III OSK 600/23

III OSK 600/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Tadeusz Kiełkowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 313/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-10
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par 2 pkt 9, art. 141 par 4, art. 149 par 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 313/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na rzecz P. S.A. z siedzibą w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 313/22 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na bezczynność P. S.A. z siedzibą w P. (dalej także jako: Spółka) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zwróciło się do Spółki o udostępnienie spisu umów zawartych przez nią od początku listopada 2020 roku do końca stycznia 2021 roku oraz od początku listopada 2021 roku do końca stycznia 2022 r. dotyczących reklamy i promocji – w tym publikacji artykułów sponsorowanych oraz tzw. reklam outdoorowych. Stowarzyszenie zaznaczyło, że prosi o wskazanie nazwy kontrahenta, kwoty umowy i przedmiotu umowy w odniesieniu do każdej podpisanej umowy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. poinformowała Stowarzyszenie, że zasady udostępniania informacji publicznej zostały uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a Spółka nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą. W ocenie Spółki o braku spełnienia tego warunku przesądza struktura kapitałowa Spółki, w ramach której Skarb Państwa posiada jedynie 27,52% udziałów w kapitale zakładowym Spółki oraz taki sam udział w ogólnej liczbie głosów, zaś pozostałe akcje Spółki pozostają w dyspozycji innych akcjonariuszy. Spółka poinformowała także, że informacje, o które wnosi Stowarzyszenie nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Ponadto, niezależnie od powyższych kwestii, Spółka wskazała, że informacje, o które wnosi Stowarzyszenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki oraz tajemnicę handlową kontrahentów, co uniemożliwia ich ujawnienie.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 3 lutego 2022 r., stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciło naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to ograniczenie prawa do aktywnego poszukiwania i otrzymywania informacji o funkcjonowaniu podmiotu mającego istotny wpływ na sprawy publiczne i wykonywanie zadań publicznych oraz poleceń rządu przez spółki zależne od Skarbu Państwa;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż P. S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie Stowarzyszeniu prawa do informacji;
3) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez niezastosowanie, a tym samym bezpodstawne i władcze ograniczenie prawa do informacji oraz debaty o sprawach publicznych;
4) art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie, wyrażające się w bezpodstawnym twierdzeniu, że P. S.A. jako spółka prawa handlowego nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej, gdy tymczasem jest jako przedsiębiorca energetyczny podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu tego przepisu, obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
5) art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezastosowanie i niewydanie przez Spółkę rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, do którego stosuje się odpowiednio przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji faktycznego odmówienia wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej, z powołaniem się przez spółkę na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
Nadto z ostrożności procesowej Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została przez Spółkę dostatecznie wyjaśniona, ani należycie umotywowana, jak tego wymagają przepisy wskazane w zarzucie.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że Spółka błędnie wywodzi, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż z normy konstytucyjnej wprost wynika, że prawo do informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a Spółka wykonuje zadania publiczne z zakresu energetyki, a nadto gospodaruje mieniem Skarbu Państwa. Ponadto, Stowarzyszenie podniosło, że Spółka zdaje się nie dostrzegać zapadłych już orzeczeń, które wyraźnie umieściły ją w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, istotnie obalając argument dotyczący mniejszościowego udziału Skarbu Państwa w strukturze Spółki.
W ocenie Stowarzyszenia działalność Spółki – jako przedsiębiorstwa energetycznego - niewątpliwie dotyczy spraw publicznych, a ponadto o tym, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej świadczy także to, że jest ona umieszczona w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, a jej działania bezpośrednio przekładają się na funkcjonowanie gospodarki państwa, a poprzez dywidendy na jej dochody.
Co więcej, zdaniem Stowarzyszenia powołane przez Spółkę ograniczenie prawa do informacji, ujęte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy, może być zastosowane jedynie w decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o art. 17 ust 1 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak niezależnie od tego, w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o stwierdzenie niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pojęcia "podmiotu wykonującego zadanie publiczne", co ma kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o zawieszenie postępowania lub – po zawieszeniu przez Sąd postępowania – w razie wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiocie zgodności art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z Konstytucją RP i podjęcia przez Sąd zawieszonego postępowania, o oddalenie w całości skargi na bezczynność. Spółka wskazała, że jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej wyłącznie w zakresie, w jakim takie informacje dotyczą realizowanych przez Spółkę zadań publicznych, bowiem jest jedynie w sposób ograniczony zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, tj. nie wykonuje zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś samo wpisanie jej do wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa nie oznacza, że jest podmiotowo zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, w ocenie Spółki informacje o strategicznej roli w zakresie polityki państwa oraz współpracy z rządem nie mają znaczenia dla zakwalifikowania spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Co więcej, zdaniem Spółki żądane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż informacje o umowach dotyczących reklamy i promocji, w tym publikacji artykułów sponsorowanych oraz tzw. reklam outdoorowych, które zawarła w okresie od początku listopada 2020 roku do końca stycznia 2021 roku oraz od początku listopada 2021 roku do końca stycznia 2022 roku, w żaden sposób nie odnoszą się do realizacji zadań publicznych przez Spółkę, ponieważ nie dotyczą wytwarzania, przesyłania, dystrybucji i handlu energią elektryczną, bezpieczeństwa energetycznego, czy jej działalności jako działalności przedsiębiorstwa energetycznego. W ocenie Spółki żądane przez Stowarzyszenie informacje dotyczą wyłącznie potencjalnych działań podejmowanych w ramach działalności gospodarczej przez prywatną spółkę prawa handlowego, która po pierwsze, nie jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, a po drugie w jej kapitale zakładowym Skarb Państwa posiada wyłącznie 27,52% udziałów, a więc żądane przez Stowarzyszenie informacje są jedynie potencjalnymi danymi dotyczącymi majątku samodzielnej spółki prawa handlowego, a nie informacjami o majątku publicznym "w czystej postaci".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 313/22 oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w jego ocenie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne, zaś okoliczność, że Skarb Państwa nie ma w Spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, albowiem posiada jedynie 27,52 % udziałów w kapitale zakładowym Spółki, nie stanowi o braku podstaw do zakwalifikowania tego podmiotu do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istota art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadza się do objęcia obowiązkiem wynikającym z ustawy również podmiotów prywatnych realizujących m.in. zadania publiczne, a taka sytuacja zachodzi w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie.
Sad I instancji uznał, że na gruncie tej sprawy nie zachodziła konieczność oceny struktury akcjonariatu Spółki. Wskazał natomiast, że do zadań Spółki należy m.in. wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel paliwami gazowymi w systemie sieciowym. Nie budzi zaś wątpliwości, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/13). Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że zadaniami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 902/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także pogląd, zgodnie z którym działalność przedsiębiorstwa energetycznego określona w ustawie Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 591/18, z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 203/19). Sąd I instancji wyjaśnił, że wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju kraju, poziomu życia obywateli, a także konieczność uwzględniania wymogów ochrony środowiska, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, są zadaniami publicznymi. Prawo energetyczne nakłada zresztą na przedsiębiorstwa energetyczne określone obowiązki i tak zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii sporządza, dla obszaru swojego działania, plan rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię, na okres nie krótszy niż 3 lata, uwzględniając m.in. politykę energetyczną państwa (pkt 3). Także art. 16 ust. 8 Prawa energetycznego, w którym jest mowa o tym, że plan powinien także określać działania i przedsięwzięcia zapewniające bezpieczeństwo dostarczania energii elektrycznej, potwierdza że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Sąd I instancji podkreślił, że celem ustawy Prawo energetyczne jest m.in. tworzenie warunków zrównoważonego rozwoju kraju, jak również zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art. 1 ust. 2 ustawy).
Jednak Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że wyłączna okoliczność, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem – jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej występuje wówczas, gdy adresat jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ale jednocześnie żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej. Natomiast zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji związanych z "publiczną" działalnością Spółki, a więc dotyczących wytwarzania, przesyłania, dystrybucji, czy handlu energią elektryczną. Wniosek Stowarzyszenia dotyczy relacji biznesowych spółki prawa handlowego, a relacje biznesowe w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowią sprawy publicznej i nie wchodzą w zakres konstytucyjnego prawa do informacji, o jakim mowa w art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 591/18). Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 404/20, w którym stwierdzono, że: "(...) skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to sprawa publiczna - oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów".
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Spółka nie pozostawała w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 lutego 2022 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od Spółki na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciło Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacjami o sprawie publicznej, podczas gdy są one związane z działalnością Spółki uznaną za działalność publiczną, a także dotyczą one podejmowanych przez Spółkę decyzji i wydatkowania przez nią środków;
b) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że Stowarzyszenie nie ma prawa do uzyskania informacji o działalności publicznej Spółki, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa Stowarzyszenia do informacji publicznej, podczas gdy wnioskowane informacje są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:
a) art. 151 w związku z art. 149 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 9 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Spółki wskutek wadliwego przyjęcia, iż Spółka w sposób uzasadniony odmówiła udzielenia informacji publicznej, albowiem nie była przedmiotowo zobowiązana do jej udostępnienia, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę;
b) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej oraz przyjętych motywów rozstrzygnięcia zawartego w wyroku co do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, tj. powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że wnioskowana informacja należy do zakresu relacji biznesowych Spółki, które to z kolei nie stanowią sprawy publicznej i nie wchodzą w zakres konstytucyjnego prawa do informacji, o jakim mowa w art. 61 Konstytucji RP, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do uznania, że Spółka nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia i powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że skoro – jak wskazał sam Sąd I instancji – działalność Spółki koncentruje się na wykonywaniu zadań użyteczności publicznej, to wszelkie działania marketingowe i promocyjne są z nimi ściśle związane, a zatem powinny stanowić informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie oczywistym jest, że podejmowane przez Spółkę działania marketingowe i wydatki na promocję i reklamę związane mogą być wyłącznie z prowadzoną przez nią działalnością, a z informacją publiczną nie będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, zaś z całą pewnością żądane w niniejszej sprawie informacje nie mieszczą się w jakimkolwiek stopniu w zakresie spraw prywatnych, osobistych, czy niepublicznych.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie żądane w sprawie informacje dotyczą gospodarowania mieniem przez Spółkę, która ma - jak sam stwierdził Sąd I instancji - kluczowe znaczenie dla celów państwa. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zupełnie niezrozumiałe jest dla niej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby informacje, o których udostepnienie wnosiło Stowarzyszenie nie stanowiły informacji publicznej, ponieważ dotyczą "relacji biznesowych". Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie wie co Sąd I instancji miał na myśli używając pojęcia "relacji biznesowych" i jak to odnieść do możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a przede wszystkim dlaczego relacja biznesowa nie może wchodzić jednocześnie w zakres pojęcia sprawy publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśniając należycie podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwił tym samym zrekonstruowanie swojego toku myślenia i spowodował, że niemożliwa jest kontrola instancyjna wydanego orzeczenia. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie jest znany sposób rozumienia kluczowego pojęcia użytego przez Sąd I instancji - uznanego jako podstawa odmowy dostępu do informacji publicznej.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że transparentność zarządzania spółkami z udziałem Skarbu Państwa i ponoszonych przez nie wydatków jest istotnym elementem wiedzy o podmiotach publicznych i sposobach dysponowania przez te podmioty majątkiem. W orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku publicznego. Tym samym więc, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wydatki ponoszone przez spółki na cel, jakim jest reklama czy marketing pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu prowadzonych przez te spółki działalności i stanowią one przedmiot prawa do informacji publicznej. Reasumując, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, ze wnioskowane przez nią dane są informacjami z zakresu gospodarowania środkami publicznymi i jako takie powinny podlegać ujawnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując w całości prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 w związku z art. 149 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność Spółki wskutek wadliwego przyjęcia, iż Spółka w sposób uzasadniony odmówiła udzielenia informacji publicznej, albowiem nie była przedmiotowo zobowiązana do jej udostępnienia, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
O nieskuteczności pierwszego z zarzutów przesądza jego konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie zarówno art. 151, jak i art. 149 § 1 p.p.s.a., dodatkowo należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie nieprecyzyjnie przywołała art. 149 § 1, nie dostrzegając, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., co nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze oraz niestosowanym w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej i faktycznej oraz przyjętych motywów rozstrzygnięcia zawartego w wyroku co do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, tj. powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że wnioskowana informacja należy do zakresu relacji biznesowych Spółki, które to z kolei nie stanowią sprawy publicznej i nie wchodzą w zakres konstytucyjnego prawa do informacji, o jakim mowa w art. 61 Konstytucji RP, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do uznania, że Spółka nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia i powoduje, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia w tym zakresie.
Jak już wskazywano zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (tym razem powołanego przez autora skargi kasacyjnej w sposób precyzyjny), tj. przepisu o ogólnym charakterze, który ponadto nie był stosowany w realiach niniejszej sprawy, nie mógł odnieść skutku. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którym powiązano zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wyjaśnić należy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a to właśnie próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Spółki nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w sytuacji, gdy na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie próbuje kwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego sprawy.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacjami o sprawie publicznej, podczas gdy są one związane z działalnością Spółki uznaną za działalność publiczną, a także dotyczą one podejmowanych przez Spółkę decyzji i wydatkowania przez nią środków;
b) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i uznanie, że Stowarzyszenie nie ma prawa do uzyskania informacji o działalności publicznej Spółki, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie prawa Stowarzyszenia do informacji publicznej, podczas gdy wnioskowane informacje są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę.
Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, umożliwia ich łączne rozpoznanie.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W odniesieniu do konstrukcji omawianych zarzutów, w ramach których autor skargi kasacyjnej wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nieskutecznymi.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 lutego 2022 r. Naruszenia ww. przepisów, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, ustalenia odnoszące się do niezakwalifikowania żądanych przez Stowarzyszenie informacji jako informacji publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.