III OSK 6106/21

III OSK 6106/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 110/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-05
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 180, art. 181, art. 211 ust. 6 pkt 6
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 110/21 w sprawie ze skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymiaru kary biegnącej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 roku, sygn. akt IV SA/Wa 110/21, którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie określenia wymiaru kary biegnącej.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2018 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w zakładzie P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. Przedmiotem kontroli było miedzy innymi przestrzeganie przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu do środowiska. Z ustaleń kontroli przedstawionych w sporządzonym na tą okoliczność protokołu wynika, że przedmiotowa spółka posiada następujące decyzję określające dopuszczalny poziom hałasu:
- decyzję Starosty K. z dnia [...] stycznia 2015 roku określającą dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w wysokości 55 dB dla pory dnia ( LAeg = 55 dB)
- decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 roku , udzielającą spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę , obróbki w strzępiarkach odpadów metalowych, w tym zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części – strzepiarki odpadów metalowych, położonej na terenie działalności spółki w miejscowości P. przy ulicy P. [...].
W pozwoleniu zintegrowanym organ określił wielkość emisji hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotową instalację, wyznaczoną dopuszczalnymi poziomami hałasu w odniesieniu do:
a) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej
- L Aeq D – równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równemu 8 kolejno po sobie następującym najmniej korzystnym godzinom pory dnia rozumianej jako przedział czasu od godziny 6.00 do godziny 22.00 – 50 dB,
- L Aeq N równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równemu 1 najmniej korzystnej godzinie pory nocy rozumianej jako przedział czasu od godziny 22.00 do godziny 6.00 – 40 dB,
b) dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego:
- L Aeq D – równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równemu 8 kolejno po sobie następującym najmniej korzystnym godzinom pory dnia rozumianej jako przedział czasu od godziny 6.00 do godziny 22.00 – 55 dB,
- L Aeq N równoważny poziom dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia równemu 1 najmniej korzystnej godzinie pory nocy rozumianej jako przedział czasu od godziny 22.00 do godziny 6.00 – 45 dB.
Ponadto w pozwoleniu zintegrowanym wskazane zostały następujące źródła hałasu: strzępiarka, koparko- ładowarka, samochód ciężarowy, wózek widłowy.
W ramach powyższej kontroli Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w A. wykonało w dniu [...] listopada 2018 roku w porze dnia, na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomiary hałasu emitowanego do środowiska, podczas pracy następujących źródeł hałasu w Zakładzie: prasonożyc, paczkarki, strzępiarki, koparko-ładowarki (szt. 4) i transportu samochodowego (samochody ciężarowe i osobowe). Ze sprawozdania z badań Nr [...] wynika, iż pomiary hałasu przeprowadzono w jednym punkcie pomiarowym, zlokalizowanym na 3 kondygnacji budynku wielorodzinnego położonego w m. P. przy ul. P. [...]. Stwierdzony poziom hałasu w tym punkcie, wyrażony wskaźnikiem LAeq d, wynosił 46,9 dB i nie przekraczał dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Starosty K., w wysokości 55 dB.
Ponadto w tym samym dniu, tj. [...] listopada 2018 roku w porze dnia, Laboratorium WIOŚ w A. wykonało pomiary hałasu emitowanego do środowiska podczas pracy źródeł hałasu wymienionych w pozwoleniu zintegrowanym tj. strzępiarki, koparko-ładowarki (szt. 4), wózka widłowego (2 szt.) i transportu samochodowego (samochody ciężarowe i osobowe). Ze sprawozdania z badań Nr [...] wynika, iż pomiary hałasu przeprowadzono w trzech punktach pomiarowych. Na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej punkt pomiarowy P1 zlokalizowany został na 3 kondygnacji budynku wielorodzinnego położonego w m. P., ul. P. [...]. Na terenie zabudowy jednorodzinnej zlokalizowane zostały dwa punkty pomiarowe: punkt P2 zlokalizowany został 1 m od elewacji budynku przy ul. P. [...] (w świetle zamkniętego okna), natomiast punkt P3 zlokalizowany został na terenie posesji przy ul. P. [...].
Stwierdzony poziom hałasu wyrażony wskaźnikiem LAeq d, w punkcie pomiarowym P1 wynosił 43,5 dB i nie przekraczał dopuszczalnego poziomu hałasu określonego pozwoleniem zintegrowanym w wysokości 55 dB. W punkcie pomiarowym P2, stwierdzony poziom hałasu wyrażony wskaźnikiem LAeq d, wynosił 51,1 dB i przekraczał dopuszczalny poziomu hałasu określony pozwoleniem zintegrowanym w wysokości 50 dB, o 1,1 dB. W punkcie pomiarowym P3, stwierdzony poziom hałasu wyrażony wskaźnikiem LAeqD, wynosił 54,4 dB i przekraczał dopuszczalny poziomu hałasu określony pozwoleniem zintegrowanym w wysokości 50 dB, o 4,4 dB.
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 299 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska poinformował Spółkę o wynikach pomiarów, w tym o stwierdzonym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu, określonym w pozwoleniu zintegrowanym, przekazując jednocześnie sprawozdanie z badań.
Następnie w dniu [...] maja 2019 roku [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1070), art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, 2 i 4, art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska oraz obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 24 października 2017 roku w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2018 (M.P. z 2018, poz. 982) wydał decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej dla pory dziennej za przekroczenie w punkcie P3 zlokalizowanym na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy P. [...] w miejscowości P. dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, określonego w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 roku udzielającego Spółce pozwolenia zintegrowanego w wysokości 50,03 zł oraz ustalił początkowy termin naliczania kary biegnącej od dnia [...] listopada 2018 roku.
Spółka P. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Podstawą prawną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, może bowiem być przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wydanej na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast w pozwoleniu zintegrowanym podane poziomy dopuszczalne hałasu mają jedynie charakter informacyjny. Pozwolenia zintegrowane nie zastępują zdaniem Spółki decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm,, dalej: k.p.a,), art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, 2, 4 i art. 315 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) oraz przepisów obwieszczenia Ministra Środowiska z 24 października 2017 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2018 (M.P. poz. 982), uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i:
1. określił wielkość stwierdzonego w skali doby, przekroczenia w porze dnia, dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 r., znak [...], w wysokości 4,4 dB,
2. określił dla P. Spółka z o.o. z siedzibą w m. P., ul. P. [...],[...] Ś., wymiar kary biegnącej w wysokości 50,03 zł/dobę, za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego powyższą decyzją Marszalka Województwa [...],
3. określił termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana na dzień [...] listopada 2018 roku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie dokumentów sprawy, organ I instancji prawidłowo przyjął, zgodnie z art. 315 ust. 2 p.o.ś., w myśl którego przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wskaźnikiem L.AeqD lub LAeqN przyjmuje się przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia lub pory nocy, że podstawą do ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia, dopuszczalnego hałasu określonego pozwoleniem zintegrowanym, jest przekroczenie stwierdzone w punkcie pomiarowym P3, wynoszące 4.4 dB. Zdaniem GlOŚ, z przedstawionych w uzasadnieniu decyzji obliczeń wymiaru kary biegnącej wynika, że organ prawidłowo zastosował jednostkową stawkę kary, wynikającą z obwieszczenia Ministra Środowiska z 24 października 2017 r. Jak wynika ze sprawozdania z badań Nr [...], przedmiotowe pomiary zostały zakończone w dniu [...] listopada 2019 roku o godz. 13.30., zatem termin naliczania kary (od dnia [...] listopada 2018 roku) ustalony został prawidłowo.
GlOŚ nie zgodził się z opinią Spółki, że poziomy hałasu podane w pozwoleniu zintegrowanym, mają jedynie charakter informacyjny, a zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Według organu odwoławczego, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji WIOŚ, za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa wart. 181 ust 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Fakt przekroczenia w porze dnia, dopuszczalnych poziomów hałasu określonych pozwoleniem zintegrowanym, został bezspornie dowiedziony pomiarami hałasu, przeprowadzonymi w dniu [...] listopada 2018 roku w porze dnia, podczas pracy urządzeń wymienionych w pozwoleniu zintegrowanym.
Uzasadniając natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 138 § § 2 k.p.a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że analiza decyzji WIOŚ wykazała, że w rozstrzygnięciu organ I instancji nie określił wielkości stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, czym naruszył art. 300 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym w decyzji określającej wymiar kary biegnącej określa się wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny. W odniesieniu do hałasu jest to przekroczenie w skali doby. W związku z powyższym w decyzji GlOŚ z [...] grudnia 2020 roku skorygowano braki w decyzji organu I instancji, przez jej uchylenie i orzeczenie, zgodnie z wymaganiami art. 300 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 p.o.ś., zgodnie z którym, w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: 1) wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny (w odniesieniu do hałasu jest to przekroczenie w skali doby), 2) wymiar kary biegnącej, 3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia (w odniesieniu do pomiarów hałasu, będzie to dzień, w którym zakończono wykonanie pomiarów hałasu).
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na charakter decyzji ustalającej wymiar kary pieniężnej nie ma zastosowania instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja wydana na podstawie art. 300 p.o.ś., nie ma charakteru sankcji, nie obliguje do zapłaty kary administracyjnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Dopiero decyzja wydana na podstawie art. 302 ust. 1 p.o.ś., określa ostatecznie wymiar kary administracyjnej, do uiszczenia której zobligowany jest podmiot korzystający ze środowiska. Z tych względów pojęcie wskazane w art. 189b k.p.a. odnosi się do kary administracyjnej wskazanej w art. 302 ust. 1 p.o.ś. a nie w art. 300 ust. 1 p.o.ś.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła w całości decyzję GlOŚ z [...] grudnia 2020 roku jako wydaną bez podstawy prawnej zarzucając tym samym obrazę 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1, 77 § 4 i art. 107 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opisane w pozwoleniu zintegrowanym wartości o poziomach hałasu powodowanego poza zakładem na terenach sąsiednich mają charakter informacyjny, nie stanowiąc pozwolenia o dopuszczalnym poziomie hałasu, co jest następstwem zmian w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska wprowadzonych ustawa z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2005r., nr 113, poz. 954). Według skarżącej, dowodem na słuszność tej tezy jest również fakt, że obowiązek określenia emisji z instalacji został określony w art. 211 ust. 1 p.o.ś. natomiast określenie wielkości emisji hałasu wynika z art. 211 ust. 6 pkt 6 p.o.ś. zrównując określenie wielkości emisji hałasu z takimi informacjami jak rodzaj prowadzonej działalności czy sposoby zapewnienia efektywnego wykorzystania energii. Również treść art. 208 ust. 1 p.o.ś. wyraźnie wskazuje że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego ma spełniać wymagania określone dla wniosków o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4 (w dacie wydania pozwolenia jeszcze art. 181 ust. 1 pkt 3), nie przywołując art. 115a p.o.ś.
Skoro więc ustawą z 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z art. 181 wykreślono ust. 5 i 6 oraz art. 202 ust. 3, to od tej daty wszystkie wydane pozwolenia zintegrowane nie zastępują pozwoleń o dopuszczalnym poziomie hałasu i promieniowania elektromagnetycznego. W ten sposób pozwolenia zintegrowane nie zastępują decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, ponieważ decyzja ta wynika z art. 115a p.o.ś. a nie art. 181 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Ponadto Spółka zwróciła uwagę na to, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawana jest dla zakładu (art. 115a), a nie dla instalacji, a więc nie można nakładać administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu z instalacji. W ocenie Spółki, usunięcie przez ustawodawcę podstawy prawnej do ustalenia wartości dopuszczalnych emisji hałasu w pozwoleniu zintegrowanym skutkuje brakiem możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę GlOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2021 roku oddalił skargę uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści art. 11, 77 § 1, 77 § 4 i 107 k.p.a., ponieważ dokonał prawidłowych czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. GlOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do: 1. określenia wielkość stwierdzonego w skali doby, przekroczenia w porze dnia, dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 roku, znak [...], w wysokości 4,4 dB; 2. określenia dla Spółki, wymiaru kary biegnącej w wysokości 50,03 zł/dobę, za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego powyższą decyzją Marszalka Województwa [...]; 3. określenia terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana - od dzień [...] listopada 2018 r.
W ocenie Sądu I instancji, GlOŚ w zaskarżonej decyzji z 4 grudnia 2020 roku, szczegółowo również wyjaśnił podstawy prawne oraz sposób ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego poziomu hałasu określonego ostateczną decyzją Marszałka [...], emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji - strzępiarki odpadów metalowych i urządzeń z nią związanych, wymienionych w tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił również przesłanki uchylenia decyzji WIOŚ z [...] maja 2019 roku.
Dalej Sąd I instancji podzielił stanowisko GlOŚ, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVA k.p.a., w tym art. 189f k.p.a. Decyzja wydana bowiem na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. nie obliguje do zapłaty kary administracyjnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej.
Ustosunkowując się do podstawowego zarzutu podniesionego w skardze Sądu stwierdził, że przedstawiona, zarówno w odwołaniu od decyzji WIOŚ, jak i w skardze, interpretacja wskazanych przepisów p.o.ś. jest błędna. W świetle art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Twierdzenie Spółki że jedyną (po [...] lipca 2005 roku) podstawą prawną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jest przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, wydanej na podstawie art. 115a p.o.ś. jest bezpodstawne. Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu została wprowadzona nowelą ustawy - Prawo ochrony środowiska z 18 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.). Zastąpiła ona instytucję pozwolenia na emisję hałasu. Zgodnie z art. 115a ust. 3 p.o.ś., w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq d i LAeq n w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Według art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu L Aeq d lub LAeq n. W dacie wydania zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 roku, znak [...], skarżąca Spółka była adresatem decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2015 roku, znak [...] udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, w której organ ten określił dopuszczalną wielkość emisji hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotową instalację, wyznaczoną dopuszczalnymi poziomami hałasu w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Ponadto w pozwoleniu zintegrowanym wskazane zostały następujące źródła hałasu: strzępiarka, koparko-ładowarka, samochód ciężarowy, wózek widłowy. Natomiast w trakcie przeprowadzonych pomiarów kontrolnych stwierdzono w jednym z punków pomiarowych przekroczenie dopuszczalnych wielkości o 4,4 dB.
Dalej w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na treść art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., zgodnie z którym administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust 1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane), poziomów hałasu. Zgodnie natomiast z art. 300 ust. 1 p.o.ś., po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1, WIOŚ wydaje, decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej. Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, 2 i 4 i art. 315 p.o.ś., oraz przepisami zawartymi w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 24 października 2017 roku w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2018 (M. P. poz. 982), uzasadniał wydanie przez organ zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku stwierdzenia znamion czynu określonego w art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. organ ma obowiązek wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu kary jest decyzją związaną. Zgodnie z treścią art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., deliktem administracyjnym jest przekroczenie poziomów hałasu. Zachowanie takie wyczerpuje znamiona deliktu, wtedy, gdy jak w niniejszej sprawie poziomy hałasu zostały przekroczone uprzednio określone w pozwoleniu zintegrowanym.
Sąd I instancji podzielił stanowisko GlOŚ, że analiza decyzji WIOŚ wykazała, że w rozstrzygnięciu organ I instancji nie określił wielkości stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, czym organ I instancji naruszył art. 300 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. Miał również rację GlOŚ, że na podstawie dokumentów sprawy, organ l instancji prawidłowo, zgodnie z art. 315 ust. 2 p.o.ś. przyjął, że podstawą do ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie w porze dnia dopuszczalnego hałasu określonego pozwoleniem zintegrowanym, jest przekroczenie stwierdzone w punkcie pomiarowym P3, wynoszące 4.4 dB i prawidłowo zastosował jednostkową stawkę kary, wynikającą z obwieszczenia Ministra Środowiska z 24 października 2017 roku.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji nie podzielił poglądu Spółki, że poziomy hałasu podane w pozwoleniu zintegrowanym, mają jedynie charakter informacyjny, a tym samym nie mogą być egzekwowane. Pozwolenie zintegrowane jako rodzaj pozwolenia emisyjnego realizuje bowiem jeden z najważniejszych celów prawa ochrony środowiska obejmujący zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom oraz ich kontrolę zgodnie z zasadą stosowania najlepszych dostępnych technik. W art. 4 ust. 2 p.o.ś. uregulowano zasadę korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia, które w szczególności ustala zakres i warunki tego korzystania podczas eksploatacji tych instalacji, które powodują emisję, których przekroczenie stanowi zagrożenie do środowiska. Zgodnie z art, 3 pkt 4 p.o.ś., przez emisję - rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Z przepisu tego wynika wprost, że hałas jest rodzajem emisji. Przyjęcie jako poglądu skarżącej, według którego poziomy hałasu podane w pozwoleniu zintegrowanym, mają jedynie charakter informacyjny mogłoby oznaczać, że skarżąca jako podmiot korzystający ze środowiska miałaby pełną swobodę w przekształcaniu dozwolonej emisji w zanieczyszczenie, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt. 49 p.o.ś., jako emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Natomiast z treści art. 180 p.o.ś. wynika, że eksploatacja instalacji powodująca określone w tym przepisie skutki jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane, w którym organ dokonuje najlepszego, z punktu widzenia posiadanej wiedzy sposobu określenia warunków jej eksploatacji. Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Do pozwolenia zintegrowanego z jednej strony są stosowane wyżej cytowane przepisy ogólne, dotyczące wszystkich pozwoleń, z drugiej strony część tych wymagań powinna być w odpowiedni sposób modyfikowana lub uzupełniana. Zgodnie z art. 201 p.o.ś., prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Z uwagi na to, że pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego, wobec czego jego treść zawierać winna między innymi szczegółowe wymagania dotyczące wielkości dopuszczalnych emisji. Z treści art. 211 ust. 1 p.o.ś. wynika, że pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego i stąd dotyczą go wymagania ogólne adresowane do wszystkich pozwoleń. Tezie skarżącej, według której poziomy hałasu podane w pozwoleniu zintegrowanym, mają jedynie charakter informacyjny przeczą również treść art.: 202, 204, 205 i 211, 215 p.o.ś. Tym samym prowadzi to do wniosku, że pozwolenie zintegrowane, którego adresatem jest skarżąca określa: wielkość emisji hałasu wyznaczoną dopuszczalnymi poziomami hałasu poza zakładem, wyrażonymi wskaźnikami hałasu LAeq D lub LAeq N. Pozwolenie zintegrowane pełni w omawianym zakresie identyczną rolę jak decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. W obu wypadkach oznacza to, że postanowienia decyzji można sprowadzić do następującego polecenia - emituj tyle, aby nie zostały przekroczone standardy jakości. Wynika to jasno z postanowień art. 118c.
Skoro więc w przedmiotowej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że Marszałek [...] wspominana decyzją z [...] listopada 2015 roku udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie opisanej w niej instalacji w gospodarce odpadami do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę i określił w nim wielkość emisji hałasu emitowanego do środowiska przez powyższą instalację, wyznaczoną dopuszczalnymi poziomami hałasu, w odniesieniu do terenów chronionych akustycznie (pkt 6.4.1.) oraz fakt, że pomiary hałasu przeprowadzone w dniu [...] listopada 2018 roku w porze dnia, przez Laboratorium WTOS w A. wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w niej określonych WIOŚ na podstawie art. 298 ust 1 pkt 5 ustawy p.o.ś., a także na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1,2,4, p.o.ś., zobligowany był do wydania decyzji w sprawie wymiaru kary biegnącej.
Nie jest zasadny według Sądu I instancji zarzut, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oparł się na tym samym materiale dowodowym co organ I instancji. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, skarżona decyzja oparta jest na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego tj. przepisów p.o.ś.; nadto: uwzględnia wszystkie te okoliczności, które stanowiły podstawę dla prawidłowego zastosowania ww. norm prawnych. Sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez GlOŚ był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:
a) art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki nałożenia kary biegnącej,
b) art. 211 ust. 6 pkt 6 p.o.ś. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że określone w pozwoleniu zintegrowanym dopuszczalne poziomy hałasu są wiążące i mogą stanowić podstawę nałożenia kary biegnącej;
2) przepisów prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ) tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej pomimo, że stan faktyczny nie pozwalał na wydanie decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 298 ust. 1 pkt 5 i art. 211 ust. 6 pkt 6 p.o.ś. wskazała, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w odwołaniu oraz w skardze. Ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 113 poz. 954), dokonano zmiany ustawy Prawo ochrony środowiska w taki sposób, że odpadła podstawa prawna do wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w pozwoleniu zintegrowanym. Celem ustawy z dnia 18 maja 2005 r. było wykreślenie z art. 180 p.o.ś. obowiązku posiadania przez podmioty korzystające ze środowiska pozwoleń na emitowanie hałasu i pól elektromagnetycznych. Skutkiem braku obowiązku posiadania przez podmioty korzystające ze środowiska pozwoleń na emitowanie hałasu i pól elektromagnetycznych jest zmiana zakresu pozwolenia zintegrowanego (art. 181 ustawy). Oznacza to, że pozwolenie zintegrowane wydane po tej dacie nie zastępują pozwolenia na emisję hałasu i nie mają w zakresie swojej regulacji kwestii dotyczącej emisji hałasu do środowiska. W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustawy wskazało, że od 2005 r. w zakres pozwolenia zintegrowanego nie wchodzi pozwolenie na hałas, a w związku z tym od maja 2005 roku nie można wymierzać kary na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy proponuje się rezygnację z konieczności uzyskiwania przez podmioty korzystające ze środowiska pozwoleń na emitowanie hałasu. Z uwagi na to, zmianie ulegnie również zakres pozwolenia zintegrowanego oraz wniosku o wydanie tego pozwolenia. Proponuje się dodanie do tych dokumentów informacji o poziomach hałasu powodowanego poza zakładem na terenach sąsiednich oraz o oddziaływaniu zakładu na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i inne tereny o podobnym przeznaczeniu (określone w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś). Nadto w art. 182 p.o.ś. wskazano, że pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz pozwolenie wodnoprawne na pobór wód, nie są wymagane w przypadku obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego (w stosunku do obecnego stanu prawnego zostało wykreślone pozwolenie na emitowanie hałasu oraz pozwolenie na emitowanie pól elektromagnetycznych - w związku z ich likwidacją, oraz dopisane pozwolenie wodnoprawne na pobór wód). Skoro więc odpadała podstawa prawna do określenia emisji dopuszczalnej hałasu w pozwoleniu zintegrowanym to brak jest podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu.
Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny (a wcześniej Główny Inspektor Ochrony Środowiska) nie odniósł się do istotnych, zdaniem Spółki, zmian powodowanych ustawą z dnia 18 maja 2005 r, o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, mających znaczenie dla konstrukcji pozwolenia zintegrowanego. Nie bez powodu ustawodawca wykreślił art. 181 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. (obowiązek uzyskania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska) oraz dodał do zakresu pozwolenia zintegrowanego artykuł 211 ust. 6 pkt 6 p.o.ś. (aktualnie, a w dacie nowelizacji artykuł 211 ust. 2 pkt 3a p.o.ś.). Nie bez znaczenia jest treść artykułu 211 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym pozwolenie zintegrowane spełnia wymagania określone dla pozwoleń, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 i 4 p.o.ś., pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, a wiec nie obejmuje emisji hałasu, która była wymieniona w art. 181 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka podtrzymała twierdzenie, że określone w pozwoleniu zintegrowanym wartości o poziomach hałasu powodowanego poza zakładem na terenach sąsiednich mają charakter informacyjny, nie stanowiąc pozwolenia o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Dalej Spółka podniosła, że pomiędzy rokiem 2005 ([...] maja 2005 roku), a rokiem 2014 (do [...] września 2014 roku, a więc do wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) obowiązywały pozwolenia zintegrowane i decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu (na podstawie której wymierzane są administracyjne kary pieniężne). Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu w tym okresie wydawana była na czas nieoznaczony, a pozwolenie zintegrowane na 10 lat (analogiczne postanowienia dotyczą odprowadzania ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe do kanalizacji innego podmiotu). Dziś pozwolenie zintegrowane jak i decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu są wydawane na czas nieoznaczony więc nie widać tych różnic. Dalej podniosła, że pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 181 ust 1 pkt 2 p.o.ś.), na wytwarzanie odpadów (art. 181 ust 1 pkt 4 p.o.ś.) lub zastępujące je pozwolenie zintegrowane (art, 182), to nie decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a p.o.ś.). Oczywiście oba te dokumenty są decyzją administracyjną, jednak status tych dokumentów jak i podstawa prawna jest inna. Skoro więc pozwolenie zintegrowane (od dnia [...] maja 2005 r.) nie zastępuje decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (art. 115a p.o.ś.) oraz pozwolenia na emisję hałasu (uchylony art. 181 ust 1 pkt 5 p.o.ś.), to pozwolenie zintegrowane od tej daty nie obejmuje emisji hałasu. Kolejnym argumentem przemawiającym za prawidłowością powyższej tezy jest zdaniem Spółki fakt, że pozwolenie zintegrowane wydawane jest dla instalacji, natomiast decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawana jest dla zakładu.
Natomiast zasadność zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej pomimo, że stan faktyczny nie pozwala na wydanie decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w tym, że pomiary kontrolne dotrzymywania warunków pozwolenia zintegrowanego powinny dotyczyć instalacji objętej danym pozwoleniem. Jedynie ich przekroczenie dawać mogło podstawę wymierzenia kary administracyjnej pieniężnej. Zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego jaki i w pozwoleniu zintegrowanym mowa jest o instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego. Oznacza to, że nie bierze się pod uwagę innych źródeł hałasu występujących na terenie zakładu, niezwiązanych z instalacją. Jak wskazuje natomiast analiza zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji, nie wykazano, aby dokonane pomiary hałasu pochodziły jedynie z instalacji. Na terenie zakładu w P. znajduje się wiele innych urządzeń - nie związanych bezpośrednio z instalacją, takich jak klimatyzatory, zaś sama jego działalność - z uwagi na wzmożony ruch samochodowy, również generuje hałas. Jednakże w przedmiotowej sprawie organy - a za nimi Sąd - uznały z góry, że źródłem hałasu może być jedynie instalacja objęta pozwoleniem zintegrowanym. W konsekwencji nie odniesiono się w ogóle do kwestii źródeł hałasu, co jest o tyle istotne, że stwierdzone naruszenie miały nieznaczny charakter. Spółka podkreśla, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez inne źródła niż te związane z instalacją objętą pozwoleniem zintegrowanym, normatywnym wyznacznikiem dopuszczalnych poziomów hałasu, jest decyzja o jakiej mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś., która jednak nie została wydana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji przedstawił zwięźle nie tylko stan faktyczny sprawy, ale także zarzuty przedstawione w skardze, stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wiele miejsca w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poświęcił istocie sporu, czyli wykazaniu, że pozwolenia zintegrowane określające między innymi dopuszczalny poziom emisji hałasu emitowanego do środowiska, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, ma w tym zakresie nie tylko charakter informacyjny, ale może także stanowić podstawę do wymierzenia przez właściwy organ w drodze decyzji kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia przekroczenia określonych w nim poziomów hałasu. Nie jest wymagane uprzednie wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a strona skarżąca kasacyjnie skoncentrowała się wyłącznie na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, nie wskazując na jakiekolwiek wady konstrukcyjne uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji, które by mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo. Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022r., sygn. akt I OSK 2559/20). Tym samym ewentualny brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych, zdaniem skarżącej, okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a które zdaniem Sądu takimi okolicznościami nie były nie mogą stanowić podstawy skutecznego sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługuje również na uznanie za usprawiedliwiony zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny. Natomiast do obowiązków sądu rozpatrującego skargę na wydany akt należy dokonanie oceny czy przeprowadzając w sprawie postępowanie wyjaśniające a następnie wydając decyzję organy z powyższych obowiązków się wywiązały. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy powyższych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję.
W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające dlatego zasługuje na zaakceptowanie ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzająca, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo wykonał obowiązki wynikające z treści z powołanych wyżej przepisów k.p.a. określających podstawowe zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego jak i sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organy ustaliły w toku postępowania wyjaśniającego i przedstawiły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to przede wszystkim treści decyzji Starost K. z dnia [...] stycznia 2015 roku określające poziom hałasy poza zakładem dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jak i decyzji Marszała Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 roku udzielającego Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji w gospodarce odpadami do odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę w, tym określająca wielkość emisji hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotową instalację w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Nadto organy przedstawiły i dokonały analizy wyników kontroli przeprowadzonej przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w A. przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2018 roku, w trakcie której stwierdzono w dwóch punktach pomiarowych przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w pozwoleniu zintegrowanym (w pkt P2 o 1,1dB, a w pkt P3 o 4,4dB).
Powyższych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności skarżąca kasacyjnie Spółka skutecznie nie podważyła. Dotyczy to zarówno treści wyżej wskazanych decyzji jak i wyników pomiarów wielkości emitowanego z zakładu oraz instalacji eksploatowanej przez Spółkę do środowiska hałasu. Z protokołu kontroli sporządzonego przez jednostkę dokonującą pomiarów następnie przyjętego bez zastrzeżeń przez Spółkę wynika, że pomiarów dokonano zarówno odrębnie odnośnie emisji hałasu z zakładu, jak i przez instalację i przedstawiono wyniki tych pomiarów. Jedynie odnośnie poziomu emitowanego hałasu, którego źródłem była instalacja stwierdzono w dwóch punktach przekroczenie wielkości emitowanego hałasu określonych w pozwoleniu zintegrowanym wydanym dla powyższej instalacji. W protokole wskazano jakie urządzenia podmiot przeprowadzający kontrolę uwzględnił dokonując pomiarów emisji hałasu do środowiska z instalacji, a które zgodnie z treścią pozwolenia zintegrowanego wchodzą w skład instalacji. Brak jest wiec podstaw do przyjęcia, tak jak podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że dokonując pomiaru wielkości emisji hałasu przez instalację organ nie uwzględniły, iż pochodził on również z innych urządzeń niż składające się na tą instalację.
Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. podnieść należy, że jest to przepis wynikowy, w oparciu o który w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia naruszeń o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd oddala skargę. Przepis art. 151 p.p.s.a., podobnie jako art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Brak powiązania zarzutu naruszenia z art. 151 p.p.s.a. przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim czy też bezzasadność tych zarzutów powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał również za pozbawione uzasadnienia prawnego zarzuty kasacyjne zgłoszone w oparciu o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnośnie pierwszego z tej grupy zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że art. 298 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu. Wskazując na powyższy przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę materialną określenia wymiaru kary pieniężnej Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się nie tylko na wykładni językowej, która wydaje się być jednoznaczna, ale także poparł swoje stanowisko odwołując się do wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Odwołał się do wyrażonej w ustawie o ochronie środowiska zasady korzystania z środowiska na podstawie pozwolenia określonej w art. 4 ust 2 oraz wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 4 powołanej ustawy hałas stanowi jeden z kilku rodzajów emisji. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 180 p.o.ś. eksploatacja instalacji wykorzystywanej przez skarżącą Spółkę, z uwagi na z uwagi na określone w tym przepisie skutki jej oddziaływania na środowisko (określone przez organ między innymi na podstawie danych wskazanych przez skarżącą we wniosku o wydanie pozwolenia), wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia. Nie budzi wątpliwości, że pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego. Zakwalifikowanie instalacji do grupy wymagającej uzyskania tego rodzaju pozwolenia jest równoznaczne z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na każdą z wskazanych w art. 211 p.o.ś. emisji (w tym określenie wielkości emisji hałasy – ust. 6 pkt 6 powołanego przepisu). Tym samym pozwolenie zintegrowane w omawianym zakresie pełni identyczną rolę jak decyzja o dopuszczalnym hałasie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w tym przedmiocie stanowisko Sądu I instancji wraz z jego argumentacją.
Zasadnie również uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni tak brzmiącego przepisu, że w przypadku znamion czynu określonego w art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. organ ma obowiązek wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Jest to decyzja związana. Deliktem administracyjnym jest przekroczenie poziomów hałasu. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki podstawą wymierzenia kary jest nie tylko przekroczenie wielkości poziomów hałasu emitowanych do środowiska określonych nie tylko w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, o której mowa w art. 115a p.o.ś., która została wprowadzona nowelą ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 18 maja 2005 roku, a która zastąpiła instytucję pozwolenia na emisję hałasu. Przepis art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. nakazujący organowi wymierzenie w drodze decyzji kary pieniężnej odwołuje się również do przekroczenia poziomów hałasu w pozwoleniu o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 tej ustawy czyli w pozwoleniu zintegrowanym. Pozwolenie to jest wydawane w formie decyzji i brak podstaw do przyjęcia, tak jak twierdzi strona skarżąca, iż określone w niej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska przez instalację mają charakter tylko informacyjny. W szczególności do takich wniosków w żaden sposób nie uprawnia samo już brzmienie przepisów odnoszących się do poszczególnych wyżej wskazanych instytucji. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w żaden sposób nie dają podstaw zróżnicowania mocy wiążącej postanowień zawartych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wydanej na podstawie art. 115a i pozwoleniu zintegrowanym wydanego w odniesieniu do instalacji wymagającej takiego pozwolenia, określającego między innymi wielkość emisji hałasu wyznaczoną dopuszczalnymi wskaźnikami hałasu. W obu przypadkach nakładają one na adresata określone obowiązki związane z wielkością emitowanego hałasu do środowiska. Mają one charakter wiążący zarówno do adresata decyzji jak i organów zajmujących się ochroną środowiska. Obowiązek określenia w pozwoleniu zintegrowanym wielkości poziomu emisji hałasu wynika z treści art. 211 ust. 6 pkt 6 p.o.ś. Takiej wykładni powyższych przepisów nie przeczy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, art. 180 i 181 p.o.ś. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi eksploatacja jakich instalacji pod względem rodzaju emisji do środowiska wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia, a drugi określa rodzaje pozwoleń. Natomiast jak już wyżej wskazano to przepis art. 211 p.o.ś. określa jakim wymogom winno odpowiadać pozwolenie zintegrowane, w tym co winno w nim zostać określone.
Nie jest do zaakceptowania stanowisko Spółki, zgodnie z którym utrzymanie w mocy przepisu nakazującego wymierzenie kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w pozwoleniu zintegrowanym po nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska dokonanej ustawą z 18 maja 2005 roku było podyktowane okresem w jakim wojewódzki inspektor ochrony środowiska miał obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, który wynosił przed wspomnianą nowelizacją ustawy 5 lat od dnia stwierdzenia przekroczenia czyli przy uwzględnieniu daty nowelizacji do 2010 roku. Tym samym po tej dacie przepis art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. w części dotyczącej wymierzenia kary za przekroczenie poziomu hałasu emitowanego do środowiska określonego w pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 (pozwoleniu zintegrowanym) zdaniem skarżącej nie znajduje zastosowania (jest tzw. przepisem martwym) z uwagi na fakt, że po nowelizacji pozwolenie zintegrowane nie może stanowić podstawy ustalenia dopuszczalnego poziomu emisji hałasu do środowiska. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność stanowiłaby zapewne przedmiot regulacji przepisów przejściowych, w przypadku gdyby faktycznie ustawodawca zamierzał nadać postanowieniom pozwolenia zintegrowanego wydanych po nowelizacji dotyczących poziomu emisji hałasy do środowiska li tylko charakter informacyjny, czyli odmienny niż przez nowelizacją, a jednocześnie zapewnić realizację obowiązków wynikających z treści tych pozwoleń wydanych przez nowelizacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podważają również wykładni art. 298 ust. 1 pkt 5 i art. 211 ust. 6 pkt 6 p.o.ś. dokonanej przez Sąd I instancji różnice na jaki okres były wydawane decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu i pozwolenia zintegrowane przez nowelizacją ustawy z 2014 roku (pierwsze na czas nieoznaczony, a drugie na okres 10 lat), a obecnie (obie decyzję są wydawane na czas nieoznaczony). Brak jest przesłanek uzasadniających powiązania tych zmian z koniecznością nadania innego charakteru (czyli tylko informacyjnego), postanowieniom dotyczącym dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska zawartych w pozwoleniu zintegrowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również treść art. 208 ust. 2 p.o.ś. określającego co winien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie może podważyć przedstawionego wyżej wniosku co do jego charakteru. Obowiązek zawarcia wskazanych w nim informacji odnoszących się do instalacji, w tym dotyczących emisji na środowisko jako całości, istniejącym lub możliwym oddziaływaniu transgranicznym, prognozowanej wielkości emisji hałasu wyznaczonej przez poziomy hałasu powodowanego poza zakładem na terenach sąsiednich (z uwzględnieniem ust. 3), prognozowanej ilości, stanie i składzie ścieków przemysłowych, prognozowanej ilości wykorzystywanej wody, proponowanych sposobach zapobiegania występowaniu i ograniczeniu skutków awarii ma celu z uwagi na złożony charakter takich decyzji zapewnić organowi dostęp do niezbędnych informacji umożliwiających wydanie takiego zezwolenia, w tym określenie w sposób wiążący, a nie jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Spółka tylko dla celów informacyjnych, wymagań dotyczących między innymi wielkość emitowanego hałasu wyznaczonego dopuszczalnymi poziomami hałasu poza zakładem.
Powyższe rozważania stanowią podstawę do uznania, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie określona w pozwoleniu zintegrowanym na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 6 pkt 6 p.o.ś. wielkość emisji hałasu, nie ma tylko charakteru informacyjnego. Jak każda decyzja administracyjna określa zakres praw i obowiązków jej adresata. Skoro zatem ustalono, że Spółka eksploatując instalację określoną w pozwoleniu zintegrowanym przekroczyła określone w niej wielkości emisji hałasu zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia wymiaru kary pieniężnej i wydania kończącej to postępowanie stosownej decyzji.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.