III OSK 6048/21

III OSK 6048/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1335/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-02-25
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 84 ust.  2 pkt 7 art. 379 ust. 3 art. 84 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Rzepiennik Strzyżewski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1335/20 w sprawie ze skarg Gminy Rzepiennik Strzyżewski i Gminy Oświęcim na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXV/373/20 w przedmiocie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Gminy Rzepiennik Strzyżewski i Gminy Oświęcim na uchwałę Nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 28 września 2020 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (dalej: program).
Na wstępie Sąd I instancji zaznaczył, że gminy wniosły odrębne skargi na przedmiotową uchwałę, które zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że program został przygotowany dla stref województwa małopolskiego, tj. Aglomeracji Krakowskiej, strefy miasto Tarnów - miasta o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys. oraz strefy małopolskiej, czyli pozostałego obszaru województwa, do którego zaliczają się skarżące Gmina Rzepiennik Strzyżewski i Gmina Oświęcim.
Gmina Rzepiennik Strzyżewski (dalej także jako: gmina lub skarżąca) zaskarżyła przedmiotową uchwałę w części dotyczącej § 1 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały - Rozdział 6 "Działania naprawcze" oraz załącznika nr 2 do uchwały - Rozdział 8.2.1. "Działania długoterminowe".
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze w niej wskazanym (w województwie lub części). Została wydana na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.) oraz art. 84, art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1c ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm. – dalej: p.o.ś.) w związku z art. 7 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1211).
Sąd I instancji wskazał, że załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi streszczenie programu, wskazując m.in., że program ma na celu osiągnięcie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, wyznaczonych w przepisach polskich i unijnych, w możliwie najszybszym terminie. Z kolei załącznik nr 2 do uchwały stanowi pełny tekst programu uchwalony zaskarżoną uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś. oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2019 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1159 ze zm., dalej: rozporządzenie), polegającego na nałożeniu na gminę obowiązków nieprzewidzianych w tych przepisach oraz niemożliwych do wykonania. Ocena jakości powietrza w województwie małopolskim w 2018 r., dokonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska ("Roczna ocena jakości powietrza w województwie małopolskim. Raport wojewódzki za rok 2018"), wykazała przekroczenia poziomów dopuszczalnych oraz poziomów docelowych zanieczyszczeń we wszystkich strefach województwa. Obszar obowiązywania programu obejmuje więc całe województwo małopolskie. W związku z przeprowadzoną analizą w programie, zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 3 p.o.ś., wyznaczono podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywrócenia standardów jakości powietrza. W skardze gmina powołała się ogólnie na art. 84 p.o.ś., jednak tryb opracowywania programów ochrony powietrza, a także elementy, które powinien zawierać, zostały określone w Dziale II p.o.ś. Ochrona powietrza, w tym w szczególności w art. 91. W ramach każdego z podstawowych kierunków wskazano wobec tego zakres działań niezbędnych do przywrócenia standardów jakości powietrza. Wskazano ponadto podmioty i organy odpowiedzialne za realizację działań naprawczych oraz obowiązki i ograniczenia wynikające z programu (art. 91 ust. 7a pkt 8 p.o.ś. oraz art. 91 ust. 7a pkt 9 p.o.ś.).
W ocenie Sądu I instancji, organ opracowujący program ochrony powietrza jest ustawowo zobowiązany do wskazania działań naprawczych oraz odpowiedzialnych za ich realizację organów i podmiotów. Ponadto ustawa Prawo ochrony środowiska nakłada na opracowującego program obowiązek określenia działań naprawczych, tak żeby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze (art. 91 ust. 9ac p.o.ś.).
Rozporządzenie wskazuje z kolei, że adresatem obowiązków wynikających z realizacji działań naprawczych są organy administracji publicznej właściwe w sprawach przekazywania organowi określającemu program ochrony powietrza informacji o wydawanych decyzjach, których ustalenia zmierzają do osiągnięcia celów programu ochrony powietrza, a także wydania aktów prawa miejscowego oraz monitorowania realizacji programu ochrony powietrza lub poszczególnych zadań programu ochrony powietrza (§ 5 pkt 1 rozporządzenia). Jednym z tych organów jest właściwy organ gminy. Rozporządzenie nie zawiera konkretnego i zamkniętego katalogu działań naprawczych. Wymaga zawarcia odpowiednich działań, przy jednoczesnym założeniu żeby okresy, w których poziomy dopuszczalne oraz pułap stężenia ekspozycji nie są dotrzymane, były jak najkrótsze, jak również mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych. Ponadto program ma zawierać wykaz i opis wszystkich planowanych do realizacji działań naprawczych. Tym samym to na samorządzie województwa spoczywa opracowanie katalogu działań naprawczych pod warunkiem spełniania przez nie powyższych założeń. Sytuacja w każdym województwie jest inna, a konkretny program ochrony powietrza ma być do niej dostosowany. Ustawodawca wyszedł z założenia, tak samo jak w przypadku tzw. "uchwał antysmogowych", że dany region posiada najlepsze rozeznanie jakie działania będą najbardziej adekwatne.
Okoliczności, w jakich wdrażane będą działania naprawcze - określone nakazy i sposób zachowania - wynikają z ustawy. Działania naprawcze wdrażane są w przypadku przekroczeń norm jakości powietrza i mają na celu ich osiągnięcie. Dlatego też dla perspektywy czasowej programu (a jest nią okres maksymalnie 6-letni - art. 91 ust. 7a pkt. 4 lit. c) p.o.ś.) wyznaczone zostały zadania - nakazy i zakazy - których realizacja ma przynieść określony skutek. W przytoczonych w skardze zadaniach podkreśla się konieczność nie tylko jednorazowej ich realizacji, ale także utrzymania ich realizacji. Dotyczy to utworzenia do 1 stycznia 2021 r. i utrzymania punktu obsługi programu Czyste Powietrze w oparciu o porozumienie z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie. Dotyczy to także zatrudnienia do 30 września 2021 r. i utrzymania stanowiska Ekodoradcy. Ponadto, gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 r. co najmniej 50%, a od 1 stycznia 2025 r. 100% energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych. Gminy objęte "uchwałą antysmogową" dla Województwa Małopolskiego przez swoje działania powinny doprowadzić do sytuacji, w której liczba zainstalowanych urządzeń grzewczych, które nie spełniają wymagań "uchwały antysmogowej" od 1 stycznia 2023 r. nie przekroczy 15% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy, a od 1 stycznia 2027 r. nie przekroczy 3% wszystkich zainstalowanych urządzeń grzewczych na terenie gminy. Ponadto nałożono obowiązek utrzymania określonych parametrów jakościowych kontroli palenisk, co również nie ma charakteru jednorazowego działania. Sąd I instancji podkreślił, że program podlega także monitoringowi i ewaluacji.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia § 3 pkt 5 rozporządzenia przez nałożenie na skarżącą obowiązków niewspółmiernych, nieuzasadnionych ekonomicznie i niemożliwych do wykonania. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, w celu zaplanowania odpowiednich działań naprawczych w programie dokonano analizy pięciu scenariuszy działań. Celem analizy było wytypowanie takiego zestawu rozwiązań, który jest adekwatny do skali problemu, zapewnia osiągnięcie poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu w jak najkrótszym czasie oraz generuje najniższe możliwe koszty po stronie realizujących działania programu. Każdy ze scenariuszy został podzielony na działania w sektorze komunalno-bytowym oraz transportowym. Następnie, biorąc pod uwagę założenia określone dla każdego z wariantów oraz wykorzystując przygotowaną bazę emisji zanieczyszczeń w województwie, przeprowadzono modelowanie transportu zanieczyszczeń. Jego wyniki wskazują stężenia poszczególnych zanieczyszczeń po wdrożeniu działań zgodnych z danym wariantem (Rozdział 17.4. Szczegółowa analiza scenariuszy działań naprawczych). Ponadto poza modelowaniem transportu zanieczyszczeń przeprowadzono analizę ekonomiczną zaproponowanych wariantów działań naprawczych, w której określono koszty związane z ich wdrożeniem w kolejnych latach obowiązywania programu (Rozdział 17.4.4. Koszty realizacji wariantów Załącznika nr 2 do Uchwały). Na podstawie wyników modelowania, tj. wyznaczonych docelowych stężeń zanieczyszczeń oraz wyników analizy ekonomicznej, dokonano wyboru wariantu, który pozwala osiągnąć najważniejszy cel programu - poziomy dopuszczalne i docelowe zanieczyszczeń objętych programem, przy najniższym możliwym koszcie działań. Wytypowano zatem wariant działań współmiernych do skali problemu i uzasadnionych ekonomicznie. Poza kosztami związanymi z wdrożeniem programu należy jednak wziąć pod uwagę również koszty ponoszone przez mieszkańców oraz organy administracji wynikające ze skutków zanieczyszczenia powietrza. Zgodnie z analizami prowadzonymi na potrzebę programu, oszczędności wynikające z ograniczenia emisji zanieczyszczeń mogą sięgać 1,6 mld zł rocznie. Wobec wyników analizy, działania naprawcze w strefie małopolskiej oraz mieście Tarnów zostały ukierunkowane przede wszystkim na ograniczenie emisji z indywidualnych palenisk, do likwidacji których zobowiązuje tzw. "uchwała antysmogowa" dla Województwa Małopolskiego. Z kolei w przypadku Aglomeracji Krakowskiej, gdzie istotnym problemem są przekroczenia poziomu dopuszczalnego dwutlenku azotu, skupiono się na ograniczeniu emisji z sektora transportu, co pozwoli na redukcję zarówno tlenków azotu, jak i pyłów. Dodatkowo analiza wykazała, że w przypadku Aglomeracji Krakowskiej do osiągnięcia poziomów dopuszczalnych i docelowych pyłów oraz benzo(a)pirenu konieczne jest ograniczenie emisji napływowej z otaczających ją obszarów (tj. powiatów położonych w strefie małopolskiej) pochodzącej przede wszystkim z procesów spalania paliw tzn. paleniskach domowych (Rozdział 5.2.1. Aglomeracja Krakowska Załącznika nr 2 do Uchwały).
Sąd I instancji wskazał, że w przypadku obowiązku zapewnienia wykorzystania odnawialnych źródeł energii w budynkach użyteczności publicznej będących własnością gminy, w programie nie narzuca się sposobu zapewnienia udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie zużycia energii elektrycznej, przedstawiając kilka możliwości, spośród których jednostki mogą dokonać odpowiedniego dla siebie wyboru. Zgodnie z art. 91 ust. 9b p.o.ś. program musi uwzględniać cele zawarte w innych dokumentach planistycznych i strategicznych. Ponadto art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2020 r. poz. 833) zobowiązuje gminy do realizacji zadań w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe zgodnie z odpowiednim programem ochrony powietrza. Dlatego też w niniejszym programie ochrony powietrza wskazano, że przy planowaniu dostaw energii elektrycznej gminy jedynie w przypadku budynków użyteczności publicznej (nie ogółu zużywanej energii) powinny dążyć do zwiększenia wykorzystania odnawialnych źródeł energii. To program ochrony powietrza jest dokumentem, w którym należy określać kierunki w zakresie m.in. wykorzystania energii elektrycznej. Dlatego, zgodnie z krajowymi i unijnymi zobowiązaniami związanymi z polityką energetyczno-klimatyczną, wyznaczono do realizacji na szczeblu gminnym działania zwiększające udział odnawialnych źródeł energii w krajowym bilansie zużycia energii elektrycznej.
W kwestii możliwości ekonomicznych i technicznych wykorzystania energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w ramach ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2020 r. poz. 261) przewidział możliwość zakupu energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. Zakup ten poświadczany jest gwarancją pochodzenia energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii w instalacjach odnawialnego źródła energii (art. 120 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Wykorzystując mechanizm gwarancji pochodzenia gmina ma możliwość wskazania w ramach kryteriów zamówienia na dostawę energii elektrycznej warunku jej pochodzenia z odnawialnych źródeł. Ponadto, jak wskazał organ, informacje dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej wskazują, że Gmina Rzepiennik Strzyżewski wraz z Gminą Ciężkowice dokonały zakupu 2170 MWh energii elektrycznej w trybie przetargu nieograniczonego. Warunek pochodzenia energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii nie musi nieść za sobą znaczącego wzrostu kosztów, a w przypadku wspólnego zakupu energii elektrycznej przez kilka gmin (tj. większego wolumenu zamawianej energii elektrycznej) koszty dostawy mogą ulec dalszemu obniżeniu. Zadanie to znajduje uzasadnienie zarówno w dostępnych możliwościach technicznych, jak i celach i planach krajowych. Koszty energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł energii nie są ponadto niewspółmiernie wyższe, przez co zadanie to nie powinno być nazywane nieuzasadnionym ekonomicznie. Ponadto w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego uruchomiony został Fundusz Termomodernizacji i Remontów, którego beneficjentami mogą być jednostki samorządu terytorialnego. Umożliwia on pozyskanie dofinansowania do działań termomodernizacyjnych, w tym do instalacji odnawialnych źródeł energii. Źródła te mogą nie tylko zapewniać dostawę energii elektrycznej, ale także generować jej nadwyżki, co w bilansie zużycia energii elektrycznej przez budynki użyteczności publicznej będzie powodowało zwiększenie udziału OZE w wolumenie zużywanej energii. Wykorzystanie energii odnawialnej jest istotne ze względu na cel programu, a więc osiągnięcie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, znacznie przekroczonych w strefie małopolskiej.
Sąd I instancji wyjaśnił także, że we wrześniu 2018 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) uruchomił program priorytetowy Czyste Powietrze, tj. ogólnopolski program wsparcia finansowego na wymianę źródeł ciepła, którego całkowity budżet wynosi 103 mld zł, a perspektywa czasowa sięga 2029 r. Program ten w najbliższych latach stanowić będzie główne źródło dofinansowania wymiany nieefektywnych źródeł ciepła. NFOŚiGW rozpoczął współpracę z gminami. Na podstawie porozumień z wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej w sprawie wspólnej realizacji programu Czyste Powietrze gminy rozpoczęły nabory wniosków w imieniu WFOŚiGW jednocześnie zapewniając wsparcie mieszkańcom w wypełnieniu wniosku.
Odnosząc się do kwestii zatrudnienia Ekodoradcy, Sąd I instancji wskazał, że problemem o charakterze organizacyjnym, który często spowalnia wdrażanie programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego oraz tzw. uchwały antysmogowej dla Małopolski są braki kadrowe na różnych szczeblach administracji. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja wskazana w odpowiedzi na skargę przekonuje, że jest to zadanie możliwe do wykonania, przy współfinansowaniu ze środków NFOŚiGW. Na zatrudnienie Ekodoradcy w Gminie Rzepiennik Strzyżewski przeznaczono 39322,15 euro. W ten sposób, dzięki wsparciu uzyskanemu przez Województwo Małopolskie, Gmina Rzepiennik Strzyżewski już obecnie wypełnia zadanie wskazane do realizacji w programie, tj. utworzenia i utrzymania jednego stanowiska Ekodoradcy. Zatrudnienie Ekodoradcy ma konkretne przełożenie na uzyskiwane wskaźniki wymiany wysokoemisyjnych źródeł ciepła w celu ograniczenia emisji zanieczyszczeń.
Sąd I instancji odniósł się także do obowiązku realizacji kontroli interwencyjnych (będących reakcją na zgłoszenie naruszenia przepisów o ochronie środowiska) w ciągu dwunastu godzin od zgłoszenia oraz pobierania próbek popiołu w przypadku co najmniej 10% prowadzonych kontroli interwencyjnych w skali roku. Ujęcie w programie działań kontrolnych wynika wprost z § 3 pkt 5 lit. d) rozporządzenia. O skali problemu spalania odpadów i pozostałości roślinnych oraz stosowania złej jakości paliw, świadczą dane pozyskane od gmin województwa małopolskiego na potrzebę podsumowania realizacji programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, które wykonywane jest corocznie przez Województwo Małopolskie. Na problem spalania odpadów wskazuje także stężenie rakotwórczego benzo(a)pirenu w powietrzu. Ze względu na problem jakości powietrza w całej Polsce likwidacja nieefektywnych palenisk indywidualnych będzie miała kluczowe znaczenie dla rozwiązania problemu przekroczeń. Za kontrolę przestrzegania przez osoby fizyczne przepisów o ochronie środowiska, jakim jest m.in. tzw. uchwała antysmogowa, odpowiedzialny jest wójt, burmistrz i prezydent miasta oraz upoważnieni pracownicy urzędów miejskich i gminnych lub funkcjonariusze straży gminnych (art. 379 p.o.ś.). Sankcje stosowane w przypadku naruszenia postanowień uchwały określone zostały w art. 334 p.o.ś. Ponadto, głównym założeniem programu jest wdrożenie w województwie uchwały antysmogowej. Kwestionowane przez skarżącą działanie naprawcze jest działaniem najbardziej adekwatnym i uzasadnionym wobec skali problemu. Powinno zostać zrealizowane z wykorzystaniem dostępnych środków finansowych (takich jak program Czyste Powietrze). Dlatego jest w pełni uzasadnione ekonomicznie i kluczowe dla poprawy jakości powietrza. Sąd I instancji wyjaśnił także, że dwunastogodzinny czas reakcji na zgłoszenie wyznaczyło w programie ochrony powietrza także województwo mazowieckie. Od marca 2020 r. Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego udostępnia darmową aplikację Ekointerwencja, dzięki której mieszkańcy województwa mogą dokonać zgłoszenia naruszenia przepisów o ochronie środowiska. Przed uruchomieniem aplikacji Ekointerwencja miała formę formularza. Zgłoszenia przekazywane są przez aplikację odpowiednim jednostkom kontrolnym w zależności od rodzaju zgłoszenia (konieczności podjęcia kontroli u osoby fizycznej bądź podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą). Doświadczenia z funkcjonowania aplikacji oraz informacje przekazywane przez mieszkańców wskazują na częste ignorowanie zgłoszeń bądź podejmowanie kontroli z dużą zwłoką, co uniemożliwiało skuteczną weryfikację ewentualnego procederu spalania odpadów. Ponadto zgodnie z art. 379 ust. 3 pkt 3 p.o.ś., kontrolujący wykonując kontrolę jest uprawniony do przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych. Pobranie próbki popiołu należy wobec tego do zadań jednostki podejmującej kontrolę. W programie wskazuje się, że w przypadku 10% podejmowanych kontroli interwencyjnych powinna zostać pobrana próbka popiołu z paleniska. Do kontrolującego należy ocena przypadków, w których uzasadnione jest pobranie potencjalnego materiału dowodowego w postaci próbki popiołu. W programie wskazuje się, że 10% odnosi się do wszystkich kontroli będących reakcją na zgłoszenie naruszenia w roku, a nie np. konkretnie do co dziesiątej kontroli. Istotne w kwestii realizacji kontroli palenisk jest partnerstwo Gminy Rzepiennik Strzyżewski w Projekcie zintegrowanym LIFE pn. "Wdrażanie programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego - Małopolska w zdrowej atmosferze", którego skarżąca gmina jest jednym z beneficjentów, pozyskując środki finansowe.
Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Gminy Oświęcim odnosząc się do nich szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podsumowując Sąd I instancji doszedł do przekonania, że program został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Działania naprawcze określone w programie są konieczne do realizacji oraz oparte na ustawowych obowiązkach organów administracji, a także istniejących już rozwiązaniach oraz programach dofinansowania, których wdrożenie na poziomie gmin wpłynie na poprawę jakości powietrza. Norma z art. 91 ust. 3 p.o.ś. została skonstruowana w taki sposób, żeby podejmowane na jego podstawie regulacje lokalne miały pewien dopuszczalny zakres swobody tak, żeby najpełniej przystawały do warunków miejscowych i niezbędnych celów społecznych na konkretnym obszarze. Przepisy prawa i warunki miejscowe wymagają regulacji indywidualnych ze względu na cel, jakim w Województwie Małopolskim jest poprawa i ochrona jakości powietrza. Kwestionowane w skargach wprowadzone w zaskarżonej uchwale nakazy lub ograniczenia dla gmin zostały oparte na obowiązujących przepisach prawa i szczegółowo, wyczerpująco i przekonująco zostały uzasadnione w odpowiedziach na skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Rzepiennik Strzyżewski.
W pierwszej kolejności Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, "art. 1 § 2 w zw. z § 1" ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie granic dopuszczalnej kontroli działalności administracji publicznej. Polegało to na zbadaniu zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego pod kątem celowości i funkcjonalności przyjętych w niej rozwiązań, a więc w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem.
Po drugie, art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w oddaleniu skargi Gminy Rzepiennik Strzyżewski i braku stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, pomimo, że zaskarżone "postanowienia" programu nie zostały oparte na obowiązujących przepisach prawa.
Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odniesienie się przez Sąd I instancji w sposób ogólnikowy i lakoniczny do zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 2 w związku z "art. 7 ust pkt 3)" ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 – dalej: u.s.g.) w związku z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 833), co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w tym zakresie.
Ponadto gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś. i § 5 pkt 1 rozporządzenia polegające na "błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu" przez błędne uznanie, że nakazy lub ograniczenia nałożone na gminy zostały oparte na obowiązujących przepisach prawa. W ocenie gminy, zaskarżona uchwała wprowadza nakazy i obowiązki nieprzewidziane w przepisach prawa oraz niemożliwe do wykonania.
Po drugie, art. 91 ust. 7a pkt 8 oraz pkt 9 p.o.ś. w związku z § 5 pkt 1 rozporządzenia przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" polegające na uznaniu, że przepisy te uprawniały do wprowadzenia w programie obowiązków i ograniczeń nałożonych na podmioty odpowiedzialne za realizację działań naprawczych w zakresie zaskarżonym przez gminę, pomimo, że te obowiązki i ograniczenia nie zostały przewidziane w przepisach prawa oraz są niemożliwe do wykonania przez adresatów programu, w tym gminę.
Po trzecie, art. 91 ust. 9ac p.o.ś. w związku z § 5 pkt 1 rozporządzenia przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" wyrażające się w błędnym uznaniu, że działania naprawcze, o których mowa w tym przepisie i które powinien określać program ochrony powietrza tak, żeby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze, uprawniały do określenia w programie kwestionowanych przez gminę obowiązków i nakazów niewspółmiernych i nieuzasadnionych ekonomicznie, a także niemożliwych do wykonania przez adresatów programu, w tym gminę.
Po czwarte, § 3 pkt 5 rozporządzenia przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie" jedynie na podstawie odpowiedzi organu na skargę, że nałożone na adresatów programu, w tym gminę, obowiązki są współmierne ekonomicznie oraz uzasadnione, bowiem gmina może skorzystać z dofinansowania i pomocy funduszy państwowych. W ocenie gminy, okoliczność ta nie sanuje wprowadzenia w programie norm nieprzewidzianych przez przepisy prawa i niewspółmiernych ekonomicznie.
Po piąte, art. 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i w związku z art. 18 ustawy Prawo energetyczne przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" polegające na błędnym uznaniu, że nałożenie na adresatów programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, w tym Gminę Rzepiennik Strzyżewski, konkretnych obowiązków w zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych, które należą do zadań własnych gminy, które gmina realizuje we własnym zakresie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W ocenie gminy, stanowi to naruszenie samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego.
Po szóste, art. 379 ust. 3 p.o.ś. przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" i nieuzasadnione przyjęcie, że nałożenie na adresatów programu obowiązku przeprowadzania kontroli interwencyjnych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony powietrza w ciągu 12 godzin od zgłoszenia, jest uzasadnione, bowiem kontrole przestrzegania przepisów o ochronie środowiska należą do kompetencji gmin, które zostały wprowadzone do programu. Ponadto taki sam czas reakcji został zastosowany w programie ochrony powietrza dla województwa mazowieckiego. W ocenie gminy, nałożony obowiązek, może być niemożliwy do wykonania w określonym czasie bez naruszenia powołanych przepisów prawa.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi Gminy Rzepiennik Strzyżewski, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto gmina wniosła o zasądzenie od Sejmiku Województwa Małopolskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Małopolskie wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania.
Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Z kolei zarzut naruszenia "art. 1 § 2 w zw. z § 1" p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przekroczył granic dopuszczalnej kontroli działalności administracji publicznej. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki kontroli legalności aktów prawa miejscowego, do których zaliczają się programy ochrony powietrza. Nie ulega wątpliwości, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co wynika wprost z art. 1 § 1 in principio p.u.s.a. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Jedynie ubocznie zauważyć należy, że przepisy te nie są przepisami prawa procesowego, lecz normami o charakterze ustrojowym. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju kontroli Sąd I instancji dokonał, ponieważ przedmiotem zaskarżonego wyroku był właśnie akt prawa miejscowego, o którym stanowi ten przepis. Co do zasady nie jest dopuszczalne kwestionowanie oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji przez zarzut naruszenia powołanych przepisów, ponieważ określają one wyłączenie zakres kognicji sądów administracyjnych. Natomiast, w ocenie gminy, Sąd I instancji przekroczył granice kontroli wyznaczone przez art. 1 § 2 p.u.s.a., co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Dopuszczalność skargi na program ochrony powietrza będący aktem prawa miejscowego wynika nie tylko z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ale przede wszystkim z art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668, dalej u.s.w.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd I instancji dokonując oceny dopuszczalności skargi, wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego, jest nie tylko dysponowanie interesem prawnym, ale także wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 50 § 1 p.p.s.a. i koresponduje z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który nakazuje Sądowi I instancji odrzucić skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (w tym przypadku art. 90 ust. 1 u.s.w.). W konsekwencji rozpoznając skargę na tego rodzaju akt prawa miejscowego Sąd I instancji może wydać następujące rozstrzygnięcia. Jeżeli wnoszący skargę nie dysponuje interesem prawnym albo dysponuje interesem prawnym, ale interes ten nie został naruszony, wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Natomiast jeżeli doszło do naruszenia interesu prawnego, nie oznacza to jeszcze, że wojewódzki sąd administracyjny powinien niejako "automatycznie" uwzględnić skargę na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest jedynie w przypadku stwierdzenia, że naruszenie interesu prawnego nastąpiło w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kontrolowanego aktu prawa miejscowego ze skutkiem ex tunc. Natomiast jeżeli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że wprawdzie doszło do naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę, ale naruszenie to było uzasadnione, to oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kryterium, według którego wojewódzki sąd administracyjny dokonuje oceny przesłanek zastosowania art. 147 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. jest przede wszystkim wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) zasada proporcjonalności. Pomimo braku wyraźnego wyeksponowania tego aspektu kontroli legalności zaskarżonej uchwały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy uznać, że w tym właśnie kontekście Sąd I instancji dokonał oceny wprowadzenia w programie określonych praw i obowiązków, stanowiących przecież naruszenie interesu prawnego gminy. Sąd I instancji nie dokonał zatem kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej słuszności lub celowości, ale posiłkując się argumentacją odpowiedzi na skargę (co nie stanowi uchybienia), dokonał oceny zachowania przez Sejmik Województwa Małopolskiego zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu konkretnych obowiązków lub ograniczeń stanowiących ograniczenia dla adresatów uchwały. Na tej podstawie dokonał wyważenia racji ekonomicznych oraz wartości chronionych, w tym przede wszystkim uznawanego za prawo podmiotowe prawa do czystego powietrza, uznając, że przyjęcie programu chociaż stanowi naruszenie interesu prawnego gminy, ale nie w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej części uchwały z obrotu prawnego. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że argumentacja gminy w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony kwestionuje zakres kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji, z drugiej natomiast domaga się stwierdzenia nieważności części uchwały, wskazując przede wszystkim, że wykonanie wynikających z niej obowiązków jest niecelowe lub ekonomicznie nieuzasadnione.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie można również zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podważyć posłużenia się przez Sąd I instancji argumentacją przedstawioną przez organ w odpowiedzi na skargę. Jeżeli Sąd I instancji podzielał stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, to brak było przeszkód prawnych, żeby posłużył się tym stanowiskiem na potrzeby własnych rozważań, szczególnie w tego rodzaju sprawie, gdzie przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a organ do konkretnych zarzutów skargi na ten akt może odnieść się dopiero w odpowiedzi na skargę.
Jednocześnie gmina wskazuje, że Sąd I instancji w sposób ogólnikowy i lakoniczny odniósł do zarzutu w zakresie naruszenia art. 2 w związku z "art. 7 ust pkt 3)" u.s.g. oraz w związku z art. 18 ustawy Prawo energetyczne. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest istotnie dość lakoniczne, ale pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej, ponieważ Sąd I instancji odniósł się do argumentacji organu wyrażonej w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, podzielając ją w całości. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy w tym miejscu odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącym naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 18 ustawy Prawo energetyczne. Zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ gmina nie wskazała właściwej jednostki redakcyjnej art. 18 ustawy Prawo energetyczne oraz właściwej jednostki redakcyjnej art. 2 u.s.g., które dzielą się na liczne jednostki redakcyjne. Ponadto błędne sformułowanie tego zarzutu, podobnie jak wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego, polega na wskazaniu, że doszło do jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, co oczywiście nie może nastąpić jednocześnie. Niezależnie jednak od powyższych uchybień formalnych, nie ulega wątpliwości, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Należy jednak zauważyć, że obowiązki nałożone w programie dotyczą nie dostarczania elektryczności wspólnocie (bezpośrednio mieszkańcom gminy), tylko budynkom należącym do gminy i służącym do wykonywania zadań przez tę gminę. Nie ulega także wątpliwości, że wykonywanie zadań własnych przez gminę nie oznacza dowolności działań gminy, która musi przestrzegać określonych zasad wykonywania tych zadań wynikających z innych przepisów rangi ustawowej. W kontekście tej konkretnej sprawy wynika to wprost z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo energetyczne, który stanowi, że gmina realizuje zadania własne w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną zgodnie z odpowiednim programem ochrony powietrza przyjętym na podstawie art. 91 p.o.ś. Wynika z tego, że na mocy przepisu o randze ustawowej, program ochrony powietrza może wprowadzić określone zalecenia lub ograniczenia w wykonywaniu przez gminę zadań własnych w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. Przy czym ponownie podkreślenia wymaga, że przedmiotowy program nie wprowadza ograniczeń w dostarczaniu energii elektrycznej wspólnocie samorządowej, a jedynie do budynków użytkowanych przez gminę, a więc w bardzo ograniczonym zakresie. Ponadto sposób realizacji tego kierunku przyjętego w programie został pozostawiony do wyboru przez gminę, z zachowaniem jej samodzielności w tym zakresie, co szczegółowo opisał organ w odpowiedzi na skargę odnosząc się do tożsamego zarzutu sformułowanego w skardze. Należy przy tym zauważyć, że zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej szerzej uzasadniony, a gmina koncentruje się jedynie na podkreśleniu jej samodzielności, pomijając, że samodzielność ta jest ograniczona konkretnymi przepisami prawa.
Pozostałe zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego zostały w istocie uzasadnione łącznie. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś, art. 91 ust. 7a pkt 8 oraz pkt 9 p.o.ś., art. 91 ust. 9ac p.o.ś., art. 379 ust. 3 p.o.ś. oraz § 3 pkt 5 i § 5 pkt 1 rozporządzenia. Zarzuty te sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, konkretnego i "jednorazowego" ustalenia obowiązków wynikających z programu, który jest aktem prawa miejscowego i powinien zawierać wyłącznie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Po drugie, gmina wskazuje, że obowiązki nałożone w programie są niemożliwe do wykonania. Natomiast stosownie do art. 84 ust. 2 pkt 7 p.o.ś., w programie ustala się obowiązki organów administracji, polegające na przekazywaniu organowi przyjmującemu program informacji o wydawanych decyzjach mających wpływ na realizację programu, przy czym przepis ten dotyczy wszystkich programów ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Program ochrony powietrza zawiera w szczególności podmioty i organy odpowiedzialne za realizację działań naprawczych oraz obowiązki i ograniczenia wynikające z programu (art. 91 ust. 7a pkt 8 oraz pkt 9 p.o.ś.). Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 9ac p.o.ś., "Opracowany przez zarząd województwa projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza powinien określać działania naprawcze, tak aby okresy, w których nie są dotrzymane poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji, były jak najkrótsze". Zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia, część opisowa programu obejmuje informacje dotyczące planowanych do podjęcia odpowiednich działań, tak aby okresy, w których poziomy dopuszczalne oraz pułap stężenia ekspozycji nie są dotrzymane, były jak najkrótsze, jak również mających na celu osiągnięcie poziomów docelowych w określonym czasie za pomocą ekonomicznie uzasadnionych działań technicznych i technologicznych, w tym informacje szczegółowo wymienione w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu, które nie zostały nawet prawidłowo wskazane. Z kolei § 5 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że część wskazująca obowiązki i ograniczenia związane z realizacją programu określa organ administracji właściwy w sprawach w szczególności:
a) przekazywania zarządowi województwa informacji o wydawanych decyzjach, których ustalenia zmierzają do osiągnięcia celów programu,
b) wydania aktów prawa miejscowego,
c) monitorowania realizacji programu lub poszczególnych działań naprawczych.
Z powyższego wynika, że brak jest wyraźniej korelacji między uzasadnieniem przedmiotowych zarzutów, a treścią powołanych przepisów. W tym znaczeniu zarzuty te zostały sporządzone wadliwie i nie poddają się kontroli instancyjnej. W szczególności powołanymi wyżej zarzutami nie można kwestionować, że program jako akt prawa miejscowego nakłada zbyt skonkretyzowane obowiązki. Ponadto, gmina kwestionuje Rozdział 6 "Działania naprawcze" oraz załącznika nr 2 do uchwały - Rozdział 8.2.1. "Działania długoterminowe". Chodzi tu zatem o działania naprawcze, o których stanowi art. 91 ust. 7a pkt 4, pkt 5 – 8 p.o.ś., a nie obowiązki i ograniczenia wynikające z programu, o których stanowi art. 91 ust. 7a pkt 9 p.o.ś. i § 5 ust. 1 rozporządzenia, do których odnosi się Rozdział 12 programu. Z kolei planowane w programie działania naprawcze nie stoją w sprzeczności z założeniem projektu uchwały, o którym stanowi art. 91 ust. 9ac p.o.ś. W konsekwencji uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi polemikę ze stanowiskiem Sejmiku Województwa Małopolskiego, które prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. Ponadto Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu samorządu województwa, który w sposób precyzyjny i obszerny przedstawił, w jaki sposób mają być realizowane działania naprawcze, powołując przy tym konkretne źródła ich finansowania i sposoby realizacji. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że program jako akt prawa miejscowego skierowany jest nie do indywidualnych, konkretnych podmiotów, ale wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego na terenie województwa małopolskiego. Adresatami działań naprawczych zawartych w Rozdziale 8 programu są bowiem wszystkie gminy oraz wszystkie powiaty z obszaru województwa małopolskiego, a uchwała nie wymienia ich z nazwy. W niektórych przypadkach działania zostały zróżnicowane w oparciu o populację gmin, a więc w oparciu o określoną ich cechę (Rozdział 8.2.1 Działania długoterminowe, Działanie 1. Zadania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast oraz rad gmin). Sposób określenia adresatów działań wypełnia definicję generalnego charakteru aktu prawa miejscowego, co jest prawnie dopuszczalne. Nie kwestionuje tego zresztą gmina, wielokrotnie wskazując, że niewykonalność (w jej ocenie) działań naprawczych przewidzianych uchwałą, nie dotyczy tylko jej, ale wszystkim gmin na terenie województwa małopolskiego. Ponadto nałożenie konkretnych obowiązków realizacji działań naprawczych w konkretnym czasie, nie oznacza także, że program nie ma charakteru generalnego. Przedmiotowa uchwała spełnia bowiem wymagania związane z abstrakcyjnością aktu prawa miejscowego, tj. koniecznością określenia nakazów, zakazów czy dozwolonych zachowań dla powtarzalnych okoliczności. Należy przy tym mieć na uwadze, że program ochrony powietrza ze swojej istoty jest przewidziany do realizacji w określonym czasie, trudno więc zakładać, że będzie normował wyłącznie ogólne działania naprawcze realizowane w całym okresie obowiązywania uchwały, skoro celem tego aktu prawa miejscowego jest osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji (art. 91 ust. 1 p.o.ś.).
Należy także zwrócić uwagę na powołany przez gminę art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., który stanowi, że w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Powyższe oznacza, że program musi przewidywać konkretne i określone czasowo działania naprawcze, a nie jedynie ogólne i podstawowe kierunki i cele, bo w przeciwnym razie norma z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nie miałaby praktycznego zastosowania.
Zarzut naruszenia art. 379 ust. 3 p.o.ś. został błędnie sformułowany, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Przepis ten określa kompetencje wykonującego kontrolę i nie stoi w sprzeczności z przewidzianymi w programie kontrolami interwencyjnymi i zasadami ich przeprowadzania. Ponadto, zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli ogólnych twierdzeń gminy, że w przypadku braku straży gminnej, realizacja kontroli w ciągu 12 godzin od otrzymania zgłoszenia jest niemożliwa lub znacznie utrudniona.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.