III OSK 605/25

III OSK 605/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 438/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-10
Skarżony organ
Geodeta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 1, art. 4 ust 1 pkt 1, art.6 ust 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 438/24 w sprawie ze skargi W.W. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 438/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.W. na bezczynność Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ") w przedmiocie wniosku z 11 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W.W. (dalej: "skarżący") w piśmie z dnia 11 lipca 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie w ramach informacji publicznej zarządzeń:
1) z 11 sierpnia 2022 r. w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków;
2) z 21 lutego 2023 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków;
3) z 28 lutego 2023 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków;
4) z 19 czerwca 2024 r. w sprawie rozwiązania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
W dniu 25 lipca 2024 r. organ odpowiedział na wniosek pismem, w którym poinformował skarżącego, że "wnioskowane zarządzenia są dokumentami wewnętrznymi regulującymi funkcjonowanie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, a zatem nie stanowią informacji publicznej", dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są bowiem informacją publiczną. Ponadto zarządzenie organu nr 15 z 2022 r. z późniejszymi zmianami zostało uchylone zarządzeniem Głównego Geodety Kraju nr 28 z 2024 r.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i pismem z dnia 26 lipca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Geodety Kraju.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ nie zrealizował wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzenia Głównego Geodety Kraju normujące powołanie i rozwiązanie Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków, stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Jednym z zadań organu, przykładowo wymienionym w art. 7a ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm., dalej: "P.g.k.") jest opracowywanie i przedkładanie Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, projektów rządowych programów realizacji zadań z dziedziny geodezji i kartografii, a w szczególności w zakresie: modernizacji ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), tworzenie baz danych obiektów topograficznych i ogólnogeograficznych wraz z numerycznymi modelami rzeźby terenu, opracowań tematycznych i specjalnych, zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu. Tym samym zarządzenia Głównego Geodety Kraju, wydane w ramach realizacji ww. ustawowego, publicznego zadania, posiadają walor informacji publicznej, nawet jeśli sporządzony przez organ projekt rządowego programu nie został przyjęty lub dane zarządzenie zostało uchylone lub zmienione. Organ pozostawał zatem bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 11 lipca 2024 r., o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.").
Ponadto Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby bezczynność organu miała charakter rażący, gdyż była ona wynikiem błędnej interpretacji prawa i brak jest podstaw do przyjęcia, że organ celowo unikał udzielenia informacji, ponadto organ przystąpił do załatwienia sprawy zachowaniem terminów wynikających z u.d.i.p., tyle tylko, że nie uczynił tego właściwie, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. na skutek przyjęcia, że organ pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego z 11 lipca 2024 r. mimo, że wniosek ten nie dotyczył informacji publicznej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie informacji o "programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań" obejmuje także informację o działaniach wewnątrzorganizacyjnych administracji publicznej dotyczących opracowywania takich programów, w szczególności zaś działań wewnętrznych organu, który jedynie przygotowuje projekty takich programów;
b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie - przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie w sprawie mimo, że wniosek skarżącego z 11 lipca 2024 r. nie dotyczył informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do zasady w pierwszej kolejności powinny podlegać rozpoznaniu zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej, jednakże w niniejszej sprawie jedyny zarzut naruszenia prawa procesowego został oparty na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który jest przepisem o charakterze wynikowym, a jego naruszenie stanowi konsekwencję naruszenia innych regulacji prawnych. Z tej przyczyny w pierwszej kolejności muszą podlegać ocenie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oba zarzuty sprowadzają się jednak to tożsamej kwestii – ustalenia, czy informacje objęte wnioskiem dostępowym mają charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dokumenty, o których mowa we wniosku dostępowym należą do aktów kierownictwa wewnętrznego organu, dotyczących sposobu wykonywania przez niego zadań ustawowych. Nie są zatem wyrazem woli organu skierowanym na zewnątrz i dlatego nie stanowią informacji publicznej.
Bezsporne w sprawie jest, że we wniosku dostępowym skarżący domagał się udostępnienia dokumentów w postaci zarządzeń dotyczących powołania, modyfikacji i rozwiązania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Należy podnieść, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, będącego normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, "sprawy publiczne", o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań.
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (por. przykładowo: wyroki NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2352/13; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo).
Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań. Katalog skonstruowany przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. ma charakter otwarty, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności" w odniesieniu do przedmiotów definiowanych jako informacje publiczne.
Wymienione we wniosku dostępowym dokumenty mieszczą się w definicji dokumentu urzędowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Co do zasady jedynie dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu zarówno w zakresie ich treści, jak i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Jak już wskazywano, zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Dokumentem wewnętrznym jest natomiast taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności". Dokument wewnętrzny nie jest zatem skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny może natomiast być dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jeśli jest wytworzony nie tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył oraz przedstawia jego stanowisko na zewnątrz lub został złożony do akt sprawy. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 15 lipca 2022 r., III OSK 1361/21; z 2 września 2022 r., III OSK 1529/21; z 6 września 2022 r., III OSK 1563/21; z 28 września 2022 r., III OSK 1853/21 oraz powoływane tam dalsze orzeczenia).
Trzeba mieć na uwadze fakt, że koncepcja dokumentu wewnętrznego pojawiła się w orzecznictwie jako narzędzie rozwiązywania kolizji pomiędzy z jednej strony zapewnieniem jawności działania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a z drugiej – koniecznością zapewnienia tym podmiotom możliwości sprawnego działania, która to sprawność może zostać zakłócona przez niewłaściwe korzystanie z publicznego prawa dostępu do informacji publicznej.
W realiach niniejszej sprawy trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że jednym z zadań Głównego Geodety Kraju, wymienionym w art. 7a ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1151) jest opracowanie i przedkładanie Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, projektów rządowych programów realizacji zadań z dziedziny geodezji i kartografii, a w szczególności w zakresie: modernizacji ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), tworzenia baz danych obiektów topograficznych i ogólnogeograficznych wraz z numerycznymi modelami rzeźby terenu, opracowań tematycznych i specjalnych, zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu. Dokumenty urzędowe wydawane w ramach realizacji powyższego publicznego zadania, określonego ustawą, niewątpliwie posiadają walor informacji publicznej. Zarządzenia Głównego Geodety Kraju w sprawie powołania Zespołu do opracowania projektu programu rządowego określającego zasady i kierunki działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w obszarze cyfryzacji i modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie stanowią dokumentów wewnętrznych, gdyż nie służą wyłącznie potrzebom wewnętrznym organu, ale wykonaniu zadania nałożonego ustawą, którego ramy wykraczają poza sferę wewnętrzną organu.
Z powyższych przyczyn omawiane zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a w konsekwencji bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, sprowadzający się do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku dostępowego skarżącego z dnia 11 lipca 2024 r.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.