III OSK 6012/21

III OSK 6012/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Łd 728/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-05-07
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 728/20 w sprawie ze skargi R.K. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 29 czerwca 2020 r., nr I.7023.23.2020 w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. II SA/Łd 728/20 po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 29 czerwca 2020 r. nr I.7023.23.2020 w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów 1. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi na rzecz skarżącego R. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniach 13.02.2020 r. - 29.05.2020 r. pracownicy Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi przeprowadzili interwencyjną kontrolę na działce nr ewid. [...] w A., ul. Z., należącej do przedsiębiorstwa [...] R. K. z siedzibą w A.. Czynności następnie utrwalono w protokole kontroli nr [...]. W wyniku kontroli organ ustalił, co następuje: 1. na terenie nieruchomości znajdowały się odpady w postaci gruzu ziemi, a także kruszywo oraz piasek. Materiały te pochodzą z działalności firmy [...] R. K. z siedzibą w [...] przy ul. Z. Zgromadzone materiały oraz odpady wytworzone zostały podczas robót wykonywanych u zleceniodawców. Piasek jest towarem zakupionym przez przedsiębiorstwo. Teren działki znajduje się na poziomie terenu drogi. Na terenie nieruchomości podczas oględzin znajdowały się następujące maszyny i urządzenia: 1 kruszarka (Terex Finlay 1-960, 1 przesiewacz ANACONDA DF 410), oraz 2 koparki (Komatsu PW 170 ES, PC 240NLC). Podczas oględzin zmierzono wymiary 14 hałd (brył) ziemi, gruzu i kruszywa zgromadzonych na terenie nieruchomości. Wymiary ww. brył odpadów przestawiono w tabeli w załączniku do protokołu z oględzin, lokalizację poszczególnych hałd odpadów przedstawiono na mapie załączonej do protokołu z oględzin. Zgodnie z informacjami przekazanymi przed R. K., udokumentowanych protokołem przyjęcia informacji z 14 lutego 2020 r. wytwarzany u zleceniodawcy gruz jest pozostawiany u klienta, przywożony (po uprzednim przetworzeniu za pomocą zestawu urządzeń i maszyn w miejscu wytworzenia) na teren nieruchomości pod adresem A. dz. o nr ewid. [...] lub zagospodarowywane podczas robót u klienta. Skruszony gruz oraz ziemia po oczyszczeniu sprzedawane są jako pełnowartościowe produkty, tj. kruszywo betonowe oraz humus. Na dowód powyższego przedsiębiorstwo przedłożyło przykładowe faktury.
Przedsiębiorstwo nie prowadziło ewidencji odpadów oraz nie składało ww. sprawozdań do Marszałka Województwa Łódzkiego. Przedsiębiorstwo nie posiada decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od R. K., wszystkie odpady oraz materiały zgromadzone pod adresem A. pochodzą z wykonywanych przez przedsiębiorstwo robót drogowych ul. G. - R. w P. Na podstawie określonych w trakcie oględzin wymiarów hałd obliczono objętość zgromadzonych na działce o nr ewid. [...] obręb A. odpadów i materiałów budowlanych. Spośród ww. materiałów i odpadów, odpad stanowią ziemia zmieszana z gruzem oraz gruz zmieszany z ziemią (poz. 9 i 14 tabeli nr 1). Przedsiębiorstwo zgromadziło w sumie, pod adresem A., ul. Z., 3.446,0 m³ odpadów w postaci zanieczyszczonej gleby oraz gruzu. Na działce ewid. Nr [...] zgromadzono również znaczne ilości przekruszonego gruzu. Zgodnie z fakturami VAT, przedłożonymi przedsiębiorstwo sprzedaje przekrusz betonowy jako pełnowartościowy produkt. Jednakże z przedłożonych badań dla próbki przekruszu (22 marca 2019r.) wynika, że przekrusz betonowy nie spełnia norm mieszanki kruszywa 0/31,5 mm, przeznaczonej do podbudowy zasadniczej. Biorąc pod uwagę brak możliwości jednoznacznej oceny statusu przekruszonego gruzu nie został on uznany za odpad.
Podmiot posiada wpis do rejestru BDO jako wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji niepodlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z danymi z Rejestru BDO przedsiębiorstwo nie przekazywało, ani nie przyjmowało w 2020 r. żadnych odpadów.
W tych okolicznościach w protokole wskazano następujące naruszenie zarzucane skarżącemu:
1. zbieranie odpadów w postaci zanieczyszczonej gleby oraz gruzu na terenie nieruchomości pod adresem. A., ul. Z. (dz. ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia na zbieranie odpadów; 2. nie prowadzenie ewidencji odpadów w latach 2018-2019; 3. nie złożenie do Marszałka Województwa Łódzkiego zbiorczego zestawienie o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2018 r.;
4. gospodarowanie odpadami niezgodnie z informacjami zgłoszonymi do Rejestru BDO.
W toku postępowania R. K. przedstawił dokumenty. Skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli i pismem z 3 czerwca 2020 r. złożył zastrzeżenia. Organ poinformował, skarżącego że nie przedstawił jednoznacznego stanowiska dotyczącego ustaleń protokołu z kontroli, a jedynie dwie możliwe wersje stanu faktycznego. Organ stwierdził, że przestawione w piśmie z 3 czerwca 2020 r. zastrzeżenia do protokołu z kontroli są niejednoznaczne, a wymienione argumenty niespójne. W ocenie WIOŚ w Łodzi, czynności kontrolne zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wszelkie wątpliwości pojawiające się w toku czynności kontrolnych zostały rozstrzygnięte na korzyść skarżącego.
W dniu 29 czerwca 2020 r. WIOŚ w Łodzi na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020r., poz. 995, dalej; ustawa o Inspekcji) wydał wobec R. K. zarządzenie pokontrolne, którym zarządzono - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma: 1. zaprzestać prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na działce nr ewid. [...] w A., ul. Z., bez wymaganego zezwolenia; 2. prowadzić rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym, ewidencję odpadów, z której jasno wynikają ilości i rodzaje odpadów w poszczególnych miesiącach prowadzenia działalności; 3. prowadzić gospodarkę odpadami zgodnie z informacjami zawartymi w rejestrze BDO; 4. złożyć zaległe sprawozdanie oraz dotrzymywać i przestrzegać terminów składania zbiorczych zestawień do Marszałka Województwa Łódzkiego.
Ponadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 24.07.2020r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że oparł się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w dniach 13.02.2020 r. - 29.05.2020 r. na działce nr ewid. [...] w A. należącej do przedsiębiorstwa [...] R. K., w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Łódzki WIOŚ zarządził w punktach 1-4 ich usunięcie. Zarządzenie doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 3 lipca 2020 r., wówczas z błędnym pouczeniem o terminie i sposobie zaskarżenia.
W reakcji na powyższe zarządzenie pokontrolne w dniu 17 lipca 2020 r. skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia zawartego w punkcie 1. Zarządzeń pokontrolnych co do zakwalifikowania działalności prowadzonej przez skarżącego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w A. przy ul. Z. jako polegającej na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, w odniesieniu do znajdującej się na terenie ww. nieruchomości ziemi z wykopu w szacunkowej ilości wynoszącej 3.240,80 m³, w zakresie której to działalności skarżący zobowiązany został to jej zaprzestania.
W piśmie z 29 lipca 2020 r. organ powiadomił stronę, że wcześniej błędnie pouczył o sposobie i terminie zaskarżenia zarządzenia pokontrolnego do sądu. Pismo to doręczono pełnomocnikowi 5 sierpnia 2020 r. wraz z prawidłowym pouczeniem.
W skardze do Sądu I instancji skarżący zaskarżył ww. akt w części dotyczącej punktu 1. zarzucając naruszenie art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgromadzony na terenie nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w A. przy ul. Z. surowiec budowlany w postaci ziemi z wykopu w ilości 3.240,8 m³ stanowił odpad. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że z powołanej ustawowej definicji "odpadu" wynika jego konstrukcyjna cecha w postaci "zbędności" substancji lub przedmiotu z perspektywy ich posiadacza, która to cecha w dalszej konsekwencji skutkuje pozbyciem się jej przez posiadacza, zamiarem pozbycia lub obowiązkiem pozbycia. Zdaniem skarżącego jeśli dokonał zakupu ziemi z wykopu, a następnie wykorzystał ją jako surowiec w toku realizowanych przez niego inwestycji na rzecz swoich klientów, to taka ziemia nie może zostać zakwalifikowana jako odpad, zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o odpadach.
Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że kupiona przez niego ziemia z wykopu stanowiła towar handlowy, konieczny do realizacji działań i operacji gospodarczych podejmowanych przez skarżącego, który to towar handlowy został następnie w znacznej części sprzedany przez skarżącego jego kontrahentom w zamian za zapłatę stosownego wynagrodzenia umownego jako pełnowartościowy surowiec budowlany. Twierdzenie strony przeciwnej, że towar ten, w części, w jakiej znajdował się nadal w posiadaniu skarżącego w dacie przeprowadzania czynności kontrolnych przez WIOŚ, stanowi odpad o kodzie 17 05 04 zbierany przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia nie tylko, że poczynione jest z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach, ale sprzeczne jest z elementarną logiką i doświadczeniem życiowym.
Przechowywanej przez skarżącego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w A. przy ul. Z. ziemi z wykopu nie sposób jest w świetle przedstawionych okoliczności przypisać owej definicyjnej cechy "zbędności" wynikającej z przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach zważywszy na fakt, że sprzedając ją jako pełnowartościowy surowiec budowlanych w ramach realizowanych zleceń gospodarczych, skarżący uzyskiwał i nadal uzyskuje przychód m.in. ze sprzedaży tego wbudowywanego surowca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi.
Sąd I instancji uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska) wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe zarządzenie pokontrolne stanowi akt przedwczesny, z którego treści nie można wyprowadzić wniosku, że organ wszechstronnie rozpoznał sprawę i należycie ocenił ujawniony w trakcie kontroli stan faktyczny. Według Sądu I instancji, podkreślenia wymaga, że skoro zarządzenia pokontrolne nie przybierają formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 § 3 k.p.a. regulujący wymogi odnoszące się do obligatoryjnych elementów decyzji, w tym jej faktycznego i prawnego uzasadnienia. Nie oznacza to jednak, że ustalenia wskazane w uzasadnieniu zarządzeń oraz w protokole pokontrolnym nie muszą być jednoznacznie i klarownie, w sposób nie budzący wątpliwości, ujęte. To one wskazują bowiem na zaistnienie naruszeń prawa kwestionowanych przez skarżącego i to od ich prawidłowości zależy poprawność nałożonych w osnowie zarządzenia pokontrolnego obowiązków.
Sąd I instancji podkreślił, że zasadniczo zalecenia zaskarżonego zarządzenia zostały sformułowane w bardzo ogólny sposób. Ponadto wątpliwości wzbudza przyjęcie terminu realizacji wskazań zawartych w zarządzeniu – "termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma". Co do tego ostatniego, w szczególności według Sądu I instancji, podkreślić należy takie określenie terminu realizacji co do pkt 1 – zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia. W praktyce takie zakreślenie terminu realizacji jest równoznaczne z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie był uprawniony do nadania zarządzeniu pokontrolnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż nie ma ono charakteru decyzji. Stwierdzony natomiast stan dotyczący prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami (zbieraniem, czy przetwarzaniem) oraz możliwości wystąpienia ewentualnej szkody dla chronionych wartości środowiskowych i zdrowotnych nie uzasadniał ustalenia w taki sposób terminu wykonania zarządzenia. Sformułowanie to oznaczało bowiem, że skarżący winien zrealizować ww. nakazy natychmiast po otrzymaniu zarządzenia. Biorąc pod uwagę okoliczności i stwierdzone przez organ żądania, określone w pkt 1 zarządzenia, w praktyce było to niemożliwe do wykonania w trybie natychmiastowym.
Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin przeprowadzonych w dniach 13.02.2020 r. – 29.05.2020 r. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości "zgromadzono odpady w postaci gruzu, ziemi, a także kruszywa oraz piasek". Z załącznika do protokołu oględzin zestawienia (załącznik nr 10) - sporządzonego w formie tabelarycznej - wynika przy tym, że pod pozycją 9 wykazano istnienie na kontrolowanej działce gruzu zmieszanego z ziemią oraz pod pozycją 14 ziemi zmieszanej z gruzem. Z tegoż samego załącznika do protokołu wynika, że organ ustalił wielkość (objętość) zgromadzonych materiałów i odpadów przez wyliczenie na bazie wzoru V = a ∙ b ∙ h ∙1/3. Przy czym "a" to długoś hałdy, "b" to szerokość hałdy i "h" to jej wysokość. Załączony do akt administracyjnych element protokołu stanowi także zdjęcie satelitarne z naniesionymi odręcznie hałd.
W ocenie Sądu I instancji, w pierwszym rzędzie zauważyć należy w zw. z tym, że na podstawie tego protokołu nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości określić jaka faktyczna ilość ziemi zmieszanej z gruzem, czy gruzu zmieszanego z ziemią znajduje się na przedmiotowej działce, nie można również precyzyjnie określić powierzchni poszczególnych hałd. Niewątpliwie organ podaje w tym zakresie określone wartości, co do szerokości, długości i wysokości hałd, jednak nie sposób powyższych danych skontrolować, zweryfikować. Zarzut ten podnosi także strona skarżąca, choć zgodzić się należy, że sformułowała go w sposób niewłaściwy. Skarżący zgłosił bowiem zastrzeżenia do protokołu z kontroli kwestionując ustalenia w zakresie określenia ilości ziemi i gruzu znajdujących się na terenie nieruchomości, argumentując to stwierdzeniem, że ustalenia powinny zostać poczynione w formie operatu technicznego sporządzonego przez osobę lub podmiot legitymujący się uprawnianiami zawodowymi stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tak postawiony zarzut nie może znaleźć uzasadnienia, albowiem wymagania, o których mowa w art. 11 powoływanej ustawy dotyczą wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych, których to prac inspektorzy ochrony środowiska w niniejszej sprawie wszak nie wykonywali. Nie zmienia to jednak faktu, iż poczynione ustalenia co do wielkości hałd są w praktyce nieweryfikowalne. Według Sądu I instancji, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób dokonano przedmiotowych wyliczeń, przy wykorzystaniu jakich metod, jakich urządzeń pomiarowych dokonał obliczeń wielkości hałd. Ma to o tyle znaczenie, że może mieć zasadniczy wpływ na ewentualną wysokość kary, przy przyjęciu że mamy do czynienia z gromadzeniem odpadów przez skarżącego. Ustalenia zatem co do wielkości hałd muszą być precyzyjne, dokładne i przy tym poddające się weryfikacji. Sąd nie kwestionuje co do zasady podanych przez organ wartości, natomiast dla oceny legalności, prawidłowości protokołu, a za nim zarządzenia pokontrolnego, które stanie się ewentualnie podstawą do nałożenia kar za gromadzenie odpadów konieczne jest precyzyjne wyjaśnienie takowych danych, które będzie można zweryfikować. Także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna (w praktyce z aktami sprawy organ przekazał jedno zdjęcie, a dokładnie kserokopię zdjęcia z naniesionymi odręcznie numerami, mającymi oznaczać umiejscowienie poszczególnych hałd) uniemożliwia dokonania oceny w tym zakresie. Zdjęcie to nie dość, że jest nieczytelne, to jeszcze nie wiadomo w jaki sposób zostało wykonane i nie posiada dokładnych rzędnych terenu, które pozwoliłyby określić lokalizację miejsca i danych na nim zawartych.
Zdaniem Sądu I instancji, zarządzenie pokontrolne, jak i protokół kontroli nie zawierają danych dotyczących określenia rodzaju odpadów i sposób ich usunięcia, albowiem taką konsekwencję będzie mieć nakaz zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na spornej działce. Organ nie dokonał precyzyjnej kwalifikacji odpadów stwierdzonych na przedmiotowej nieruchomości, które skarżący powinien usunąć. W ocenie Sądu I instancji, pełny katalog odpadów określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923), którego organ nie uwzględnił. W warunkach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu było ustalenie jaka ilość ziemi została nawieziona, jaką ilość pozyskano z wykopu, następnie dokonać klasyfikacji zgromadzonego na terenie działki materiału, określić czy są to odpady, a jeżeli tak to precyzyjnie wskazać na ich kategorię, poprzez odpowiednie ich zaklasyfikowanie z podaniem kodu i określić do jakich rzędnych terenu należy ewentualne odpady usunąć. Dopiero po ustaleniu tych wszystkich kwestii możliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia nakazującego zaprzestanie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów.
W ocenie Sądu I instancji, to wszystko oznacza, że w sprawie niniejszej nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny, a więc dopuszczono się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji, można mieć uzasadnione wątpliwości co do kwalifikacji prawnej zebranego materiału, czy rzeczywiści są to odpady, skoro skarżący (według informacji od kontrahentów) sprzedaje ziemię z wykopów do celów prac ziemnych i budowlanych, a nie pozbywa się jej, co byłoby charakterystyczne dla pojęcia odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach.
Końcowo Sąd I instancji odniósł się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji wskazującej na fakt, że w zakresie w jakim doprowadził on do zgromadzenia wskazanych surowców nie jest on podmiotem gospodarującym odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, jest natomiast pierwotnym ich wytwórcą w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W świetle powyższego skarżący podniósł, że jego ewentualna działalność skutkująca zgromadzeniem na terenie nieruchomości w A. przy ul. Z. wskazanych powyżej surowców potencjalnie wymagałaby nie pozwolenia na zbieranie odpadów stosownie do art. 41 ustawy o odpadach, a pozwolenia na wytwarzanie odpadów stosownie do przepisu art. 180 pkt. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W tym zakresie podnosił, że zgodnie z przepisem art. 180 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów o masie powyżej 5 000 Mg rocznie – w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne.
Sąd I instancji stwierdził, że odnosząc się do powyższego, organ ustosunkował się jedynie w piśmie z 23 czerwca 2020 r., do argumentacji tej nie odniósł się natomiast w samych zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Nawet jednakże we wskazanym piśmie z 23 czerwca 2020 r. organ podniósł jedynie, że powołane przez skarżącego przepisy nie dotyczą kontrolowanego, gdyż odnoszą się wyłącznie do odpadów wytwarzanych w instalacji, która zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska rozumiana jest jako: stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, a zgodnie z ustaleniami organu kontrolowany takiej instalacji nie posiada.
W ocenie Sądu I instancji, tak sformułowana wypowiedź organu w piśmie będącym repliką na usunięcie naruszenia prawa nie wyjaśnia w żadnej mierze dlaczego urządzeń pozostających w gestii skarżącego, a użytkowanych na terenie kontrolowanej działki nie można uznać za instalację w rozumieniu wskazanego przepisu. Organ ograniczył się w zasadzie tylko do stwierdzenia, nie popartego żadnymi bliższymi wyjaśnieniami, bez odniesienia się do analizy konkretnych urządzeń, ich charakteru, cech i ewentualnego sposobu ich wykorzystywania. Już ten fakt budzić może uzasadnione wątpliwości co od rozstrzygnięcia. Brak bowiem jakiegokolwiek w tym względzie uzasadniania i oparcie się tylko na stwierdzeniu, że nie są to instalacje w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska niewątpliwie nie jest wystarczającym.
Zdaniem Sądu I instancji, jest to tym bardziej istotne, iż "stacjonarność" urządzenia technicznego, podobnie jak pozostałych rodzajów instalacji, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, pozostaje w ścisłym związku z możliwością powodowania emisji przy ich eksploatacji. Cecha "instalacji" jaką jest "stacjonarność" nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Powoływany przepis dla trwałego unieruchomienia instalacji, czyli stacjonarnego urządzenia technicznego, nie zawiera wymogu "trwałego związania z gruntem" w przeciwieństwie np. do ustawy - Prawo budowlane. Są to dwa różne pojęcia. Instalacja, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie musi być obiektem budowlanym, dla którego wymagane jest "trwałe związanie z gruntem". W cyt. przepisie rozróżniono pojęcie "instalacji" w postaci urządzeń technicznych i w postaci budowli (art. 3 pkt 6a i c). Instalacja w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego" to co do zasady unieruchomione urządzenie w określonym miejscu i działające w stanie unieruchomienia, którego eksploatacja może spowodować emisję. Cecha "instalacji", jaką jest "stacjonarność", nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska.
Zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Organ winien zatem wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności co do faktu zgromadzenia na kontrolowanej działce odpadów, wobec jednoznacznego twierdzenia skarżącego, że nie mamy do czynienia z w tym przypadku z gromadzeniem odpadów. Winien dalej wyjaśnić kwestię istnienia lub nie na działce skarżącego instalacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Choć, jak wskazano wcześniej, nie mamy w przypadku zarządzenia pokontrolnego do czynienia z klasyczną decyzją administracyjną, to nie zwalnia to organu całkowicie z obowiązków uzasadnienia, wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, tym bardziej, że nakładało ono na skarżącego określone obowiązki, sankcjonowane odpowiedzialnością karną. Brak wskazania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy może być także poczytywany jako naruszeniem art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.
W konsekwencji wskazanych wyżej wątpliwości i niejasności, zdaniem Sądu I instancji, organ winien jeszcze raz, dogłębnie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze, że nadłożenie na stronę wynikających z ustawy o odpadach obowiązków wynikać musi z jednoznacznie ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego i jego odzwierciedlenia w przepisach prawa, nie może zaś opierać się na domysłach co do intencji ustawodawcy bądź dokonywanych przez organ interpretacjach.
W skardze kasacyjnej Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. A. L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.
Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. tj. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w zw. art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zarządzenia pokontrolnego pod względem zgodności z prawem polegające na dokonaniu tej kontroli w aspekcie naruszenia przy wydawaniu zarządzenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r. poz. 735, dalej: k.p.a.) tj. art 108 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 11, a nie przepisów art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 6, pkt 7 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r. poz. 1070) oraz przepisów załącznika nr 6 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.);
2.2. tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 1, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, a w konsekwencji art. 146 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ ustalając stan faktyczny będący podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego ograniczył się do lakonicznego wskazania, że ziemia z wykopu wykorzystywana jest do prac ziemnych i budowlanych oraz do stwierdzenia, że pozyskana z wykopów ziemia jest przez stronę sprzedawana do celów prac ziemnych i budowlanych, co dało Sądowi podstawę do stwierdzenia wątpliwej w jego ocenie kwalifikacji prawnej zgromadzonego materiału jako odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a;
3. Naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 2 u.o. przez przyjęcie, że zarządzenie pokontrolne i protokół kontroli powinny określać sposób usunięcia odpadów.
W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. o uchylenie ww. wyroku w całości i oddalenie skargi; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd niezasadnie uznał, że określenie terminu realizacji zarządzenia "niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma" jest równoznaczne z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności do czego organ nie był uprawniony gdyż zarządzenie pokontrolne nie ma charakteru decyzji administracyjnej.
Według skarżącego kasacyjnie organu, przedmiotowy zarzut pod adresem kontrolowanego zarządzenia pokontrolnego jest całkowicie nieuprawniony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jak słusznie zauważył Sąd I instancji tylko decyzji administracyjnej, na podstawie art. 108 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego. Kontrolowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji, który nie przewiduje możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i co więcej nie określa elementów, w tym także terminu wykonania, które powinno zawierać zarządzenie. Ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu administracyjnemu organu. Zgodnie z doktryną prawa oraz utrwalonym orzecznictwem termin "niezwłocznie" nie oznacza natychmiast, tylko bez nieuzasadnionej zwłoki, a więc nie może być utożsamiany z rygorem natychmiastowej wykonalności.
Sąd niezasadnie ocenił, że zarządzenie pokontrolne oraz sposób przeprowadzenia ustaleń faktycznych w trakcie kontroli narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. Zarządzenie pokontrolne zostało wydane po przeprowadzeniu przez inspektorów WIOŚ kontroli przedsiębiorstwa strony w zakresie gospodarowania odpadami z wyłączeniem gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie art. 9 ustawy o Inspekcji oraz art. 65 ustawy z 6 marca 2018r, prawo przedsiębiorców. W ustaleniach kontroli stanowiące podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego zostały dokonane legalnie, zgodnie z zasadami prowadzenia kontroli tj. poprzez wstęp na teren nieruchomości i dokonanie oględzin - art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a, informacji uzyskanych od strony - art. 9 ust. 1 pkt 6 i 7, wykonanych pomiarów - art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o inspekcji w zw. z załącznikiem nr 6 ww. u.o.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonując kontroli zarządzenia pokontrolnego oraz sposobu przeprowadzenia ustaleń faktycznych w trakcie kontroli odniósł się do art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a., a nie do ww. przepisów ustawy o Inspekcji i załącznika nr 6 u.o. Kontrola prowadzona przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska oraz zarządzenia pokontrolne nie są objęte zakresem przedmiotowym regulacji z art. 1 pkt 1 - 6 k.p.a., co potwierdza utrwalone orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji w wyroku kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego została przeprowadzona wadliwie, bo w odniesieniu do ww. przepisów k.p.a., a nie ww. przepisów ustawy o Inspekcji. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., a w konsekwencji art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylając zaskarżone zarządzenie pokontrolne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ad 2.2. Sąd wybiórczo potraktował wyżej przedstawione ustalenia zamieszczone w protokole kontroli. Ograniczył się w uzasadnieniu wyroku jedynie do wzięcia pod uwagę okoliczności wskazanych w skardze strony, że ziemia z wykopu wykorzystywana jest do prac ziemnych i budowlanych, oraz że pozyskana z wykopów ziemia jest przez stronę sprzedawana do celów prac ziemnych i budowlanych. Natomiast pominął ustaloną na podstawie dokonanych w trakcie kontroli oględzin okoliczność, że na kontrolowanej nieruchomości znajdowały się odpady w postaci ziemi zmieszanej z gruzem oraz gruz zmieszany z ziemią pochodzące z wykonywanych przez stronę robót drogowych na ul. G. w P. oraz zakupione przez stronę.
To ustalenie wziął organ pod uwagę kwalifikując przedmiotowy materiał jako odpad, który odpowiada definicji odpadu z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach spełniając przesłankę pozbycia się oraz który jest kwalifikowany jako odpad o kodzie 170504 na podstawie § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020r. poz. 10) oraz poz. 17 załącznika do tego rozporządzenia.
Pomijając to ustalenie Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., który obliguje go do wydania wyroku na podstawie akt sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Gdyby Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności wyżej przytoczone ustalenia kontroli to musiałby uznać, że organ prawidłowo zakwalifikował zgromadzone odpady jako odpowiadające legalnej definicji z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Skoro tego nie uczynił i nie wziął ww. ustaleń pod uwagę to naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w zaskarżonym wyroku kontrolowane zarządzenie pokontrolne zostało uchylone.
Ad 3. Na str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zarządzenie pokontrolne jak i protokół kontroli nie zawierają sposobu ich usunięcia. Taka ocena zarządzenia pokontrolnego stanowi naruszenie przez Sąd art. 26 ust. 2 ww. u.o., który stanowi, że z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z
gospodarką odpadami. Z przepisu jednoznacznie wynika, że nakazanie usunięcia odpadów, w tym sposobu ich usunięcia nie jest kompetencją organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.
Wniesiony środek zaskarżenia został oparty na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszym rzędzie należy zbadać zasadność zarzutów procesowych, albowiem może się okazać, że uchybienia w tym zakresie nie pozwalają na odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera,
w tym podstawę prawną przedsięwzięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Uzasadnieniem dla zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może też być argument kwestionujący prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji czy prawidłowość oceny Sądu dotyczącej naruszenia przez organ przepisów prawa. Prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyraża się przez objęcie kontrolą Sądu I instancji aktu, który podlega jego kognicji, ewentualne błędy Sądu I instancji w ocenie legalności tego aktu powinny być podnoszone przez zgłoszenie naruszeń przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, a nie przez zarzut dotyczący przepisu regulującego zakres kognicji sądów administracyjnych.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Zgodnie z utrwalonym poglądem, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (m.in. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/21; z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1170/21; z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I FSK 1038/18, dostępne w bazie CBOIS na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowany i wyartykułowany przez skarżący kasacyjnie organ zarzut nie dotyczy takiej sytuacji, a więc nie jest on usprawiedliwiony. Sąd I instancji rozpoznawał sprawę na podstawie materiału dowodowego, a fakt że przyjął wykładnię obowiązujących regulacji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ, nie może być traktowane jako wskazane naruszenie przepisów postępowania.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia: art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 29 czerwca 2020 r., nr I.7023.23.2020 w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, pod kątem zgodności z prawem, przyjmując błędnie jako wzorzec kontroli przepisy k.p.a. Przepis art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. przez kontrolę zarządzenia pokontrolnego pod względem zgodności z prawem polegające na dokonaniu jej w aspekcie naruszenia przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). W orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko (co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ), że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 995, dalej: ustawa o Inspekcji) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1706/18; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., podmiot kontrolowany do której skierowano zarządzenie pokontrolne może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą Inspekcji, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. Tym samym Sąd I instancji błędnie w uzasadnieniu swego wyroku wskazał na naruszenie proceduralne art. 7, art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Ponadto zaskarżone zarządzenie nie było decyzją, ani postanowieniem. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a. Sąd I instancji pomimo wadliwego powołania się na przepisy k.p.a. jednak na stronie 22 uzasadnienia wyroku prawidłowo wskazał na art. 146 § 1 p.p.s.a., jako podstawę uchylenia zarządzenia pokontrolnego.
Do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi zostały prawidłowo spełnione w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 29 czerwca 2020 r., znak I.7023.23.2020 jednocześnie.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że określenie terminu realizacji zarządzenia "niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego pisma" jest równoznaczne z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazać należy, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jak słusznie zauważył Sąd I instancji tylko decyzji administracyjnej na podstawie art. 108 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że kontrolowane zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji, który nie przewiduje możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i co więcej nie określa elementów, w tym także terminu wykonania, które powinno zawierać zarządzenie. Ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu administracyjnemu organu.
Określenie "niezwłocznie" nie oznacza natychmiast, tylko bez nieuzasadnionej zwłoki, a więc nie może być utożsamiany z rygorem natychmiastowej wykonalności. Wykładnia pojęcia "niezwłocznie", do którego odwołuje się treść zarządzenia pokontrolnego z 29 czerwca 2020 r., znak I.7023.23.2020 powinna uwzględniać w przede wszystkim upływu czasu od daty wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Musi brać także pod uwagę kontekst systemowy przepisów prawa ochrony środowiska, do którego należy ustawa o Inspekcji. Oznacza to, że ustalenie znaczenia tego zwrotu prawnego powinno brać pod uwagę indywidualne okoliczności związane z wydaniem zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji.
Systemowe ujęcie znaczenia "niezwłocznie", o jakim mowa w zarządzeniu pokontrolnym Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 29 czerwca 2020 r., znak I.7023.23.2020 musi wychodzić z treści art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), według którego każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.
Wobec powyższego prokonstytucyjna wykładnia użytego w zarządzeniu pokontrolnym z 29 czerwca 2020 r. Łódzkiego WIOŚ w Łodzi terminu językowego "niezwłocznie" nie może prowadzić do sytuacji, w której niezwłocznie byłoby rozumiane tylko jako działanie w krótkim odstępie czasu od wydania zarządzenia pokontrolnego, jeżeli doszło do jego wydania w stanie nagłym. Gdyby ustawodawca zakładał takie rozumienie tego pojęcia, to dałby wyraz temu w tej regulacji (art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji.
Reasumując stwierdzić należy, że wykładnia pojęcia "niezwłocznie", do którego odwołuje się zarządzenie pokontrolne z 29 czerwca 2020 r., znak I.7023.23.2020 nie może uwzględniać tylko upływu czasu od chwili wydania przedmiotowego zarządzenia. Musi brać pod uwagę kontekst systemowy, zatem założenie, że zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest także obowiązkiem władz publicznych.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm. dalej: u.o.) przez przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne i protokół kontroli powinny określać sposób usunięcia odpadów. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że taka ocena zarządzenia pokontrolnego stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 26 ust. 2
u.o., który przewiduje, że z zastrzeżeniem art. 26a, u.o. w przypadku nieusunięcia
odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z przepisu jednoznacznie wynika, że nakazanie usunięcia odpadów, w tym sposobu ich usunięcia nie jest kompetencją organu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi.
Sąd I instancji także wybiórczo ocenił ustalenia zamieszczone w protokole kontroli i w konsekwencji ograniczył się w uzasadnieniu wyroku jedynie do wzięcia pod uwagę okoliczności wskazanych w skardze strony, że ziemia z wykopu wykorzystywana jest do prac ziemnych i budowlanych, oraz że pozyskana z wykopów ziemia jest przez stronę sprzedawana do celów prac ziemnych i budowlanych. Natomiast pominął ustaloną na podstawie dokonanych w trakcie kontroli oględzin okoliczność, że na kontrolowanej nieruchomości znajdowały się odpady w postaci ziemi zmieszanej z gruzem oraz gruz zmieszany z ziemią pochodzące z wykonywanych przez stronę robót drogowych. Wyjaśnić należy, że, te ustalenie wziął pod uwagę organ kwalifikując przedmiotowy materiał jako odpad, który odpowiada definicji ustawowej tego pojęcia, która znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. spełniając przesłankę pozbycia się oraz który jest kwalifikowany jako odpad o kodzie 17 05 04 na podstawie § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020r. poz. 10) oraz poz. 17 załącznika do tego rozporządzenia. Sąd I instancji powołując się na pogląd wyrażony w piśmiennictwie dokonał na str. 19 uzasadnienia wyroku błędnej wykładni pojęcia "pozbycie się". W piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd według którego "czysto językowe, potoczne rozumienie słowa «pozbycie się», łączące najczęściej pozbycie się z utratą kontroli nad danym przedmiotem bądź nawet utratą posiadania, dla prawidłowej interpretacji, może prowadzić do jej znacznego zawężenia. Jest natomiast prawidłowe z punktu widzenia oceny przyczyny «pozbycia się» - według Słownika Języka Polskiego PWN pozbycie się to uwolnienie się od kogoś uciążliwego, od czegoś niepotrzebnego. (...). kluczowym elementem definicji jest pojęcie «pozbycie się», gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą «pozbycia się» go przez dotychczasowego posiadacza". (M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 40-41). Klasyfikację odpadów można przeprowadzić także na podstawie obowiązującego katalogu odpadów. W ocenie J. Jerzmańskiego, lista kategorii odpadów ma walor konstytutywny, stanowi element definicji ustawowej i służy do odróżnienia odpadów od pozostałych substancji lub przedmiotów. W prawidłowo skonstruowanym modelu powinna ona odgrywać rolę służebną. Autor ten uważa, że po zastosowaniu podstawowej definicji odpadu wraz z wszelkimi uzupełnieniami i stwierdzeniu, że dana substancja lub przedmiot jest odpadem, można posłużyć się listą klasyfikującą w celu ustalenia, z jakim rodzajem odpadu mamy do czynienia (zob. J. Jerzmański, Charakter prawny listy odpadów. Na marginesie rozporządzenia MŚ z 8 marca 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz.U. nr 17, poz. 204), OŚPiP 2001, nr 2, s. 15).
Z definicji ustawowej pojęcia "odpady (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może być substancja lub przedmiot. Ta szczególna natura odpadu jest związana z określonymi zachowaniami posiadacza odpadów. Polegają one na: pozbywaniu się odpadów, zamiarze pozbycia się odpadów lub obowiązku pozbycia się odpadów. Czynność polegającą na pozbyciu się odpadu możemy odnosić do pojęcia subiektywnej lub obiektywnej wartości substancji lub przedmiotu, którą ona przedstawia dla posiadacza odpadów. Miernik wartościowy substancji lub przedmiotu wymaga stosowania kryteriów pozaprawnych. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów u.o., którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez odpady oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia odpadu, nie może zatem być interpretowany wąsko. Kompleksowe zarządzanie gospodarką odpadami musi być uwzględnione w interpretacji pojęcia "pozbywać się". Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. Ważnym elementem charakterystyki czynności polegającej na pozbyciu się odpadu powinna być informacja na temat cyklu życiowego substancji lub przedmiotu. Istotne zatem dla oceny czynności polegającej na pozbyciu się odpadu są dane o technologii produkcji, a w szczególności zasady dotyczące odzyskiwania surowców, materiałów oraz metod ostatecznego usuwania odpadu. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy także brać pod uwagę obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. (zob. P. Korzeniowski, Model prawny systemu gospodarki odpadami. Studium administracyjnoprawne, Łódź 2014, s. 187-188).
W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi, znak I.7023.23.2020 z 29 czerwca 2020 r. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, wskazuje skarżącemu jako jego adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska (M. Górski, Zadania wykonywane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, [w:] idem (red.) Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2009, s. 94-97). Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne Łódzkiego WIOŚ w Łodzi prawidłowo ustala termin (niezwłocznie po otrzymaniu pisma) nakładając na skarżącego obowiązki zgodnie z prawidłowo ustalonym przez organ stanem faktycznym i prawnym. W zarządzeniu nakazano usunięcie ustalonych naruszeń prawa w działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, które są związane z nieprzestrzeganiem przepisów u.o. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie nakłada na skarżącego obowiązków innych niż te, które wynikają z mocy prawa (ex lege). Wyjaśnić należy, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne Łódzkiego WIOŚ w Łodzi nie jest sankcją administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o węzłowych obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność gospodarczą skarżącego. (por. J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski (red.), Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 350-351).
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga R.K. jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 p.p.s.a., stanowi wyjątek od wprowadzonej w art. 203 i 204 p.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasady rezultatu) i dotyczy wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji. Stanowi ona podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych.
Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.