III OSK 6084/21

III OSK 6084/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Op 209/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-05-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
§ 8
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 209/21 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 31 grudnia 2020 r., nr 308/2020 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 maja 2021 r.,
II SA/Op 209/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z 31 grudnia 2020 r., nr 308/2020 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z 8 października 2020 r., nr 249/2020, a także zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu na rzecz skarżącej B.W. kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
B.W. (dalej: "skarżąca") do 17 czerwca 1999 r. pozostawała w związku małżeńskim z funkcjonariuszem Policji A.M., któremu decyzją z 11 czerwca 1997 r., nr 61/5/97 przyznany został lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...]. Lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego pozostającego w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji [...]. W przywołanej decyzji jako osoby uprawnione do zamieszkania wskazano żonę B. M., córkę J. M. i syna K. M. Wyrokiem z 17 czerwca 1999 r. Sąd Okręgowy [...] Wydział [...] Cywilny rozwiązał poprzez rozwód związek małżeński A. M. oraz skarżącej. A. M. zmarł 9 kwietnia 2016 r., natomiast 18 stycznia 2020 r. skarżąca zawarła związek małżeński z M. W.
Wnioskiem z 5 grudnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji [...] (dalej: "KMP" lub "organ pierwszej instancji") o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zajmowania lokalu położonego w O. przy ul. [...]. Równocześnie wniosła o uregulowanie jej praw do zajmowanego lokalu mieszkalnego, powołując się przy tym na unormowania prawne zawarte w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 947 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), regulujące sytuację rozwiedzionego małżonka funkcjonariusza Policji.
Komendant Miejski Policji [...] decyzją z 10 lutego 2020 r., nr 21/2020, umorzył postępowanie na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a. W ocenie organu pierwszej instancji, po rozwiązaniu wyrokiem z 17 czerwca 1999 r. związku małżeńskiego skarżącej z A. M., utraciła ona prawo do renty rodzinnej po zmarłym, a w konsekwencji nie ma możliwości prawnych do uregulowania na jej rzecz najmu spornego lokalu.
Po wniesieniu przez skarżącą odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Opolu (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy"), decyzją z 31 lipca 2020 r., nr 101/2020, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez KMP. Organ odwoławczy uznał, iż skoro związek małżeński skarżącej z funkcjonariuszem Policji został rozwiązany przez rozwód, to tym samym nie ma możliwości uregulowania najmu na rzecz jego byłej małżonki. Zaznaczył, że zgodnie z przepisami resortowymi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z 8 października 2020 r., nr 249/2020, nakazał opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...] przez skarżącą oraz jej małżonka M. W., wraz ze wszystkimi rzeczami, z chwilą uprawomocnienia się decyzji.
KWP, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją nr 308/2020 z 31 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") oraz § 8 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że status rozwiedzionej małżonki funkcjonariusza w rozumieniu § 8 rozporządzenia, dający prawo do zamieszkiwania w lokalu, skarżąca utraciła w momencie zawarcia nowego związku małżeńskiego, tj. 18 stycznia 2020 r. Podkreślił przy tym, że z ustawy o Policji wprost wynika, iż tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji policyjnego organu przysługuje wyłącznie osobom uprawnionym, tj. policjantom, emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub rent policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.
W świetle powyższego organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, wobec czego organ pierwszej instancji, jako dysponent lokalu, miał obowiązek wydać decyzję o opróżnieniu lokalu.
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją KWP, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest on sporny. Sporna między stronami jest natomiast kwestia wykładni pojęcia "były małżonek policjanta" użytego w treści przepisu § 8 rozporządzenia, która to wykładnia przekłada się w dalszej konsekwencji na uznanie, czy skarżąca posiada uprawnienie do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego, czy też zajmuje go bez podstawy prawnej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z regułami wykładni językowej, a także z zasadami logiki, definiowane w § 8 rozporządzenia pojęcie "były małżonek policjanta rozwiedzionego" należy rozumieć jako pojęcie oznaczające osobę, która w przeszłości była małżonkiem osoby będącej funkcjonariuszem Policji, lecz obecnie nią nie jest, a to z powodu rozwiązania małżeństwa przez rozwód.
Sąd pierwszej instancji uprawnienie do zajmowania przez skarżącą wywiódł z § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca uzyskała lub nabyła prawo do innego lokalu mieszkalnego lub domu. Stąd tez nie sposób przyjmować, że okoliczność zawarcia nowego związku małżeńskiego pozbawia ją prawa zajmowania dotychczasowego lokalu. § 8 rozporządzenia nie uzależnia tego trwania ani od posiadania odrębnych uprawnień do renty rodzinnej po zmarłych funkcjonariuszach, ani od nie zawarcia przez byłego małżonka policjanta rozwiedzionego nowego związku małżeńskiego. Jedyną wprost wskazaną w analizowanym przepisie przesłanką warunkującą utratę uprawnienia do dalszego pozostawania w przydzielonym lokalu mieszkalnym jest uzyskanie lub nabycie przez byłego małżonka policjanta rozwiedzionego innego lokalu mieszkalnego lub domu. Przepis ten nie zawiera ponadto ograniczeń czasowych trwania przedmiotowego uprawnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponieważ skarżąca nie uzyskała ani nie nabyła innego lokalu mieszkalnego albo domu, zatem jej uprawnienie do dalszego zajmowania spornego lokalu mieszkalnego nie wygasło. Wobec tego, decyzja w sprawie nakazu opróżnienia przedmiotowego lokalu oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca ją w mocy - nie może ostać się w obrocie prawnym.
KWP, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy obu instancji nie były uprawnione do wydania decyzji nakazującej skarżącej oraz jej mężowi opróżnienie lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], podczas gdy skarżąca i jej drugi mąż jako "inne osoby" nieposiadające tytułu prawnego, nie są uprawnieni do zajmowania tego lokalu mieszkalnego w myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, przez co organ był uprawniony do wydania takiej decyzji;
2) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego błędną wykładnię i zaniechanie zastosowania przy jego wykładni bezwzględnej reguły kolizyjnej hierarchicznej lex superior derogat legi inferiori i przyjęcie, że przepis niższej rangi, tj. § 8 rozporządzenia może w sposób istotny modyfikować zakres przepisu wyższej rangi tj. przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w realiach niniejszej sprawy, co z kolei spowodowało bezpodstawne uznanie, że skarżąca wraz ze swoim drugim mężem uprawniona jest bez granic czasowych do korzystania z lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], przeznaczonego wyłącznie na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji;
3) § 8 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie wykładnia językowa i uznanie, że skarżąca, pomimo iż nie ma tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...] o charakterze administracyjnym czy cywilnoprawnym, ma uprawnienie zakorzenione w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji i może w nim pozostać, podczas gdy w sprawie zastosowanie ma wykładnia bezwzględnej reguły kolizyjnej hierarchicznej lex superior derogat legi inferiori, co skutkowało niezastosowaniem art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji, a w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji;
4) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawarcie przez skarżącą kolejnego związku małżeńskiego nie ma znaczenia dla sprawy, podczas gdy skarżąca w dniu zawarcia związku małżeńskiego z M. W., który także nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w O. przy ul. [...], utraciła status byłej małżonki policjanta rozwiedzionego, albowiem małżonkowie mają obowiązek wzajemnie przyczyniać się do zaspokojenia potrzeb rodziny, a realizacja obowiązków wynikających z zawarcia związku małżeńskiego nie może być realizowana z nadużyciem prawa wynikającego z § 8 rozporządzenia w zw. z art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji w zw. z art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 z późn. zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy");
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 151 p.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tych przepisów, nie powodujących wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;
2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2019 r., poz 2167 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7a i art. 8 k.p.a., w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 8 rozporządzenia, polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organu obu instancji, podczas gdy w sprawie ograniczone jest zastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz zasady budowania zaufania do organu;
3) art. 134 § p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, pomimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić i uznać, że skarżąca nie będącą członkiem rodziny po zmarłym policjancie, nie posiadająca tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji organów Policji, nie może w nim pozostawać i z niego korzystać dłużej, niż członek rodziny, który był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym oraz ze względu na brak jakiejkolwiek inicjatywy skarżącej w zakresie uzyskania lub nabycia innego lokalu przez ponad 22 lata.
Wskazując na powyższe zarzuty KWP wniósł o:
1) na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 w zw z art. 151 p.p.s.a. - uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
2) na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Jednocześnie organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy przepis § 8 rozporządzenia kreuje dla skarżącej tego rodzaju uprawnienie, że nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do niej i zamieszkującego wraz z nią małżonka przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.
Problematyka odnosząca się do mieszkań policjantów, emerytów i rencistów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące czy to najmu lokali, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.) stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Tymi odrębnymi przepisami są w stosunku do policjantów przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz ich rodzin.
Podkreślenia wymaga, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Ustawa o Policji przewiduje w swym zakresie, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł także uzyskać emeryci i renciści policyjni oraz członkowie rodziny, ale ci ostatni wyłącznie w przypadku gdyby byli uprawnieni do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu lub emerycie/renciście policyjnym.
Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanym przypadku. Bezspornym w sprawie jest brak posiadania przez skarżącą jakiegokolwiek tytułu prawnego do wskazanego powyżej lokalu. W konsekwencji tego nakazano opróżnienie przedmiotowego lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także (...) w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Przepis art. 90 ustawy o Policji stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby ujęte w dyspozycji art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Tak więc, prawo do lokalu mieszkalnego uzyskuje wyłącznie policjant, natomiast członkowie jego rodziny własnego prawa nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego funkcjonariusza, zamieszkiwania w lokalu.
Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Możliwość taką przewiduje art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.
Pojęcie tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w przepisie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, trzeba rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie np. okoliczność zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu powołanego art. 95 ust. 3 pkt 3. Uprawniona do renty rodzinnej osoba zyskuje natomiast tytuł do lokalu z mocy samego prawa. Nie ma konieczności wydawania odrębnego aktu administracyjnego potwierdzającego to uprawnienie W tej sytuacji wystarczające jest okazanie decyzji ustalającej prawo do renty rodzinnej.
Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przewiduje on wydanie decyzji związanej, a przy takiej decyzji nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.
W rozpoznawanej sprawie szczególna ochrona skarżącej, nieuprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, a więc nieposiadającej tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, rozciągała się na okres, w którym lokal ten zajmował syn skarżącej A. M., uprawniony do renty rodzinnej po zmarły policjancie. Przewidziana w § 8 rozporządzenia regulacja nie oznacza w żadnym razie prawa do lokalu mieszkalnego, a jedynie uprawnienie do czasowego zamieszkiwania w nim (por. wyrok NSA z 29 maja 2015 r., I OSK 2823/13). Czym innym jest posiadanie tytułu prawnego do mieszkania funkcyjnego, a czym innym uprawnienie członków rodziny do zamieszkiwania w takim lokalu. Prawo skarżącej do zamieszkiwania w tym lokalu miało charakter pochodny. W razie utraty uprawnień do renty rodzinnej prawa i obowiązki odnoszące się do lokalu nie przechodzą bowiem na nieuprawnionych do rodzinnej renty członków rodziny policjanta, wymienionych w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego temu funkcjonariuszowi i zamieszkujących wspólnie ze zmarłym najemcą w lokalu mieszkalnym, lecz wygasają. A skoro tak, to można wezwać taką osobę do opuszczenia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu. Nie do przyjęcia jest takie rozumienie omawianych przepisów, zgodnie z którym rozwiedziony małżonek może pozostać w mieszkaniu przydzielonym byłemu małżonkowi bez ograniczeń czasowych, zaś członek rodziny musi taki lokal opuścić po wygaśnięciu uprawnień do renty rodzinnej. Taka interpretacja pozostawałaby w całkowitej sprzeczności z celem uregulowań ustawy o Policji odnoszących się do mieszkań funkcjonariuszy Policji, którym jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. § 8 rozporządzenia nie może być wykładany w oderwaniu i w niezgodzie z regulacjami zawartymi art. 88 i art. 89 ustawy o Policji oraz art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nie może też kreować "mocniejszego" tytułu do zajmowania lokalu niż wynikający z powyższych przepisów.
Dodatkowo zauważyć można, że w przywoływanym w zaskarżonym wyroku orzeczeniu Sądu Najwyższego z 11 lutego 2004 r., I CK 200/03 mowa jest o pochodnym prawie rozwiedzionego małżonka do współzamieszkiwania, wynikającym z powiązań rodzinnych. Pogląd ten nie potwierdza zatem stanowiska przedstawionego w wyroku WSA w Opolu, lecz może stanowić wsparcie dla przedstawionego rozumienia przepisów ustawy o Policji. Współzamieszkiwanie oznacza, że jest członek rodziny legitymujący się tytułem prawnym do lokalu i w tym lokalu zamieszkujący. To od niego można wywieść prawo do zajmowania lokalu. W rozpoznawanej sprawie tym członkiem rodziny, po śmierci zmarłego funkcjonariusza, był syn.
Zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego czyni zasadnymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, za wyjątkiem zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo interpretując § 8 rozporządzenia w powiązaniu z przepisami ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy niezasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów Policji nakazujące skarżącej opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz z M.W. i wszystkimi rzeczami z chwilą uprawomocnienia się decyzji. Jako że decyzja wskazana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany i wbrew stanowisku Sądu nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z tego przepisu, nie zaistniała przewidziana w art. 7a § 1 k.p.a. możliwość rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącej. Zauważenia także wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16, opub. w OTK-A 2017/75 odpowiadając na pytanie, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji orzekł w ten sposób, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględnienie treści powyższego wyroku pozwala na uznanie, że orzekając w sprawie organy nie naruszyły wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 marca 2013 r. ,I OSK 1033/12; 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12;). Tego wymogu w skardze kasacyjnej nie dopełniono. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Zakwestionowanie błędnego uznania, że ustalenia faktyczne były niepełne czy niepoprawne mogło nastąpić w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., I OSK 364/21).
Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.