III OSK 605/22

III OSK 605/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 87/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-08-10
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art.1 ust.1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 87/21 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. C. na rzecz Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 87/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. C. na bezczynność Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 23 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się do Rektora Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach, dalej zwanego "organem" o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedź na następujące pytania:
1. Czy zostały podjęte działania wyjaśniające lub dyscyplinarne wobec J. J.?
2. Jaki jest obecnie status tych postępowań?
3. Jakie działania zostały podjęte?
4. Czy złożono zawiadomienie do prokuratury w tej sprawie?
5. Ile osób wezwano na świadków? Dodatkowo wniosła o kopię dokumentacji powstałej w tej sprawie na dzień realizacji wniosku
6. Czy po ujawnieniu w czerwcu 2020 r. nadużyć na ŚUM poprzez fanpage [...], zwolniono/rozwiązano umowy jakichkolwiek nauczycieli akademickich z Uczelnią? Ilu? Jakich z imienia i nazwiska? Ilu zwolniono dyscyplinarnie, w związku ze zgłaszanymi wydarzeniami dotyczącymi nadużyć (prosiła o podanie nazwisk). Jakie były powody zwolnienia/rozwiązania umów innych, jeśli nie były to powody dyscyplinarne.
Odpowiadając na wniosek, pismem z 6 kwietnia 2021 r. organ wskazał, że pytania od 1-5 wniosku dotyczą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnej konkretnych osób, a zatem stanowią pytania ad personam, nie są skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej. Odpowiadając na pytanie 6 wniosku podał, że w związku z wydarzeniami zgłaszanymi dotyczącymi nadużyć na ŚUM poprzez fanpage [...] nie zwolniono na dzień udzielania odpowiedzi żadnego nauczyciela akademickiego dyscyplinarnie, a po sprecyzowaniu pytania przez skarżącą (co nastąpiło pismem z 14 kwietnia 2021 r.) organ w piśmie z 26 kwietnia 2021 r. ostatecznie wskazał, że w okresie od 1 czerwca 2020 r. do dnia udzielenia odpowiedzi w Śląskim Uniwersytecie Medycznym w Katowicach rozwiązano stosunek pracy z 72 nauczycielami akademickimi, w tym: 11 na podstawie wypowiedzenia pracownika, 46 na podstawie porozumienia stron, a 15 z upływem czasu, na który zostały zawarte.
Oddalając skargę na bezczynność organu Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo odmówił udostępnienia danych wskazanych w punktach 1-5 wniosku. Zdaniem Sądu wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania władzy publicznej, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki ukierunkowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnej konkretnych osób, nie zaś o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Oceny tej nie zmienia fakt, iż postępowanie dyscyplinarne miało dotyczyć nauczyciela akademickiego, jako że osoba ta wykonując wyłącznie czynności naukowo-dydaktyczne nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej zwana "u.d.i.p."). Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na regulacje dostępu do akt sprawy postępowań dyscyplinarnych i wskazał, że skarżącej nie przysługuje prawo dostępu do akt tego postępowania.
Końcowo Sąd zauważył, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytanie 6 wniosku, ponieważ udzielił odpowiedzi na to pytanie oraz wskazał, że w związku z wydarzeniami dotyczących zgłaszanych nadużyć nie zwolniono na dzień odpowiedzi żadnego nauczyciela akademickiego dyscyplinarnie i podał liczbę nauczycieli akademickich, z którymi rozwiązano stosunek pracy z podziałem na przyczyny rozwiązania stosunku pracy.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny,
2. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 305 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce i art. 156 § 1 k.p.k. przez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca domagała się dostępu do akt postępowania dyscyplinarnego.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wnioskowana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej,
4. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wykreowaniu instytucji "informacji ad personam", która traci charakter informacji publicznej ze względu na to, że dotyczy konkretnie wskazanej osoby.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, a fakt, iż wniosek ograniczał się do informacji o jednej konkretnej osobie, w ocenie skarżącej nie pozbawia tej informacji przymiotu informacji publicznej. Informacją publiczną są m.in. wyroki sądów powszechnych i administracyjnych, a fakt, iż wnioskodawca domaga się treści skonkretyzowanego sygnaturą lub oznaczeniem stron orzeczenia, nie pozbawia tego dokumentu statusu informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem pisanych. W uzasadnieniu podniósł, że w jego ocenie zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie polemikę skarżącej z prawidłowymi ustaleniami stanu faktycznego oraz dokonaną przez Sąd oceną prawną .
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W sprawie nie jest sporne, że Rektor Śląskiego Uniwersytetu Medycznego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się też stanowiska Sądu I instancji, że informacja z punktu 6 została udostępniona. Spór dotyczy natomiast tego, czy żądane przez skarżącą we wniosku z 23 marca 2021 r. informacje z punktów 1-5 są informacjami publicznymi. Skarżąca wystąpiła w punktach 1-5 o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedź na następujące pytania:
1. Czy zostały podjęte działania wyjaśniające lub dyscyplinarne wobec J. J.?
2. Jaki jest obecnie status tych postępowań?
3. Jakie działania zostały podjęte?
4. Czy złożono zawiadomienie do prokuratury w tej sprawie?
5. Ile osób wezwano na świadków? Dodatkowo wniosła o kopię dokumentacji powstałej w tej sprawie na dzień realizacji wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo organ odmówił udostępnienia danych wskazanych w punktach 1-5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Już tylko na gruncie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, iż informacja dotycząca działań organu wobec skonkretyzowanej osoby i żądanie dokumentacji powstałej w tej sprawie tych działań nie stanowi informacji publicznej.
Sąd I instancji trafnie powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu administracyjnego wyrażone w wyroku z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1855/19. W orzeczeniu tym NSA zasadnie stwierdził, że "[n]ie można bowiem podzielić poglądu, że informacją publiczną jest także informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania, czy została zawiadomiona prokuratura, czy sprawa została przekazana do innej okręgowej izby lekarskiej. O ile ponad wszelką wątpliwość niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej. Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. np. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie o informację dotyczącą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, jest pytaniem ad personam, i nie jest skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, czy też jaki był przebieg tego postępowania w indywidualnych sprawach poszczególnych osób.". Pogląd ten ma wprost zastosowanie w niniejszej sprawie odnośnie do informacji żądanej w punktach 1-5 wniosku. Skarżąca żąda bowiem informacji dotyczącej działań organu wobec skonkretyzowanej osoby i udostępnienia dokumentacji powstałej w sprawie tych działań. Zatem żądanie to dotyczy sfery ad personam wskazanej we wniosku osoby, w rezultacie nie stanowi informacji publicznej. Z przedstawionego wyżej stanowiska wprost wynika, że jest ono oparte na wykładni art. 1 ust 1 u.d.i.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał także, że wniosek skarżącej z punktu 5 (zdanie drugie) w istocie dotyczy żądania udostępnienia akt konkretnego postępowania wyjaśniającego lub konkretnej sprawy dyscyplinarnej, co w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 uzasadniało brak możliwości załatwienia sprawy w oparciu o przepisy u.d.i.p. Treść punktu 5 zdanie 2 wniosku skarżącej z 23 marca 2021 r. wskazuje, iż domaga się ona udostępnienia: kopii dokumentacji powstałej w sprawie wskazanej osoby na dzień realizacji wniosku. Należy zatem przyjąć, iż skarżąca wnioskowała o udostępnienie jej akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, a więc że w istocie domagała się nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.
Z tych względów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Skoro żądane w punktach 1-5 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, to zbędne było zajmowanie przez Sąd I instancji stanowiska co do nieprzysługiwania skarżącej dostępu do akt wszczętego postępowania dyscyplinarnego w związku z odrębnymi przepisami regulującymi taki dostęp oraz co do braku posiadania statusu osób pełniących funkcje publiczne przez nauczycieli akademickich. Z tych też względów zbędna była ocena zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 305 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce i art. 156 § 1 k.p.k. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ pisemne poinformowanie wnioskodawczyni o tym, że te informacje nie stanowią informacji publicznej było wystarczające do uwolnienia się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku w omawianym tu zakresie.
Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika sprzeczność, ponieważ z jednej strony Sąd uznał, że żądane w punktach 1-5 informacje nie są informacjami publicznymi a z drugiej rozważał status określonych pracowników uniwersytetu jako chronionych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. prawem do prywatności. Mogłoby to wskazywać, że Sąd jednak neguje zakwalifikowanie informacji żądanych w punktach 1-5 jako publicznych. To powodowałoby także konieczność wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Takie niefortunnie przedstawienie swojego stanowiska przez Sąd I instancji należy uznać, za chęć odniesienia się przez ten Sąd do stanowisk stron zaprezentowanych w niniejszej sprawie przez strony. Zatem uchybienie w omawianym zakresie, nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, a taki wpływ, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W rezultacie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieskuteczny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.