III OSK 6035/21

III OSK 6035/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1771/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1771/20 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Klimatu z dnia 13 lipca 2020 r., nr DZŚ.III.431.28.2020.MP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1771/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę N sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Klimatu (dalej: Minister, organ II instancji) z 13 lipca 2020 r., nr DZŚ.III.431.28.2020.MP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka N. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem organ w zaskarżonym postanowieniu naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo nie uwzględnił zarzutów, których skutkiem winno być uchylenie zaskarżonego w skardze administracyjnej postanowienia Ministra Klimatu, tj.: zarzutu naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez niewłaściwy organ, podczas gdy organem właściwym do rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest Starosta Przeworski, co w konsekwencji powoduje, że wydane postanowienie zostało wydane z naruszeniem konstytucyjnej zasady działania przez organ na podstawie i w granicach prawa, a ww. zarzut został podniesiony przez skarżącą w skardze administracyjnej, zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy brak jest przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a skarżąca spółka była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej decyzję stanowiącą zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy postępowania administracyjnego oraz niedokonanie ustaleń stanu faktycznego dotyczących przedmiotu sprawy, to jest brak weryfikacji wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnego, w sytuacji gdy obowiązek złożenia przez skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego;
2. art. 151 p.p.s.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem organ w zaskarżonym postanowieniu naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo nie uwzględnił zarzutów, których skutkiem winno być uchylenie zaskarżonego w skardze administracyjnej postanowienia Ministra Klimatu, tj. zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, bowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w konsekwencji uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wymaganej przepisami prawa powszechnie obowiązującego i obligatoryjnej zmiany decyzji stanowiącej zezwolenie skarżącej półki na przetwarzanie odpadów, a w konsekwencji prowadzi do ograniczenia, a wręcz uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą;
2. art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy wniosek dotyczy używanej przez spółkę części instalacji i odpowiada w swych warunkach treści uzyskanego przez spółkę uprzednio pozwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie pozwolenia zintegrowanego.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Podkarpackiego (dalej: Marszałek, organ I instancji) i przekazanie sprawy do organu właściwego, to jest Starosty Przeworskiego, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie od Ministra na rzecz spółki kosztów postępowania, w kwocie 1 040 złotych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w kwocie 840 zł (w kwocie 480 zł za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz w kwocie 360 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) oraz opłaty od skargi administracyjnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwocie 100 zł oraz opłaty od skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwocie 100 zł, a także wstrzymanie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie nie podzielił podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że Marszałek Województwa Podkarpackiego nie był właściwym organem do rozpoznania sprawy, co winno skutkować wydaniem przez Sąd I instancji wyroku stwierdzającego nieważność postępowania i przekazania sprawy zgodnie z właściwością do Starosty Przeworskiego. Na potwierdzenie powyższego stanowiska spółka przywołała postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OW 158/19, wskazując, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane w analogicznym postępowaniu, jak postępowanie wszczęte przez skarżącą, a treść orzeczenia i argumentacja przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści postanowienia przesądza o niezgodności z prawem postanowień wydanych przez organy obu instancji i nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również o niezgodności z prawem wyroku Sąd I instancji - postanowienie w toku postępowania administracyjnego zostało bowiem wydane przez niewłaściwy organ, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, a powyższe naruszenie nie zostało następnie dostrzeżone przez organ II instancji w administracyjnym toku postępowania. Finalnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny ww. zarzutu nie podzielił i nie dostrzegł, że postanowienie w toku postępowania administracyjnego wydane zostało przez organ właściwy.
Dalej wskazano, że spółka jako podmiot posiadający zezwolenie na przetwarzanie odpadów złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodny z przepisami. Konieczność złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynikała z kolei z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, narzuconych przez ustawodawcę. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego i "z góry" odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie. Organy obu instancji wskazały, że postępowanie nie może być wszczęte, bowiem z urzędu posiadają informację, że wobec spółki powinno zostać wydane pozwolenie zintegrowane, a w związku z tym brak jest podstaw do wydania decyzji zmieniającej decyzję Starosty Przeworskiego stanowiącej zezwolenie dla spółki na przetwarzanie odpadów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania. Prowadzone jest postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego na rzecz skarżącej, jednakże organ I instancji [którym również jest Marszałek Województwa Podkarpackiego] odmówił skarżącej spółce wydania pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca również w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożyła odwołanie od decyzji Marszałka, które zostało przez Ministra Klimatu uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Fakt prowadzenia przedmiotowego postępowania nie powoduje jednak, że spółka nie jest uprawniona do przetwarzania odpadów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty Przeworskiego na przetwarzanie odpadów z 21 listopada 2014 r., znak OŚ.6233.11.2014 zmienioną decyzjami Starosty Przeworskiego z 22 stycznia 2016 r., znak OŚ.6233.6.2015 oraz z 28 sierpnia 2019 r., znak G0.6233.8.2019.
Podkreślono, że złożony przez spółkę wniosek, w wyniku którego Marszałek Województwa Podkarpackiego wydał jako organ I instancji postanowienie, które było następnie przedmiotem zażalenia do Ministra Klimatu, a następnie skargi do WSA, dotyczy wyłącznie prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na przetwarzanie odpadów, którą spółka od lat posiada. Co więcej, prawidłowość wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w zakresie 25 000 Mg/rok była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym orzeczeniem uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wydania spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie 25 000 Mg/rok. Tymczasem organy obu instancji, pomimo że konieczność złożenia przez spółkę wniosku o zmianę nabytej uprzednio decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wynikała wyłącznie z wprowadzenia ww. obowiązku przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w ogóle nie rozpoznały istoty sprawy i odmówiły wszczęcia postępowania. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że organ II instancji był zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, czego zaniechał naruszając tym samym art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w wyniku nierozpoznania istoty sprawy oraz niedokonania ustaleń stanu faktycznego dotyczących przedmiotu sprawy, to jest poprzez brak weryfikacji wniosku skarżącej o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w sytuacji gdy obowiązek złożenia przez spółkę wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył bowiem wykonywania nabytych wcześniej uprawnień i prawidłowego wykonywania działalności gospodarczej - zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, którego zmiana - w chwili obecnej - jest niezbędna do dalszego prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę. Podkreślono, że zarzuty w ww. zakresie zostały podniesione przez skarżącą w skardze administracyjnej, jednakże nie zostały podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zdaniem spółki, Sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie uwzględniając podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a podzielając ustalenia organu II instancji w ww. zakresie sam dopuścił się naruszenia prawa materialnego.
Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych i wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony praw nabytych. Co istotne, art. 16 k.p.a. wprost wskazuje, że decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Tymczasem konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest de facto brak możliwości dalszego, prawidłowego korzystania przez spółkę z nabytych uprawnień, w sytuacji gdy ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw wprost określiła, że formalne złożenie wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem strony, nie wprowadzając uznaniowości działania organu w tym zakresie. Spółka dopełniła wszelkich formalności związanych z koniecznością złożenia wniosku o zmianę zezwolenia. Tym samym w ocenie spółki, Sąd I instancji rażąco naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych, bowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w swoich skutkach zrównana jest z bezprawnym zakwestionowaniem przez organ I instancji ostatecznej, prawomocnej decyzji stanowiącej zezwolenie skarżącej na przetwarzanie odpadów.
Co więcej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rażąco naruszył również art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, bowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w konsekwencji uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wymaganej przepisami prawa powszechnie obowiązującego i obligatoryjnej zmiany decyzji stanowiącej zezwolenie skarżącej kasacyjnie na przetwarzanie odpadów, a w konsekwencji prowadzi do ograniczenia, a wręcz uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę.
Ponadto spółka podniosła zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w wyniku nieprawidłowego uznania, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy wniosek dotyczy używanej przez spółkę części instalacji i odpowiada w swych warunkach treści uzyskanego przez spółkę uprzednio pozwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie pozwolenia zintegrowanego. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem wniosku spółki złożonego w wyniku zmiany przepisów prawa powszechnie obowiązującego i dotyczy wyłącznie kwestii związanej z pozwoleniem na przetwarzanie odpadów, które spółka posiada, i które - jako ostateczna i prawomocna decyzja - od lat funkcjonuje w obrocie prawnym. Zauważono, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego nie ma związku z pozwoleniem zintegrowanym, a postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia zintegrowanego toczy się od wielu lat jako odrębna sprawa administracyjna.
Postanowieniem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6035/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Podkarpackiego z 24 marca 2020 r. nr OS-III.7244.34.2020.
Pismem z 25 marca 2025 r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1191/22 wraz z postanowieniem z 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1191/22 – fakty podlegające stwierdzeniu – wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że złożony przez skarżącą spółkę wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydany przez Starostę Przeworskiego w myśl ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2018 r. ustawy o odpadach winien być rozpoznawany w jednym postępowaniu tożsamym podmiotowo i przedmiotowo wraz z procedowaniem wydania pozwolenia zintegrowanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie, gdyż organem właściwym w sprawie jest Starosta Przeworski.
Powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 19 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Zasadnie skarżąca kasacyjnie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że obowiązkiem organów administracji jest badanie z urzędu, czy organy te są właściwe w konkretnej sprawie.
W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. pismem z 4 marca 2020 r. złożyła do Starosty Przeworskiego wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z 21 listopada 2014 r., znak: OŚ.6233.11.2014, a następnie zmienioną decyzjami z 22 stycznia 2016 r., znak: OŚ.6233.6.2015 oraz z 28 sierpnia 2019 r., znak: GO.6233.8.2019. Z powyższej decyzji (i jej zmian) wynika, że łączna masa odpadów przetworzonych w instalacji nie może przekroczyć 25 000 Mg/rok, a roczna moc przerobowa kompostowni to 25 000 Mg odpadów, a moc przerobowa bioreaktora 5 000 Mg/rok.
Istotne w sprawie jest to, że przed Marszałkiem Województwa Podkarpackiego jest prowadzona sprawa z wniosku skarżącej kasacyjnie w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla tej instalacji.
Z kontroli tej instalacji przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie wynika, że zakład w 2019 r. przetworzył odpady w ilości znacznie większej niż wartość graniczna dla uzyskania pozwolenia zintegrowanego, to jest ponad 75 ton na dobę. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/19 oddalił skargę spółki na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 lutego 2019 r., nr DKGO-420/437/2018/kjp w przedmiocie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził powyższym wyrokiem, że bezspornym jest, iż zdolność przetwarzania instalacji tej wynosi ponad 75 Mg/dobę, a to oznacza, że dla prowadzenia instalacji wymagane jest pozwolenie zintegrowane. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2088/21.
Nie budzi więc żadnych wątpliwości, że moc przerobowa instalacji wynosi ponad 75 ton na dobę.
Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 1019 r., poz. 1839; dalej: rozporządzenie) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Wniosek skarżącej kasacyjnie dotyczył zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty Przeworskiego z 21 listopada 2014 r. (następnie zmienianą kolejnymi decyzjami).
Nie oznacza to jednak, że w sprawie organem właściwym nadal pozostaje Starosta Przeworski. Z powołanego wyżej § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia wynika, że przy kwalifikacji przedsięwzięć, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji ma znaczenie dla określenia właściwości rzeczowej organu, znaczenie ma nie ilość odpadów jaką do przetwarzania zamierza przejmować wnioskodawca, lecz możliwa do przyjęcia ilość odpadów jaka może być przetwarzana w instalacji. Podkreślenia wymaga, że z wniosku skarżącej kasacyjnie wynika, iż może ona przyjmować odpady w ilości ok. 68 Mg na dobę. Już ta okoliczność przesądza w sposób jednoznaczny, że organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest Marszałek Województwa Podkarpackiego.
Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o bezpodstawności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 41 ust. 3 lit. a ustawy o odpadach.
Przy czym ponownie przypomnieć należy, że zostało prawomocnie przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2088/21, że moc przerobowa przedmiotowej instalacji wynosi ponad 75 ton na dobę, co zgodnie z pkt 5 ppkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. z 2014, poz. 1169: dalej: rozporządzenie w sprawie rodzajów instalacji), kwalifikują tę instalację jako instalację, której funkcjonowanie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W myśl więc art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: p.o.ś.) organem właściwym w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla tej instalacji będzie także marszałek województwa.
Przedstawiając argumentację na poparcie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z 15 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP skarżąca kasacyjnie powołała się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OW 158/19 twierdząc, że orzeczenie to wydane zostało w analogicznym postępowaniu, a jego treść przesądza o niezgodności z prawem orzeczeń wydanych przez organy obu instancji.
Tymczasem jak zasadnie zauważył Sąd I instancji okoliczności rozpoznawanej sprawy nie są tożsame ze sprawą rozstrzygniętą postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II OW 158/19. Istota sporu o właściwość w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem z 10 marca 2020 r., dotyczyła wykładni art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, przy czym jedno z tych przedsięwzięć nie należało do właściwości marszałka województwa. Sprawa będąca przedmiotem rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dotyczy takiej sytuacji.
W sprawie nie został więc naruszony art. 7 Konstytucji RP, albowiem organy działały na podstawie i w granicach prawa, a sprawa została rozpoznana z zachowaniem zasady instancyjności (art. 15 k.p.a.) przez uprawnione do tego organy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (to jest żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany powyżej art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną bądź inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy więc przyjąć, że możliwość zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. warunkuje tożsamość sprawy. Zdaniem Sądu o tożsamości sprawy, jako warunku koniecznego do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3032/19).
Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co słusznie zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie toczy się postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Wniosek ten został złożony przez skarżącą kasacyjnie. Wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów złożony w oparciu o art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592; dalej: ustawa o zmianie ustawy o odpadach) został złożony przez ten sam podmiot i dotyczył tej samej instalacji, przy niezmienianym stanie faktycznym sprawy mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia obu spraw, to jest zmiany decyzji na przetwarzanie odpadów oraz wydania pozwolenia zintegrowanego.
Zwrócić należy uwagę, że nie jest możliwa eksploatacja instalacji w oparciu o dwa pozwolenia, to jest pozwolenie zintegrowane i pozwolenie sektorowe. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami o kwalifikacji w zakresie rodzaju koniecznego pozwolenia, a więc czy instalacja może funkcjonować w oparciu o pozwolenie sektorowe, czyli pozwolenie na przetwarzanie odpadów, czy też pozwolenie zintegrowane decyduje moc przerobowa instalacji. Stan faktyczny mający znaczenie dla określenia rodzaju postępowania w zakresie mocy przerobowej instalacji został rozstrzygnięty prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2088/21. Stanowiło to przyczynę, dla której wcześniej na wniosek strony skarżącej kasacyjnie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego. Zmiana decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetworzenie odpadów w oparciu o art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach jest postępowaniem dotyczącym wydania pozwolenia sektorowego. Mając na względzie fakt, że w odniesieniu do tej samej instalacji zostało już wcześniej wszczęte postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego w stosunku do tej samej instalacji, a stan faktyczny spraw w zakresie mocy przerobowej instalacji jest tożsamy i zachodzi tożsamość podmiotowa sprawy, zasadnie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania odpowiada prawu.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym naruszenie to polegało i jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie do naruszenia pozostałych przepisów postępowania doszło na skutek nierozpoznania istoty sprawy, niedokonania ustaleń faktycznych, a w konsekwencji braku weryfikacji wniosku skarżącej kasacyjnie o zmianę zezwolenia na przetworzenie odpadów, w sytuacji kiedy obowiązek złożenia takiego wniosku wynikał z przepisów prawa.
W związku z tak sformułowanym zarzutem skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że istota postanowienia formalnego jakim jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. polega na tym, że z uwagi na istnienie oczywistych podstaw do odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie ustala stanu faktycznego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rozstrzygnięcie formalne zaś nie dotyczy meritum sprawy, czyli nie rozstrzyga jej istoty. W konsekwencji powyższy zarzut skargi kasacyjnej należało ocenić jako nieusprawiedliwiony.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 2 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 16 k.p.a. i art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach.
Brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie zostały naruszone zasady demokratycznego państwa prawnego, czy też nastąpiło ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sad Administracyjny zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia i konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego była spowodowana działaniami podjętymi przez skarżącą kasacyjnie. Zwiększenie mocy przerobowej instalacji i konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi o naruszeniu wolności działalności gospodarczej.
Jako nieuprawniony należy ocenić także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tej zasady wiąże z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony praw nabytych, wywodząc, że złożenie wniosku w oparciu o ustawę o zmianie ustawy o odpadach skutkuje automatycznym wydaniem decyzji, czyli zezwolenia na przetworzenie odpadów zgodnie z wnioskiem.
Twierdzenie to jest nieuprawnione, gdyż celem ustawy o zmianie ustawy o odpadach było, aby istniejące już w obrocie prawnym decyzje m.in. na przetwarzanie odpadów dostosować do nowych, wprowadzonych wymagań prawnych. Złożenie więc wniosku w oparciu o art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach nie stanowiło więc automatyzmu i nie przesądzało o obowiązku wydania przez organ decyzji zgodnie z żądaniem wniosku, jeśli wniosek ten nie spełniał wymagań zakreślonych przepisami prawa. Nie okazał się więc skuteczny także zarzut naruszenia art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach.
Mając na względzie powyższe rozważania jako niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. albowiem prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrując się naruszeń prawa przez organy administracji oddalił skargę.
Przeprowadzony wniosek dowodowy obejmujący dołączony do pisma z 25 marca 2025 r. dowód z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1191/22 i postanowienia tego Sądu z 17 maja 2023 r., prostującego ww. wyrok, nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem jak wynika z samej treści postanowienia prostującego wyrok, także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że wniosek w przedmiocie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty Przeworskiego z 21 listopada 2014 r., w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach jest wnioskiem tożsamym przedmiotowo i podmiotowo z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Dodać przy tym należy, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie zawarto oceny merytorycznej wniosku o zmianę decyzji Starosty w trybie art. 14 ust. 1, lecz właśnie z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową wniosku, odmówiono wszczęcia postępowania.
Mając na względzie powyższe skarga jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.