III OSK 6039/21

III OSK 6039/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2463/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 708
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2463/20 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2020 r., nr 1082/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2019 r., nr 1460/kadr/19; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2463/20, oddalił skargę Z.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 października 2020 r. nr 1082/kadr/20 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 25 listopada 2017 r. Z.M., zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 8 października 2019 r., nr 1460/kadr/19, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ ocenił, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki, przewidziane art. 8a pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej tak w zakresie krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, jak i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, oraz szczególnie uzasadnionego przypadku, co wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do wnioskodawcy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji Minister stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącego.
Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 2 października 2020 r., nr 1082/kadr/20 utrzymał w mocy własna decyzję z dnia 8 października 2019 r.
W uzasadnieniu podjętej decyzji podkreślił, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym, tj. porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę, tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań jak i przez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.
Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione. Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że należy ją postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przed dniem 31 lipca 1990 r. jest bezdyskusyjna. Przesłanka ta może być rozpatrywana tylko po spełnieniu dwóch ww. przesłanek z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Minister wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 26 lat, 3 miesiące i 15 dni (tj. od 1 marca 1968 r. do dnia 15 czerwca 1994 r.), zaś okres jego służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 8 miesięcy (od dnia 1 grudnia 1987 r. do dnia 31 lipca 1990 r.). Przy czym do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres służby wojskowej w wymiarze 1 roku, 11 miesięcy i 24 dni (od dnia 29 października 1964 r. do dnia 21 października 1966 r.).
Zdaniem organu, skoro wnioskodawca pełnił służbę rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 8 miesięcy, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o chwilowości, czy przejściowości, a służba nie nosiła znamion tymczasowości. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Zatem przesłanka krótkotrwałości nie została w niniejszej sprawie spełniona. Prawie trzyletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej. Służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na okres jej pełnienia była służbą trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponadto wnikliwa analiza sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W zakresie przesłanki rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz sposobu ich realizacji i stopnia zaangażowania. Oceniając spełnienie tej przesłanki przez wnioskodawcę wzięto pod uwagę stanowiska Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 1 października 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] znajdujące się w informacji dotyczącej przebiegu służby i ocenie rzetelności służby z dnia 15 czerwca 2018 r. Z dokumentów tych wynika, że skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Jednak w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W aktach sprawy nie stwierdzono też wzmianek dotyczących wszczęcia i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego, nagrodach pieniężnych.
Organ wyjaśnił, że sam charakter zadań, realizowanych przez policjanta do dnia zwolnienia ze służby w Policji (15 czerwca 1994 r.) i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, nie wydawano też zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.).
Organ zaznaczył dalej, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki, wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.
Podał, iż jak wynika z dokumentów przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu, skarżący posiadał niezbędne kwalifikacje ogólne i zawodowe do realizacji zadań służbowych z zakresu ruchu drogowego i prewencji. Nie stwierdzono braków w zakresie kwalifikacji zawodowych. Jako naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego i Prewencji KWP z powierzonych obowiązków wywiązywał się bardzo dobrze. Właściwie organizował pracę podległych pracowników, dbając o należyte egzekwowanie zleconych zadań. Jednocześnie z dokumentów archiwalnych nie wynika, by wnioskodawca został odznaczony orderem, czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką (medalem) resortową po dniu 12 września 1989 r. Brak również informacji o przyznanych ww. wyróżnieniach, czy podziękowaniach i listach gratulacyjnych, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie nie wyróżniał się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Powyższe, w ocenie organu, uniemożliwia stwierdzenie, że została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Organ ocenił także, że przebieg służby wnioskodawcy nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Okres pełnienia przez skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi bowiem ok. 10% całkowitego okresu jego służby i nie może być uznany za krótkotrwały, a ponadto brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Istotny jest też fakt, że w trakcie swojej służby po dniu 12 września 1989 r. ww. nie zostały nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki (medale resortowe), czy wyróżnienia.
Minister wskazał, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Konstruując przywołany przepis ustawodawca, pomiędzy pierwszą i drugą przesłanką przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Skoro wnioskodawca nie spełnia obu przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie, to jego sprawa nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku, zatem brak jest możliwości wyłączenia wobec niego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Jednocześnie organ stwierdził, że nie bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu, jest stwierdzenie na podstawie analizy akt osobowych skarżącego, że utożsamiał się on z ustrojem totalitarnym. W opinii służbowej dotyczącej skarżącego z dnia 16 listopada 1971 r., sporządzonej przez Komendanta Dzielnicy MO [...] wskazano, że: "strona społeczno-polityczna nie budzi zastrzeżeń. Wyżej wymieniony nie będąc członkiem PZPR, na bieżąco interesuje się życiem społecznym i politycznym kraju. W opinii służbowej z dnia 17 maja 1973 r. sporządzonej przez Dowódcę Zmotoryzowanego Odwodu MO KWMO [...] wskazano: "postawa ideowa nie budzi żadnych zastrzeżeń. Światopogląd marksistowski. Na bieżąco interesuje się życiem ekonomiczno-politycznym kraju oraz rozwojem sytuacji politycznej na świecie. W opinii służbowej z dnia 23 października 1987 r. znajduje się zapis: "aktywny członek PZPR". Ponadto z wniosku personalnego dotyczącego mianowania ww. na stanowisko Naczelnika Wydziału Inspekcji WUSW [...] wynika, że: "jest długoletnim członkiem PZPR, wielokrotnie pełniącym funkcje w KZ PZPR".
Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie IPN. Minister nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, to kwestię tę winien wyjaśniać z IPN.
Minister zaznaczył również, iż wnioskodawca w okresie od dnia 1 grudnia 1987 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB na stanowisku Naczelnika Wydziału Inspekcji WUSW [...], tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełni służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
W kontekście powyższych ustaleń organ stwierdził bezprzedmiotowość argumentów złożonego środka zaskarżenia i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Z powyższą decyzją nie zgodził się Z.M., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd podał, że materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).
Nie budzi również wątpliwości, iż decyzja Ministra ma charakter uznaniowy. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.
Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżący pełnił – przez 26 lat, 3 miesiące i 15 dni – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia 10 kwietnia 2017 r. Minister ustalił, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przez 2 lata, 11 miesięcy i 24 dni.
Sąd stwierdza, iż w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Należy przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza albo okoliczności objęcia stanowiska, są obojętne w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący zajmował stanowisko Naczelnika Wydziału SB, które zostało ujęte w art.13 b ustawy zaopatrzeniowej.
Organ poczynił też przekonujące rozważania na temat braku spełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", jego konkluzje w tym zakresie Sąd podzielił.
Skoro zatem w decyzji uznaniowej organ stwierdził, że brak podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów i należycie swoje stanowisko uzasadnił, miał prawo odmówić zastosowania wyłączenia wobec skarżącego art. 15c, 22a i 24 a ustawy zaopatrzeniowej. Stosunkowo krótki czas pełnienia służby dla totalitarnego ustroju- w przypadku skarżącego ok.10% - nie może sam przez się stanowić bowiem podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwie sporządzenie uzasadnienia wyroku, z którego nie wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał rozstrzygnięcie organu za zgodne z prawem;
2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ dokonał wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, iż skarżący w toku służby nie był odznaczany medalami oraz orderami;
3. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż spełnienie przez skarżącego przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." nie implikuje przyjęcia, iż wobec skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.
Jako niezasadny należało jednak uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zaskarżone orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej, a z jego uzasadnienia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wynika dlaczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. WSA w Warszawie wskazał wprost, że "jego (organu) konkluzje w tym zakresie (tj. braku spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku") Sąd podziela". Zgodzić się należy, że uzasadnienie Sądu jest lakoniczne, jednakże daje się prześledzić tok jego rozumowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to ten zarzut procesowy wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez błędną jego wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym mimo, że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem fundamentalnym jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Z treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa".
Dążąc do ustalenia treści normy wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Ustawodawca dla ustalenia treści normy zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale również zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Dlatego też celowe jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd pierwszej instancji, dokonując interpretacji powyższego przepisu uznał, w ślad za organem, że aby możliwym było zastosowanie przewidzianego w nim wyłączenia stosowania przepisów ograniczających świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, koniecznym jest spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie łącznie. Sąd pominął natomiast, że niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest natomiast sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, co zostało wyłożone szczegółowo powyżej. Tego rodzaju ustalenia w sprawie nie zostały poczynione.
Usprawiedliwione są tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, w jakim odnoszą się do braku rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych elementów sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 pi art. 80 k.p.a.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna z uwagi na zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadna, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 października 2019 r.
Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę, będąc związany przedstawioną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych, zobowiązany jest jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby, a niezależnie od wyników tych ustaleń, zbadać, czy służba skarżącego kasacyjnie była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący kasacyjnie pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego kasacyjnie obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego kasacyjnie w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego kasacyjnie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do skarżącego kasacyjnie powinno być wykluczone.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 720 złotych. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wynagrodzenia dla pełnomocnika strony skarżącej za udział w pierwszej instancji (480 zł), gdyż skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a., zwolniona jest od ponoszenia kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów za opłatę skarbową od pełnomocnictwa, gdyż z akt sądowych nie wynika aby taka opłata została uiszczona.