III OSK 604/23

III OSK 604/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Op 83/22 - Postanowienie WSA w Opolu z 2023-01-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 83/22 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 83/22, odrzucił skargę K. B. na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji K. B. (zwana dalej: "skarżącą"), we wniesionej skardze podała, że organ nie zareagował na wniosek z dnia 26 października 2022 r. złożony przez nią za pomocą poczty elektronicznej, w którym zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji w latach 2015 – 2022 "zarzadzania optymalizacją zużycia i pozyskania energii elektrycznej, zarządzania alternatywnymi rodzajami pozyskania energii z podziałem na źródło, zarządzania magazynowaniem wytworzonej energii własnej, zarządzania inteligentnymi systemami dedykowanymi do zarządzania energią, stosowanych sposobach ograniczenia zużycia energii elektrycznej, sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które służą wytworzeniu energii cieplnej, sposobach ograniczania emisji ze stosowania paliw, które są wykorzystywane w transporcie, dokumentów zawierających informacje o bilansie energetycznym punktów użyteczności publicznej, dokumentów zawierających informację o umowach zawieranych na dostawy energii elektrycznej, dokumentów zawierających informacje o rodzajach stosowanych metod ocieplania w sezonie jesienno-zimowym w punktach użyteczności publicznej, dokumentów zawierających informacje o znaczeniu i zakresie, który jest w istocie jednoznaczny z powyższymi punktami". W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącej, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, o ustalenie charakteru bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Uzasadniając niedopuszczalność skargi organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 26 października 2022 r. o udzielenie informacji publicznej nigdy do niego nie wpłynął. Przedłożony przez skarżącą wydruk wiadomości e-mail nie potwierdza ani faktu, że wiadomość została wysłana, ani tym bardziej faktu, że organ ją otrzymał. Organ o wniosku dowiedział się dopiero ze skargi i w ustawowym terminie przystąpił do jego rozpoznania, przez co zarzut bezczynności jest nieuzasadniony.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Na wstępie Sąd zaznaczył, że warunkiem powstania po stronie organu obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 902 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.", jest skuteczne doręczenie tego wniosku organowi. W kontrolowanej sprawie jest to kwestia zasadnicza, gdyż organ twierdzi, że wniosek z dnia 26 października 2022 r. do niego nie dotarł. O wniosku, jak i o jego treści organ dowiedział się dopiero ze skargi. Twierdzeniu temu Sąd meriti dał wiarę, gdyż nie ma żadnych przesłanek je podważających. Tym bardziej, że organ nie kwestionował, co do zasady faktu, że zapytanie skarżącej miało przymiot informacji publicznej i po wpłynięciu niniejszej skargi - a tym samym uzyskaniu wiedzy, że skarżąca domaga się takiej informacji - niezwłocznie przystąpił do jej udzielenia.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, to obowiązkiem skarżącej było skuteczne doręczenie przedmiotowego zapytania organowi. Skoro skarżąca wybrała złożenie wniosku za pośrednictwem poczty winna zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku poprzez doręczenie za potwierdzeniem odbioru lub doręczenie z wykorzystaniem systemu ePUAP. Załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi dowodu na to, że wniosek ten został skutecznie doręczony organowi.
Wobec przyjęcia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie wniesiony do organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę na bezczynność uznał za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi we wskazanym terminie, braku wezwania do uiszczenia stosownej opłaty za udostępnienie informacji publicznej, dalej uznania, iż skarżąca nie udowodniła dostarczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej pomimo przesłania go na adres poczty elektronicznej organu, co zostało potwierdzone przedstawieniem przez skarżącą wydruku z poczty elektronicznej przesłanej wiadomości mailowej oraz załączonym do niniejszej skargi wydrukiem z poczty elektronicznej skarżącej z informacją "(Dostarczono po 6 sekundach)";
2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 58 § 1 ust 6 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez błędną, bowiem sprzeczną z zasadami logiki oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą, co prowadziło do niezasadnego wniosku, iż skarżąca nie wykazała skutecznego złożenia wniosku do organu, a co za tym idzie odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi na bezczynność w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i:
- umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do odpowiedzi na wniosek skarżącej;
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek skarżącej,
- uznanie, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym wedle norm przepisanych.
Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów zalegających w aktach sprawy w postaci:
- wydruku wiadomości mailowej z dnia 27 października 2022 r., godz. 20:56 - stanowiącej załącznik do skargi na bezczynność oraz pisma z dnia 19 grudnia 2022 r.;
- wydruku wiadomości mailowej z dnia 27 października 2022 r., godz. 20:56 - stanowiącej załącznik do niniejszej skargi kasacyjnej - z informacją: "(Dostarczono po 6 sekundach)";
- wydruku ze strony Urzędu Miejskiego w P. ze wskazaniem oficjalnego adresu urzędu - tożsamego z adresem na który Skarżąca przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
na okoliczność potwierdzenia dostarczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, w dniu 27 października 2022 r., zasadności złożonej skargi, pozostawania organu w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p.
Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Przypomnieć należy, że u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 91). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1940/15, LEX nr 1915448). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2186/14, LEX nr 2036018). Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę. Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywoływanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. I OSK 1924/16, LEX nr 2115171). Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., według której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Taka wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach.
Nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając na adres elektroniczny urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na jego stronie internetowej, to należy przyjąć, że organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie sposób przy tym zaaprobować stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba podkreślić, że żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Efektywne złożenie wniosku w formie pisemnej, w rozumieniu przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, wymagałoby uzyskania urzędowego potwierdzenia odbioru przez organ, co prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby skutecznie uchylać się od spełnienia konstytucyjnego obowiązku udzielenia informacji, podnosząc brak dowodu doręczenia wniosku (zarówno w przypadku skierowania pisma drogą elektroniczną, jak i zwykłą przesyłką pocztową). Tymczasem organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze.
Wadliwa wykładnia przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. doprowadziła do niezasadnego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i uchylenia się od oceny, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącej.
Należy odnotować, że przedstawiona wykładnia koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/15, LEX nr 2277825; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2289/15, LEX nr 2336557). Natomiast stanowisk zaprezentowanych w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12 oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 3065/14, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podziela.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa i oceni działania organu w kontekście zarzucanej mu skargą bezczynności.
Treść powołanych w uzasadnieniu postanowienia orzeczeń dostępna jest w CBOSA (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając na uwadze powyższe, stosując art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).