III OSK 6029/21

III OSK 6029/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 223/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-04-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 188 ust. 1, art. 191 ust. 1 i 2, art. 215 ust. 1, art,. 216 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1, art. 176 § 1 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty Ostrołęckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 223/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty Ostrołęckiego na decyzję Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 lutego 2021 r. nr BI.RPU.533.1.2.2021.AK w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 223/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty Ostrołęckiego (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia 19 lutego 2021 r. nr BI.RPU.533.1.2.2021.AK w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. nr 27/2020 Dyrektor Zarządu Zlewni w Ostrołęce Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2020, poz. 310 ze zm.; dalej: "P.w."), nałożył na skarżącego obowiązek odtworzenia odcinka rowu odprowadzającego wodę na działce nr [...] przyjmując, że do niego należy obowiązek utrzymywania urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji.
Decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. nr BI.RPU.533.1.2.2021.AK organ, wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Skargę na tę decyzję wniósł do sądu administracyjnego skarżący kwestionując ją w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Po wydaniu wyroku w sprawie, tj. w dniu 21 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania nadał na adres sądu pismo procesowe datowane na 19 kwietnia 2021 r., w którego treści wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił skargę. Sąd uznał, że odpowiedzialność skarżącego za utrzymanie urządzenia wodnego na działce nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa - okoliczność niesporna), należy wywodzić z art. 216 ust. 4 P.w., wedle którego gospodarowanie innym niż woda mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonuje starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej lub podmioty, o których mowa w art. 212 ust. 1 P.w., lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 212 ust. 1 P.w., a gospodarowania działką nr [...] nie powierzono odrębnej jednostce, w ocenie WSA uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa względem ww. działki, a tym samym również względem zlikwidowanego urządzenia wodnego, wykonuje starosta.
Skład orzekający przyznał rację organowi, że do likwidacji rowu doszło na skutek braku wywiązania się przez skarżącego z dyspozycji art. 188 ust. 1 P.w., która zobowiązuje do zachowania funkcji urządzenia wodnego. Zwrócono uwagę, że skarżący nie wylegitymował się stosownym pozwoleniem na likwidację urządzenia wodnego (wymaganym zarówno art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w., jak i art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne), ani też wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że odpowiedzialność właściciela urządzenia wodnego za jego stan ma charakter obiektywny, co oznacza, że dla nałożenia obowiązków o charakterze administracyjnym, bez znaczenia pozostaje to, że zlokalizowane na danym gruncie urządzenie zostało zniszczone lub utraciło swoją pierwotną funkcję na skutek działań, czy zdarzeń niezależnych od właściciela oraz, czy miał on o takich działaniach, czy zdarzeniach wiedzę. Wynika z tego, że nie ma znaczenia, czy doszło do naturalnej likwidacji rowu (np. jego zarośnięcia) na skutek zaniedbań właściciela urządzenia wodnego w jego konserwacji, czy też do jego zasypania przez osoby trzecie, ani też to, czy takie działanie spotkało się z negatywną reakcją właściciela rowu, czy też nastąpiło za jego aprobatą. Przez nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego należy więc rozumieć zarówno jego zniszczenie (tak celowe, czy na skutek degradacji), jak też jego samowolne przebudowanie.
Nie budziło wątpliwości sądu, że likwidacja rowu świadczy o istotnej zmianie funkcji tego urządzenia wodnego, bowiem skutkowała brakiem możliwości odprowadzania wód powierzchniowych, a tym samym brakiem możliwości regulowania poziomu wód na terenach przyległych. Drożność rowów odpowiada bowiem za rozdysponowanie wód na określonym obszarze, w tym za przejmowanie ich nadmiaru z okolicznych gruntów. Logicznym jest, że rów, który został zasypany funkcji tej pełnić nie może. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja skarżącego, że stosunki wodne kształtowane są na analizowanym obszarze obecnie przez inne urządzenia wodne, a jego likwidacja w żaden sposób nie wpłynęła na nie.
Mając na uwadze treść art. 191 ust. 1 i 2 P.w. oraz całokształt przeprowadzonego w postępowania wyjaśniającego, WSA stanął na stanowisku, że organ należycie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków procesowych, prawidłowo ustalając wszystkie okoliczności faktyczne, istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie art. 191 ust. 1 i 2 P.w.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie:
prawa materialnego:
a) art. 188 ust. 1 P.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z przyjęcia, że nieistniejący rów położony na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], był eksploatowany oraz powinien być konserwowany i remontowany;
b) art. 191 ust. 1 i 2 P.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania, że rów położony na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], jest odpowiedzialny za kształtowanie stosunków wodnych szczególnie na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], pomimo że jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu jest korzystanie z wód powodujące pogorszenie stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwo wody lub energii wody lub wyrządzanie szkód;
c) art. 215 ust. 1 P.w. poprzez błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że "Starosta Powiatu Ostrołęckiego" jest właściwą stroną postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb geodezyjny [...] i próbę konwalidacji tej wady w zaskarżonym wyroku;
2) przepisów postępowania:
a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") poprzez wydanie skarżonego orzeczenia na podstawie akt sprawy, które nie dawały do tego podstaw;
b) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 P.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 7 lipca 2021 r. skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik H. R. wniósł o jej oddalenie.
W dniu 10 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.
Postanowieniem z 12 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami P.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi
w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).
W skardze kasacyjnej podniesiono trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzut pierwszy dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 188 ust. 1 P.w., wynikającego "z przyjęcia, że nieistniejący rów położony na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], był eksploatowany oraz powinien być konserwowany
i remontowany". Zarzut drugi zaś, niewłaściwego zastosowania art. 191 ust. 1 i 2 P.w. wynikającego z uznania, że rów położony na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], jest odpowiedzialny za kształtowanie stosunków wodnych szczególnie na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], pomimo, że jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu jest korzystanie z wód powodujące pogorszenie stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwo wody lub energii wody lub wyrządzanie szkód. Oba zarzuty skonstruowano w sposób wadliwy, albowiem de facto ich celem jest podważenie przyjętej przez WSA podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika nadto wprost, że jej autor zarzuca, iż w sprawie nie poczyniono należytych ustaleń co do tego, czy zmiana funkcji rowu na działce nr [...] doprowadziła do pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także mogła wyrządzić szkody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie przeanalizowano należycie materiału dowodowego w sprawie pod kątem zmian "stosunków wodnych na gruncie". Skarżący kasacyjnie wytyka, że na działce nr [...] nie ma urządzeń wodnych w postaci rowu, a zatem nie można żądać przywrócenia ich funkcji.
Z treści przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że intencją jej autora było podważenie podstawy faktycznej wydanego przez WSA wyroku. Jak wyżej wyjaśniono procesowa skuteczność takiego działania wymagała podniesienia zarzutów opartych na przepisach regulujących zasady, tryb oraz warunki gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracji publicznej, a więc co do zasady powołania się na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "K.p.a.") Wniesiona skarga kasacyjna zarzutów opartych na podanych przepisach nie zawiera, stąd nie mogły one odnieść oczekiwanych skutków.
Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut błędnej wykładni art. 215 ust. 1 P.w. W jego ramach skarżący kasacyjnie wytykał, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że "Starosta Powiatu Ostrołęckiego" jest właściwą stroną postępowania
w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego na działce ewidencyjnej nr [...] i następczo w sposób niedopuszczalny konwalidował tę wadę
w zaskarżonym wyroku. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że WSA jednoznacznie wykluczył możliwość zastosowania art. 215 ust. 1 P.w. w niniejszej sprawie. Wyszedł z założenia, że normatywną podstawą przypisania Skarbowi Państwa przymiotu strony powinien być art. 216 ust. 4 P.w. Sąd pierwszej instancji nie konstruował więc podstawy materialnoprawnej swojego wyroku w oparciu o art. 215 ust. 1 P.w. Odnotować również należy, że WSA potwierdził, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że stroną postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję był Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Ostrołęckiego. Skarżący kasacyjnie nie był więc stroną postępowania jako ustrojowo wyodrębniony organ administracji publicznej, lecz jako statio fisci Skarbu Państwa, będącego właścicielem działki nr [...]. To, że w samym rozstrzygnięciu decyzji kwestia ta nie została wprost wyartykułowana nie ma wpływu na ocenę jej zgodności z prawem. Tak akta sprawy, jak i jednoznaczna treść uzasadnienia decyzji nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do adresata nałożonego nią obowiązku.
Artykuł 151 P.p.s.a. jest przepisem wynikowym, określającym formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie nieuwzględnienia skargi. Z założenia nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Konstruowanie zarzutu kasacyjnego na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. wymaga związkowego powołania innych przepisów, których obraza przesądzała o konieczności uwzględnienia skargi, a zatem z założenia wyłączała możliwość jego zastosowania. Skarżący kasacyjnie takich przepisów nie powołał.
Mając na uwadze całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.