III OSK 608/25

III OSK 608/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 949/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-10
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 2 pkt 2 lit.c, art.3 ust.3 i art.6 ust. 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 949/24 w sprawie ze skargi C.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2024 r. nr 992700.623.32.2024-SWO w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., II SA/Wa 949/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 kwietnia 2024 r.,
nr 992700.623.32.2024-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 lutego 2024 r.,
nr 010000.623.49694.2024.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 7 lutego 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1051; dalej także: "ustawa"), odmówił przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu wskazał, że nie można uznać, iż skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie, dlatego należy odnieść je do wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2023 r. wynosi 1588,44 zł brutto, tj. 1445,48 zł netto. Organ ustalił, iż dochód skarżącej, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, wynosi łącznie 1634,29 zł netto. Składa się na niego emerytura w kwocie 1279,22 zł netto oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 355,07 zł netto (1,0292 hektara przeliczeniowego x 345 zł). Zatem wykazany dochód przekracza kwotę najniższej emerytury netto. Wprawdzie może on nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno przyjąć, że nie pozwala na zaspokojenie jej potrzeb niezbędnych, podstawowych.
Decyzją z 12 kwietnia 2024 r., w wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej "k.p.a."), Prezes ZUS utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z 7 lutego 2024 r. W uzasadnieniu podniósł, iż art. 3 ust. 3 ustawy uzależnia przyznanie przedmiotowego świadczenia od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Najbardziej obiektywną oceną sytuacji materialnej wnioskodawców jest ta dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Ponadto w myśl art. 2 pkt 2 lit. a oraz lit. c ustawy zarówno emerytura, jak i dochód z gospodarstwa rolnego są dochodami uwzględnianymi przy ocenie niezbędnych środków utrzymania. Łączny miesięczny dochód skarżącej w wysokości 1789,34 zł przekracza kwotę najniższej emerytury netto, która od 1 marca 2024 r. wynosi 1620,67 zł netto. Tak więc ze względu na posiadanie niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS, po ponownym przeanalizowaniu okoliczności sprawy, nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby postępowania o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego uwzględnia się także dochody z gospodarstwa rolnego (vide art. 2 pkt 2 lit. c tiret dwudzieste czwarte ustawy). Jak przewiduje art. 4 ust. 6 pkt 5 i ust. 8 ustawy, dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy może zostać ustalony na podstawie jego oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Zatem nie można zgodzić się z Prezesem ZUS, iż ustawodawca nie uregulował trybu ustalania osiąganego przez wnioskodawcę dochodu z gospodarstwa rolnego. W konsekwencji organ nieprawidłowo zastosował w drodze analogii przepisy ww. ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) - art. 8 ust. 4 pkt 6 i ust. 9 tej ustawy. Stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej, co na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma miejsca, skoro ustawodawca w przepisach przedmiotowej ustawy jednoznacznie wskazał sposób ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. W tym miejscu nadmienić trzeba, że jeżeli Prezes ZUS będzie miał wątpliwości co do wiarygodności oświadczenia, złożonego przez wnioskodawcę pod rygorem odpowiedzialności karnej, to może od niego zażądać przedłożenia innych, wyraźnie określonych środków dowodowych (vide art. 6 ust. 1 ustawy) bądź samodzielnie ustalić dochód wnioskodawcy z gospodarstwa rolnego, o ile posiada takie możliwości (vide art. 6 ust. 4 ustawy). Samodzielne ustalenie dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu środków dowodowych pozostających w dyspozycji organu, a nie na poszukiwaniu alternatywnych podstaw prawnych swojego działania.
Zdaniem sądu pierwszej instancji Prezes ZUS w sposób nieuprawniony posłużył się analogią przepisów z zakresu pomocy społecznej, a w rezultacie błędnie ustalił dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego, naruszając art. 3 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w powołanym na wstępie wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a także
o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a.:
a) art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 i ust. 6 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051), art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021. poz. 1981), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż stosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego nie znajduje umocowania prawnego oraz poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji, że w art. 5 stwierdzono, że w oświadczeniu wnioskodawca potwierdza uzyskiwanie lub nieuzyskiwanie dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej, a nie z gospodarstwa rolnego nieprowadzącego działów specjalnych produkcji rolnej, a także poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 6 pkt 4, iż okoliczności brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku mogą być potwierdzane zaświadczeniami z urzędu gminy, które potwierdzają rodzaj oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego tj. to wymóg nawet bardziej rygorystycznie uchwalony niż w art. 107 ust. 5 b pkt 11 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza możliwość złożenia również oświadczenia w tym zakresie;
b) art. 4 ust. 6 pkt 5 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zamiast art. 4 ust. 6 pkt 4, podczas gdy organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie wyłącznie art. 4 ust 6 pkt 4 wobec tego, że poszczególne przepisy art. 4 ust. 6 można stosować tylko w precyzyjnie określonych zakresach w art. 4 ust. 5 i brak jest podstaw do samodzielnego stosowania poszczególnych przepisów art. 4 ust. 6 bez związku z poszczególnymi przepisami art. 4 ust. 5 oraz organ prawidłowo w tej sytuacji na podstawie wykładni celowościowej (funkcjonalnej), wykładni systemowej, analogii iuris i analogii legis prawidłowo odwołał się do rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, gdyż było to niezbędne do właściwego rozpoznania sprawy;
2) naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: art. 52 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. przez:
- nierozpoznanie istoty sporu poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu, że skarżąca nie prowadzi działów specjalnych produkcji rolnej, a zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, który w zakresie uzyskiwania lub nieuzyskiwania dochodów odnosi się wyłącznie do działów specjalnych produkcji rolnej, a w zakresie gospodarstwa rolnego nieprowadzącego działów specjalnych należy wyłącznie ograniczyć się do oświadczenia w zakresie posiadania lub nieposiadania gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego należy zgodnie z art. 4 ust. 6 pkt 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, przedłożyć z urzędu gminy zaświadczenia, które potwierdzają rodzaj oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego;
- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ prawidłowo zgromadził cały materiał dowodowy i do jego oceny prawidłowo zastosował przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w tym w szczególności art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 6 pkt 4;
- uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania wysokości "rzeczywistego" dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, podczas gdy w żadnym zakresie nie wynika to z treści art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 6 pkt 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a przez to organ prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego;
- nieuwzględnienie całości materiału dowodowego poprzez pominięcie, że skarżąca przedłożyła kopię decyzji Burmistrza [...] w sprawie podatku rolnego za 2023 r. oraz skarżąca oświadczyła w "oświadczeniu o sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i materialnej" (druk ZUS ERU), że posiada gospodarstwo rolne i nie uzyskuje dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej;
- nie wskazanie innego sposobu wyliczenia dochodu strony z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego zgodnego z przepisami ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni poglądy wyrażone w wyrokach NSA: z 23 stycznia 2025 r., III OSK 2024/24 i z 15 kwietnia 2025, III OSK 2923/24 oraz pozostałymi wskazanymi w uzasadnieniu orzeczeniami i przyjmuje za własną zaprezentowaną w nich argumentację.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji - por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., FSK 41/04; 1 września 2004 r., FSK 161/04; 24 maja 2005 r., FSK 2302/04.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienienie w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji - por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r., II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., II GSK 1070/19. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. Sformułowane w niej zarzuty pogrupowano w tzw. "zbitki" wielu przepisów o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym, kompetencyjnym) bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg taki nie może jednak obejmować tak znacznej liczby przepisów, jak w niniejszym przypadku, bez jednoczesnego, dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie wszystkich owych przepisów. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.
Podnosząc w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 52 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów - w jego opinii - zostały naruszone. Zarówno art. 52 p.p.s.a. jak i art. 133 p.p.s.a. dzielą się na 3 paragrafy. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.
Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednakże, na czym polegać miałoby naruszenie przez sąd pierwszej instancji tego przepisu.
Zauważyć jednocześnie należy, iż powiązany z tymi przepisami zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez WSA w Warszawie ocena materialnoprawna, dotycząca sposobu ustalania dochodu skarżącej, a konkretnie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego.
Systemowym celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci - art. 1 ust. 2 ustawy. Okolicznością istotną, determinującą skuteczność wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest więc niedostatek będący następstwem wychowywania dzieci. Prawodawca spozytywizował ten wymóg w art. 3 ust. 3 ustawy, zastrzegając, że jednym z warunków uzyskania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest brak posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania.
Przyjętą na gruncie przepisów przedmiotowej ustawy regułą jest, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia - art. 6 ust. 1 ustawy. W celu ustalenia sytuacji majątkowej i materialnej wnioskodawcy załącza on do wniosku oświadczenie - między innymi - o: posiadaniu lub nieposiadaniu ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz o pobieraniu lub o niepobieraniu emerytury lub renty; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodu z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia innej działalności zarobkowej; posiadaniu lub nieposiadaniu gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni tego gospodarstwa; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu innych dochodów - art. 4 ust. 4 pkt 4 w zw. z ust. 5 pkt 7 do pkt 11 ustawy.
Odnotować przy tym należy, że przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby postępowania o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uwzględnia się dochody z gospodarstwa rolnego - art. 2 pkt 2 lit. c tiret dwudzieste czwarte ustawy. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 6 pkt 5 i ust. 8 ustawy dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy może zostać ustalony na podstawie oświadczenia złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że ustawodawca nie uregulował trybu ustalania osiąganego przez wnioskodawcę dochodu z gospodarstwa rolnego. Tryb ten został jednoznacznie określony w powołanych przepisach ustawy
Stanowisko sądu pierwszej instancji o braku możliwości ustalania dochodu osiąganego przez wnioskodawczynię z gospodarstwa rolnego poprzez zastosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest prawidłowe. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, iż nauka prawa opowiada się za możliwością stosowania analogii legis i analogii iuris z licznymi zastrzeżeniami, uwzględniającymi przedmiot analogii (prawo cywilne, a prawo administracyjne czy podatkowe, prawo materialne czy procesowe), jak również efektów tego procesu (poszerzenia czy ograniczenia zakresu praw i obowiązków adresata). Generalizując, można powiedzieć, że obecnie obszarem, w którym stosowanie analogii jest dopuszczalne, jest prawo cywilne - z uwagi na równorzędność podmiotów stosunku prawnego. Nieco inaczej rzecz ma się, gdy chodzi o prawo administracyjne, także w zależności od tego, czy mówimy o zastosowaniu analogii w prawie procesowym, ustrojowym czy materialnym. Granicę stosowania analogii legis wobec norm materialnoprawnych stanowią sytuacje, w których w wyniku jej zastosowania jednostka zostałby obarczona obowiązkiem lub doznała ograniczenia swych praw (zob. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 53; Z. Duniewska, Luka i analogia w prawie administracyjnym..., s. 245 i powołany tam wyrok NSA z 5 października 2006 r., I OSK 540/06, LEX 288999 oraz uchwała NSA z 2 października 1995 r., VI SA 14/95, ONSA 1995, nr 156).
Przede wszystkim jednak stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków. Na gruncie niniejszej sprawy taka luka nie zachodzi, albowiem ustawodawca w przepisach ustawy jednoznacznie wskazał, w jaki sposób ustaleniu podlega dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego. Odbywa się to na podstawie złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości co do wiarygodności przedmiotowego oświadczenia, może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia innych, jednoznacznie przez organ wskazanych, środków dowodowych - art. 6 ust. 1 ustawy. Organ może również samodzielnie ustalić dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada takie możliwości - art. 6 ust. 4 ustawy. Zastrzec jednak należy, iż ustaleń takich organ nie może czynić poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wydanego na jej podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 15 lipca 2021 r. Samodzielne ustalenie dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu środków dowodowych pozostających w dyspozycji organu, a nie na poszukiwaniu alternatywnych podstaw prawnych swojego działania. Podkreślić wreszcie należy, iż ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy posłużył się sformułowaniem "nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania", co świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym (por. wyrok NSA z 30 września 2022 r., III OSK 2824/21; z 3 września 2024 r., III OSK 1126/24, dostępne w CBOSA). Sąd pierwszej instancji zatem w sposób prawidłowy zinterpretował mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego i w rezultacie trafnie uznał, że stan faktyczny ustalono wadliwie, a sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ nie zbadano rzeczywiście uzyskiwanego przez wnioskodawczynię dochodu ("rzeczywistej kwoty dochodu skarżącej").
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 2 pkt 4) ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym - oznacza to gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej. Wykładnia gramatyczna ww. definicji legalnej gospodarstwa rolnego prowadzi do wniosku, że gospodarstwem rolnym w rozumieniu ustawy jest gospodarstwo, na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca prowadziła działalność rolniczą na należącym do niej gospodarstwie, a więc tym bardziej nieuzasadnione było doszukiwanie się przez organ dochodów rzekomo uzyskiwanych przez skarżącą z tego gospodarstwa w rozumieniu innych aktów prawnych.
Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego nie są uzasadnione i z tego powodu skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.