. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych.
Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz. Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:
1. informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
2. informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
3. informacji dotyczącej spraw publicznych. Przy czym na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).
Tymczasem wniosek Stowarzyszenia w analizowanym zakresie dotyczył podania imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji każdej osoby wraz z kwotami nagród (w tym uznaniowych), premii i dodatków służbowych w okresie od 2015 r. do wykonania wniosku w 2020 r. i uzasadnienie przyznania nagród, premii i dodatków służbowych dla każdej z tych osób. Tak sformułowany wniosek dotyczył zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Należy w tym miejscu zauważyć, iż w wyroku z 10 lipca 2020 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2623/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody czy wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy, jak podkreślił NSA, wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, z dnia 25 kwietnia 2024 r., III OSK 941/23). W świetle powyższego uznać należy, iż pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam. Informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda, dodatek służbowy) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie.
Należy też podkreślić, że jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19).
Reasumując, wykładnia pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17). Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób. Zatem żądanie Stowarzyszenia zawarte w punkcie 2 wniosku z dnia 17 kwietnia 2020 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa (lub innego podmiotu publicznoprawnego) przeznaczanych na wynagrodzenia pracowników związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. A skoro tak, (wniosek o udostępnienie informacji nie odnosił się do informacji publicznej), to prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ w sposób nieuprawniony wydał, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie można wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wobec danych, które takimi danymi nie są. W takiej sytuacji wystarczyłoby, aby organ poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie mieszczą się w zakreślonym przez art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zbiorze informacji publicznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.