III OSK 5991/21

III OSK 5991/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 28/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-02-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej AB. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 28/21 w sprawie ze skargi AB Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 października 2020 r., nr SKO.OŚ/4170/325/2020 w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 28/21) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z.o.o. w [...] (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy) z 22 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2) zasądził od SKO w [...] na rzecz Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją z 28 sierpnia 2020 r., znak [...] działając na podstawie art. 181 ust.1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184, art. 188, art. 220 ust. 1, art. 221, art. 224 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 104, art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku wraz z załącznikami Spółki z 24 lutego 2020r. w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy uchylił decyzję Starosty [...] z 14 września 2011 r., zmienioną decyzją z 12 października 2015r., stanowiącą pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy, wydaną dla Spółki oraz udzielił temu podmiotowi pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy na wskazanych w decyzji warunkach.
W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka wystąpiła w dniu 27 lutego 2020 r. z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy. Przedłożony wniosek o wydanie pozwolenia z zakresem danych oraz z załącznikami nie spełniał wszystkich wymogów określonych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 184 ust. 2, 3, 4, 188 ust. 2, art. 221 ust. 1). Pełnomocnik Spółki uzupełnił braki w dniu 13 marca 2020 r. Organ podniósł, że Spółka posiada obowiązujące pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji zakładu udzielone decyzją Starosty [...] z 14 września 2011 r. i zmienione decyzją z 12 października 2015 r.
W dniach od 28 czerwca 2019 r. do dnia 8 sierpnia 2019 r., po uprzednich informacjach Straży Miejskiej w [...] o uciążliwym zapachu, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kompleksową kontrolę w Spółce. Kontrola ta wykazała naruszenia warunków decyzji Starosty [...] w zakresie emisji substancji nieujętych w pozwoleniu. Spółka została zobowiązana w zarządzeniach pokontrolnych do uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Przedłożony w dniu 27 lutego 2020 r. wniosek o wydanie nowego pozwolenia jest wypełnieniem zaleceń pokontrolnych nałożonych na Spółkę przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Zakład zlokalizowany jest w granicach administracyjnych miasta [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...], powołując się na stanowisko Rady Społecznej ds. Ochrony Powietrza w piśmie z 14 maja 2019r. wystąpił do Starosty [...] o zobowiązanie Spółki, do wykonania przeglądu ekologicznego. Po przeprowadzeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego w sprawie w dniu 5 września 2019 r. Starosta [...] na podstawie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska wydał decyzję nakładającą na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji do produkcji chłodnic i skraplaczy. Konieczność zastosowana tego przepisu wynikła bezpośrednio z narastającego problemu uciążliwości odorowych związanych z działalnością zakładu, co skutkowało dużą ilością skarg mieszkańców, kierowanych zarówno do Urzędu Miasta i Gminy [...], jak i do Starostwa Powiatowego w [...]. Uciążliwość ta stwierdzona była również w toku kontroli dokonywanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.
W dniu 20 marca 2020 r., Spółka przedłożyła przegląd ekologiczny. Starosta [...] będąc w posiadaniu wyżej wymienionej dokumentacji zobowiązany był uwzględnić ustalenia z niej wynikające w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tej samej instalacji, której dotyczył przegląd ekologiczny, z uwagi na uzasadniony interes społeczny.
W toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, w dniu 10 marca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, powołując się na art. 16a ust. 1, 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska zgłosił swój udział w przedmiotowym postepowaniu na prawach strony.
Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółka zarzucając naruszenie art. 184 ust. 2 pkt 18 w zw. z art. 188 ust. 1 oraz art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. - przez ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia do 31 grudnia 2021 r., a więc na czas niezgodny z wnioskiem o wydanie pozwolenia, złożonym przez odwołującego w dniu 27 lutego 2020 r. w rezultacie uzależnienia okresu obowiązywania pozwolenia od okoliczności związanych z emisją substancji zapachowych z terenu instalacji, w tym w szczególności od faktu braku złożenia przez odwołującego harmonogramu planowanych działań zmierzających do redukcji emisji rzeczonych substancji, przy jednoczesnym uznaniu, że przykładem działania określonego w art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś. może być ograniczenie czasu, na jaki pozwolenie ma zostać wydane, podczas gdy: w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania pozwolenia na czas krótszy, niż wnioskowany przez odwołującego; a także brak jest podstaw do zastosowania art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś. w ogólności w niniejszej sprawie, a szczególnie w zakresie, w jakim wiązałoby się ono z ograniczeniem czasu obowiązywania pozwolenia; art. 151 p.o.ś. w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 5 - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na odwołującego obowiązku dokonywania na wybranych emitorach okresowych (tj. raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia, podczas gdy brak jest jakichkolwiek szczególnych względów ochrony środowiska przemawiających za wprowadzeniem tak częstych pomiarów; art. 224 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. - przez błędną wykładnię przepisu, polegającą na uznaniu parametrów określających temperaturę wylotową gazów prędkość wylotową za odnoszące się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy w rzeczywistości parametry te odnoszą się do stanu termodynamicznego gazów w przewodzie emitora i jako takie nie mogą stanowić elementu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. - przez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieprawidłowym oraz niezgodnym z danymi wskazanymi we wniosku ustaleniem warunków pozwolenia, polegającym na: błędnym przyporządkowaniu części urządzeń redukujących emisję do odpowiadających im emitorów; określeniu czasu pracy emitora E-2/9 na poziomie 8260 h/rok, podczas gdy właściwie czas pracy tego emitora powinien zostać określony na poziomie 2400 h/rok; określeniu, że zimną plazmę zastosowano na całości emitora E-4/6, podczas gdy w rzeczywistości zastosowano ja na odciągach ze strefy palników i z przestrzeni pieca do odtłuszczania; a także określeniu nazwy emitora E-1/5 jako "odciąg z odtłuszczacza po fluksowaniu", podczas gdy właściwie nazwa tego emitora powinna zostać określona jako "odciąg z osuszacza po fluksowaniu". Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie decyzji we wskazanej części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.
SKO w [...] w decyzji z 22 października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spółka zarzucając naruszenie:
1) art. 188 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 2 pkt 18 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 238 pkt 3 w zw. z art. 240 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, w ślad za Starostą, że ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku o wydanie pozwolenia, złożonym przez Spółkę w dniu 27 lutego 2020 r., mogło być uzależnione od okoliczności związanych z emisją substancji zapachowych z terenu instalacji, w tym w szczególności od faktu rzekomego niezastosowania się Spółki do wezwania Starosty z 14 lipca 2020 r. żądającego przedłożenia szczegółowego harmonogramu działań mających na celu ograniczenie emisji związków złowonnych, podczas gdy: a) w niniejszej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do ustalenia okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku; b) brak jest podstaw do uregulowania w pozwoleniu kwestii związanych z substancjami zapachowymi w powietrzu, w tym w drodze zastosowania art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś., a szczególnie w zakresie, w jakim wiązałoby się to z ograniczeniem czasu obowiązywania pozwolenia; c) niezastosowanie się przez Spółkę do wezwania było rezultatem uznania przez Spółkę, że przedstawione przez Starostę w ramach wezwania żądanie pozbawione jest podstaw prawnych jako: odnoszące się do czynności procesowej na gruncie postępowania odrębnego od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, tj. na gruncie postępowania w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji, który został przez Spółkę przedłożony w dniu 20 marca 2020 r. ("Przegląd ekologiczny"); niemające - wbrew wskazaniu Starosty - podstaw w treści decyzji z 5 września 2019 r., znak [...], nakładającej na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia Przeglądu ekologicznego (decyzja ws. Przeglądu ekologicznego), stanowiącej podstawę wezwania; d) nieuzasadnione jest stwierdzenie SKO, że oddziaływanie zapachowe instalacji narusza interes społeczny; - a tym samym błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu l instancji, skutkującego ustaleniem okresu obowiązywania pozwolenia na czas niezgodny z wnioskiem;
2) art. 151 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 5 p.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez: a) niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, w ślad za organem l instancji, że w przedmiotowej sprawie znajduje uzasadnienie nałożenie na Spółkę obowiązku dokonywania na wybranych emitorach okresowych (tj. przeprowadzanych z częstotliwością raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji tych substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia, mimo że brak jest jakichkolwiek szczególnych względów ochrony środowiska przemawiających za nałożeniem obowiązku przeprowadzania tak częstych pomiarów; b) błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że fakt oddziaływania zapachowej instalacji można uznać za desygnat pojęcia "szczególne względy ochrony środowiska" (użytego w treści art. 151 oraz art. 188 ust. 3 p.o.ś.), którego zaistnienie uzasadnia nałożenie na skarżącą dodatkowych wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji; - a tym samym błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu l instancji, skutkującego nałożeniem na Spółkę obowiązku wykonywania pomiarów wielkości emisji z nieuzasadnioną częstotliwością;
3) art. 224 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, w ślad za Starostą, że parametry określające temperaturę wylotową gazów oraz prędkość wylotową odnoszą się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, podczas gdy: a) w rzeczywistości parametry te odnoszą się do stanu termodynamicznego gazów w przewodzie emitora i jako takie nie mogą stanowić elementu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; b) ustalenie rzeczonych parametrów w treści pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie znajduje technicznego uzasadnienia; - a tym samym błędne i nieuprawnione podzielenie przez organ merytorycznego stanowiska organu l instancji, skutkującego nieuprawnionym ustaleniem w treści pozwolenia rzeczonych parametrów jako określających charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza;
4) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku podjęcia wymaganych czynności niezbędnych dla wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, skutkującym: a) błędnym przyporządkowaniem części urządzeń redukujących emisję do odpowiadających im emitorów; b/ określeniem czasu pracy emitora E-2/9 na poziomie 8260 h/rok, podczas gdy właściwie czas pracy tego emitora powinien zostać określony na poziomie 2400 h/rok, c) określeniem, że zimną plazmę zastosowano na całości emitora E-4/6, podczas gdy w rzeczywistości zastosowano ja na odciągach ze strefy palników i z przestrzeni pieca do odtłuszczania – mającym istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem skutkującym nieprawidłowym ustaleniem okoliczności faktycznych będących podstawą do określenia istotnych postanowień pozwolenia;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez: a) błędne uznanie, że wydając decyzję l instancji, Starosta: prawidłowo przyjął, że ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku mogło być uzależnione od okoliczności związanych z emisją substancji zapachowych z terenu Instalacji; prawidłowo przyjął, że uzasadnione jest nałożenie na Spółkę obowiązku dokonywania na wybranych emitorach okresowych (tj. przeprowadzanych z częstotliwością raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji tych substancji, których stężenia przekraczają 10% wartości odniesienia; w sposób uprawniony uznał parametry określające temperaturę wylotową gazów oraz prędkość wylotową za odnoszące się do charakterystyki miejsc wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza i prawidłowo stwierdził, że rzeczone parametry powinny zostać wpisane do pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza; podjął wszelkie czynności niezbędne dla wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - co skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję l instancji, podczas gdy decyzja l instancji powinna była zostać uchylona w części, w zakresie wskazanym przez skarżącą w odwołaniu od decyzji l instancji; b) całkowite pominięcie i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji l instancji okoliczności, tj.: tego, że konkluzje przeglądu ekologicznego dotyczące obowiązku podjęcia działań zmierzających do redukcji uciążliwości zapachowej powodowanej przez Instalację oparte były na interpretacji dokumentu nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, przez co nie mogły one stanowić o powstaniu po stronie skarżącej prawnego obowiązku podjęcia rzeczonych działań; kwestii bezpodstawności wezwania; kwestii braku podstaw prawnych do przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia po upływie terminu, na jaki zostało ono wydane, oraz uzasadnienia, z jakiego powodu częstotliwość wykonywania pomiarów raz na 6 miesięcy byłaby pożądana; - mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, przemawiających bowiem w sposób wyraźny za koniecznością ustalenia okresu obowiązywania pozwolenia na czas zgodny z wnioskiem, tj. na 10 lat oraz przemawiających za określeniem częstotliwości pomiarów zgodnie z wnioskiem spółki wskazanym w odwołaniu od decyzji l instancji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji uchylającej udzielone zezwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wydanej stronie skarżącej na wcześniejszy okres, oraz udzielające nowego pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza na krótszy okres niż określony przez stronę we wniosku o wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazuje przepis art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja jest wadliwa, jako naruszająca przepisy postępowania, aczkolwiek zarzuty sformułowane w skardze w ocenie Sądu I instancji są bezpodstawne. Zgodnie z dyspozycją art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że decyzja ta (wydana w trybie nadzwyczajnym) wymaga zgody strony która w oparciu o decyzją zmieniana bądź uchylaną nabyła prawo.
W ocenie Sądu I instancji, nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, że strona skarżąca, która na mocy decyzji z 14 września 2011 r. nabyła prawo do wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, nie wyraziła zgody na uchylenie czy zmianę tej decyzji. Przeciwnie, uważając że decyzja ta jest dla niej niekorzystna, uruchomiła środki prawne aby tę decyzję z obrotu prawnego wyeliminować.
W aktach administracyjnych nie zalega żadne pismo strony skarżącej, z którego by wynikało, że ubiega się lub dopuszcza możliwość uchylenia czy zmiany tej decyzji. Strona ta złożyła jedynie wniosek o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, a to w związku z upływem czasu, na jakie stare pozwolenie zostało wydane. Nie można zatem założyć, że ziściła się wymagana przepisami prawa przesłanka, by ten nadzwyczajny tryb postępowania zmierzający do eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych organ administracji mógł uruchomić.
Drugą kwestią przesądzającą o wadliwości decyzji, jest jej nieprawidłowe wyrzeczenie. Decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego uchyla decyzję z 11 września 2011 r. zmienioną decyzją z 12 października 2015 r. a następnie udziela stronie skarżącej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na okres do 31 grudnia 2021 r. Rodzaj wyrzeczenia, jakie dopuszcza art. 155 k.p.a. został w tym przepisie wyraźnie określony. Organ może decyzję uchylić, bądź ją zmienić. Przepis ten nie dopuszcza uchylenie decyzji ostatecznej i orzeczenia co istoty, jak np. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. czy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ też nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej, na wydanie orzeczenia co do istoty. Wskazany w decyzji art. 188 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.,dalej: ustawa) zawiera wprawdzie przepis ust. 1b, który stanowi, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1a, mogą być przedłużone na czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne 5 lat, to Sąd zauważył, że organ nie przedłużył terminu, na jaki udzielił pozwolenia stronie skarżącej (o co zresztą strona ta się nie ubiegała) ale udzielił nowego pozwolenia, tyle że na inny okres niż ubiegał się o to wnioskodawca.
Co do zarzutów skargi, w ocenie Sądu I instancji nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie terminu, na który organ może wydać decyzję udzielającą pozwolenia na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza. Kwestię tę normują trzy przepisy. Przepis art.184 ust 2 pkt 18 ustawy który stanowi, że wniosek o wydanie pozwolenia powinien zawierać czas, na jaki wydane ma być pozwolenie. Przepis art. 188 ust 1 ustawy zawiera regulację zgodnie z którą, pozwolenie jest wydawane na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem pozwolenia zintegrowanego, które jest wydawane na czas nieoznaczony. Na wniosek prowadzącego instalację pozwolenie zintegrowane może być wydane na czas oznaczony. Przytoczony wyżej przepis art. 188 ust. 1b stanowi, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1a, mogą być przedłużone na czas oznaczony, nie dłuższy niż kolejne 5 lat. W ocenie Sądu I instancji, wzajemna relacja tych przepisów wskazuje, że po pierwsze wniosek o wydanie decyzji musi, jako element obligatoryjny zawierać informacje o czasie, na jaki wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji, która ma charakter decyzji wydanej na czas oznaczony. Po drugie organ nie może wydać decyzji na czas dłuższy niż 10 lat, choćby ubiegał się o to wnioskodawca. Po trzecie organ może (ale nie musi) pozwolenie przedłużyć na czas do 5 lat. Nie można z tych przepisów wywieść natomiast, że organ jest związany wskazanym we wniosku okresem (czasem) na jaki ma być wydane pozwolenie. Organ winien uwzględnić wiele aspektów związanych ze specyfiką danego przedsięwzięcia emitującego do środowiska gazy i pyły i wydać decyzję określającą czas, w jakim dany podmiot może emisji tej może dokonywać i w tym aspekcie decyzja jest uznaniowa. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby związanie organu wnioskiem w zakresie czasu, na jaki ma być wydana zgoda na wprowadzanie pyłów i gazów do powietrza, redakcja przepisu art. 188 ust. 1 musiała by być inna np. "decyzja wydawana jest na okres wskazany we wniosku, nie dłuższy niż 10 lat".
Skoro organ ma przyznaną dowolność w ramach uznania administracyjnego w zakresie czasu przedłużenia zezwolenia, to brak argumentów do uznania, że czas, na jaki wydano decyzję pierwotnie jest kwestią związania administracyjnego. Oczywiście organ winien należycie wyważyć wiele kwestii, od których uzależnia czas, na jaki pozwolenie wydaje i w decyzji kwestie te odpowiednio przedstawić, nie można jednak uznać, że jest w tym aspekcie wniosek bezwzględnie organ wiążę.
Co do kwestii nałożenia na stronę skarżącą obowiązku dokonywania okresowych (raz na 6 miesięczny) pomiarów wielkości emisji, Sąd I instancji wskazał, że organ miał wyraźną podstawę prawną by nakaz ten sformułować. Przepis art. 188 ust. 3 pkt 5 ustawy stanowi, że pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 ust. 1. Od organu zależy czy obowiązek ten na wnioskodawcę nałoży. Z uzasadnienia decyzji (ale to też kwestia powszechnie znana w [...] oraz w [...]) wynika, że strona skarżąca jest emitentem substancji odrowych tym bardziej uciążliwych, że zakład substancje te wytwarzający zlokalizowany jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Fakt ten jak również to, że w takich warunkach (bliskości zabudowy) zakład emituje gazy i pyły objęte pozwoleniem w pełni uzasadnia nałożenie na wnioskodawcę obowiązku, o którym mowa w art. 188 ust. 3 pkt 5 ustawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że na regulację zawartą w art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska wymagane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, a jeżeli działania mają być realizowane w okresie, na który jest wydane pozwolenie - również termin realizacji tych działań. Wbrew stanowisku strony skarżącej substancje zapachowe (jak się wydaje szczególnie te, które nazwać można odorem) nie są w procesie wydawania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza prawnie obojętne. Zgodnie bowiem z art. 222 ust. 1 pkt 2b ustawy, w razie braku standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza ustala się na poziomie niepowodującym przekroczeń wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu. Przepis art. 222 ust. 5 stanowi, iż Minister właściwy do spraw klimatu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Ubolewać należy, że rozporządzenie to do dnia dzisiejszego nie zostało wydane. Według Sądu I instancji, nie zwalnia to jednak organów administracji do podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odporowych by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować.
W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez: r.pr.[...], adw. [...], adw. [...] zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób częściowo wadliwy i jednocześnie zawierający błędną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., przez uznanie (w zakresie wykraczającym poza kontrolę sądową decyzji Starosty oraz decyzji SKO w [...], prowadzącą do uwzględnienia skargi i wydania wyroku), że: 1. nie było wadliwe kierowanie się przez SKO w [...] (i Starostę) chęcią zobligowania skarżącej do wzmożenia działań nakierunkowanych na montaż urządzeń redukujących wydzielanie przez ten podmiot, uciążliwych dla środowiska substancji odorowych, w sytuacji braku środków prawnych, by bezpośrednio kwestię tę uregulować; 2. w okolicznościach niniejszej sprawy (wbrew twierdzeniom zawartym w skardze), było możliwe ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia z 27 lutego 2020 r. (dalej: wniosek), w świetle art. 184 ust. 2 pkt 18 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), art. 188 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 186 p.o.ś. ze względu na emisje odorowe; 3. istnieje podstawa prawna, by nałożyć na skarżącą obowiązek dokonywania okresowych (raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji ze względu na kwestie odorowe (wynikająca z art. 188 ust. 3 pkt 5 p.o.ś.), a więc jedynie od organu (Starosty) zależało, czy ten obowiązek zastosować, zwłaszcza, że skarżąca jest emitentem substancji odorowych, a jej zakład znajduje się w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej; 4. "kwestią powszechnie znaną w [...] oraz w [...]" jest to, że skarżąca jest emitentem substancji odorowych; 5. "wbrew stanowisku skarżącej, substancje zapachowe (szczególnie te, które nazwać można odorem) nie są w procesie wydawania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza prawnie obojętne" i choć brak wyraźnej podstawy prawnej, to jednak organy administracji mimo wszystko nie są zwolnione (zdaniem Sądu) od podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odporowych, aby przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować;
podczas gdy:
Ad 1. nie można uznać za prawidłowe obligowanie skarżącej przez organy (tj. Starostę oraz SKO w [...]) do wzmożenia działań nakierowanych na montaż urządzeń redukujących wydzielanie przez ten podmiot substancji odorowych, skoro obowiązki te nie mają (co też w istocie podkreślił Sąd) podstawy prawnej;
Ad 2. w niniejszej sprawie brak jest podstaw do:
- ustalenia okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku ze względu na kwestie odorowe,
- uregulowania w pozwoleniu kwestii związanych z substancjami zapachowymi w powietrzu, w szczególności w takim zakresie, który wiązałby się z ograniczeniem czasu obowiązywania pozwolenia;
Ad 3. brak jest jakichkolwiek szczególnych względów ochrony środowiska przemawiających za nałożeniem obowiązku przeprowadzania tak częstych pomiarów wielkości emisji, w szczególności w powiązaniu z ewentualnym oddziaływaniem zapachowym;
Ad 4. WSA przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku subiektywnych i cechujących się dowolnością stwierdzeń (opartych o jego rzekomą wiedzę, przy jednoczesnym przypisaniu im cech powszechności), przekroczył granice sądowej kontroli decyzji SKO w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że aspekty te nie dotyczą wyjaśnienia motywów wyroku, którym potwierdzono wadliwość decyzji SKO i decyzji Starosty, a mogą wpłynąć na późniejsze orzekanie organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czyniąc je w istocie wadliwym;
Ad 5. nie jest uprawnione nakładanie na Spółkę dodatkowych obowiązków w ramach pozwolenia (w powiązaniu z aspektami odorowymi) bez wyraźnej podstawy prawnej w tym zakresie, zwłaszcza, że jak przyznaje sam Sąd, do chwili obecnej nie zostało wydane stosowne rozporządzenie przez Ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw zdrowia, w którym mogłyby być określone wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza (vide: art. 222 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 222 ust. 5 p.o.ś.).
W skardze kasacyjnej wniesiono o: I. rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 184 p.p.s.a., przez jej oddalenie w całości i jednoczesną zmianę błędnego uzasadnienia wyroku w części odnoszącej się do aspektów wskazanych w punkcie 1-5 podstaw kasacyjnych, polegającą w szczególności na przyjęciu, że kwestie odorowe pozostają irrelewatne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na emisję gazów i pyłów ze względu na argumenty powołane w punktach Ad.1-Ad 5; II. odstąpienie od zasądzenia od skarżącej kosztów niniejszego postępowania. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczono, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka zaskarża w całości wyrok, którym Sąd uwzględnił jej skargę, jednakże uzasadnił go częściowo błędnie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do wydania wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegającego na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób częściowo wadliwy i jednocześnie zawierający błędną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd błędnie zaaprobował stanowisko SKO w [...] i Starosty, co do konieczności zobligowania skarżącej do wzmożenia działań nakierunkowanych na montaż urządzeń redukujących wydzielanie przez ten podmiot, uciążliwych dla środowiska substancji odorowych. Takie rozwiązanie nie może być jednak zastosowane, skoro, jak przyznaje wprost WSA w uzasadnieniu wyroku - brak jest środków prawnych by bezpośrednio kwestię tę uregulować.
Ponadto, nie można zgodzić się z tą częścią uzasadnienia wyroku, w której Sąd wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy (wbrew twierdzeniom zawartym w skardze), było możliwe w świetle art. 184 ust. 2 pkt 18 p.o.ś., art. 188 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 186 p.o.ś., ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia na czas krótszy niż określony we wniosku (tj. do 31 grudnia 2021 r., zamiast na proponowany okres 10 lat, co organy argumentowały brakiem przedstawienia szczegółowego harmonogramu działań przez Spółkę), skoro możliwość taka nie wynika w istocie z tych przepisów prawnych. Brak jest przy tym także podstaw do uregulowania w pozwoleniu kwestii związanych z substancjami zapachowymi w powietrzu, w szczególności w takim zakresie, który wiązałby się z ograniczeniem czasu obowiązywania pozwolenia.
W uzasadnieniu wyroku pojawiło się też stwierdzenie (zdaniem skarżącej kasacyjnie - błędne), że istnieje podstawa prawna, by nałożyć na Spółkę obowiązek dokonywania okresowych (raz na 6 miesięcy) pomiarów wielkości emisji (wynikająca z art. 188 ust. 3 pkt 5 p.o.ś.) i jedynie od organu (Starosty) zależało, czy ten obowiązek wobec skarżącej zastosować. W rezultacie fakt ten, jak również to, że w takich warunkach (bliskości zabudowy) zakład emituje gazy i pyły objęte pozwoleniem, w pełni uzasadnia (zdaniem WSA), nałożenie na Spółkę obowiązku, o którym mowa w art. 188 ust. 3 pkt 5 p.o.ś. W opinii skarżącej kasacyjnie, brak jest jakichkolwiek szczególnych względów ochrony środowiska przemawiających za nałożeniem obowiązku przeprowadzania tak częstych pomiarów wielkości emisji, zwłaszcza, w powiązaniu z ewentualnym oddziaływaniem zapachowym. Argumentując swoje stanowisko w tym zakresie Sąd wskazał, że jego zdaniem "kwestią powszechnie znaną w [...] oraz w [...]" jest to, że skarżąca jest emitentem substancji odorowych, uciążliwych dla zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. W opinii Spółki zawarcie w uzasadnieniu wyroku przedmiotowych stwierdzeń (subiektywnych i cechujących się dużym stopniem dowolności) było nieuprawnione i przekraczające zakres kontroli sądowej decyzji SKO. Aspekty te nie dotyczą jednocześnie wyjaśnienia motywów wyroku, którym potwierdzono wadliwość decyzji SKO i decyzji Starosty, a mogą wpłynąć na późniejsze orzekanie organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czyniąc je w konsekwencji wadliwym. Dodatkowo, Sąd podniósł w uzasadnieniu wyroku, że "substancje zapachowe (jak się wydaje szczególnie te, które nazwać można odorem) nie są w procesie wydawania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza prawnie obojętne". Zaznaczył przy tym, że choć nie ma wyraźnej podstawy prawnej, to jednak organy administracji mimo wszystko nie są zwolnione od podejmowania działań w ramach dostępnych im środków prawnych, by te niepożądane skutki ograniczać lub przynajmniej wywierać presję na emitentów substancji odorowych, by przy pomocy dostępnych środków technicznych niepożądane skutki prowadzonej przez nich działalności redukować.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie jest uprawnione nakładanie na Spółkę dodatkowych obowiązków w ramach pozwolenia, w powiązaniu z aspektami odorowymi bez wyraźnej podstawy prawnej w tym zakresie, zwłaszcza, że jak przyznaje sam Sąd, do chwili obecnej nie zostało wydane stosowne rozporządzenie przez Ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, w którym mogłyby być określone wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza (vide: art. 222 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 222 ust. 5 p.o.ś.). Rolą sądów administracyjnych jest ocena legalności działania organów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., zaś zmiana prawa leży w gestii ustawodawcy, a nie sądów. Ponadto, sądy administracyjne dokonują oceny aktu administracyjnego pod kątem zgodności z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa. Z pewnością takiego przymiotu nie posiada powołane przez Sąd rozporządzenie, które nie zostało dotychczas wydane, a zatem tym bardziej - w momencie orzekania przez organy administracji (SKO w [...] i Starostę), niezależnie od jego znaczenia dla sprawy. Co więcej, w ramach wspomnianej kontroli, sąd administracyjny nie bada celowości, czy też nawet słuszności danej decyzji i ewentualnego pokrzywdzenia innych podmiotów decyzją, gdyż związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wniesiony środek zaskarżenia został oparty na jednej podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obejmującej naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną orzeczenia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogą prowadzić rozważania odnoszące się do kwestii materialnoprawnych zawarte w skardze kasacyjnej, dotyczące braku uregulowania w prawie polskim ochrony przed uciążliwościami zapachowymi. Z ochroną prawną powietrza, która jest przedmiotem decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez orzekające organy, wiąże się także ważne i wciąż nieuregulowane w sposób kompleksowy w prawie polskim zagadnienie zapobiegania uciążliwościom zapachowym. W piśmiennictwie wskazuje się, że: "Różnego rodzaju substancje zapachowe, emitowane przez człowieka do atmosfery w bezpośrednim sąsiedztwie innych obiektów, zabudowań, osiedli, itd. mogą stanowić uciążliwość dla mieszkańców. Dominujące do tej pory tradycyjne analizy jakościowe i ilościowe na ogół nie są wystarczającym źródłem informacji dotyczącym zarówno ilości, jak i jakości substancji zapachowych emitowanych do atmosfery, tym bardziej, że zmienność emisji może być różna". (L. Woźniak, Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej wraz z komentarzem na temat konsekwencji społecznych i ekonomicznych (gospodarczych) ich wprowadzenia [w:] Regulacje prawne dotyczące przeciwdziałania uciążliwościom zapachowym (odorom) w wybranych krajach Unii Europejskiej, red. R. Sawicki, "Opinie i Ekspertyzy" OE-222, Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych, Kancelaria Senatu, listopad 2014, s. 4). Brak norm prawnych regulujących poziomy dopuszczalne uciążliwości zapachowej i jej częstości przekraczania powoduje poszukiwanie innych form rejestracji i monitorowania zapachowej jakości powietrza atmosferycznego. Jednym ze źródeł informacji o cechach danego zapachu może być analiza lotnych związków organicznych (LZO) przeprowadzana z wykorzystaniem technik instrumentalnych, a mianowicie technik chromatograficznych oraz technik elektronicznego nosa. W analizie instrumentalnej wykorzystywanej w badaniu próbek gazowych dominują dwa podejścia. Pierwsze polega na zidentyfikowaniu lotnych związków zapachowych próbek przy użyciu chromatografii gazowej, drugie oparte jest na "całościowej" analizie mieszaniny gazowej, bez rozdzielania jej na indywidualne składniki przy użyciu elektronicznego nosa (J. Gębicki, T. Dymerski, J. Namieśnik, Oddziaływanie zapachowe składowiska odpadów komunalnych monitorowane za pomocą ultra szybkiej chromatografii gazowej [w:] Ochrona powietrza w teorii i praktyce, t. 1, red. J. Konieczyński, Zabrze 2014, s. 40). W przepisach prawa polskiego brak jest nadal kompleksowej ustawy określającej standardy zapachowe jakości powietrza. Zgodnie z funkcją prewencyjną prawa ochrony środowiska, której podstawą są zasada prewencji i zasada przezorności, uciążliwość odorowa (zapachowa) powinna być ograniczana lub eliminowana na najwcześniejszych etapach realizacji inwestycji, tj. przede wszystkim na etapie planowania i realizacji projektu budowlanego, a następnie także na etapie eksploatacji instalacji (u źródła).
Niezależnie od powyższych uwag potwierdzających w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku w zakresie ochrony środowiska przed odorami, dodać trzeba, że nie doszło do naruszenia art. 184 ust. 2 pkt 18 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 poz. 1219, dalej: p.o.ś.). Stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 184 ust. 2 pkt 18 p.o.ś. jest prawidłowe i ma swoje potwierdzenie w piśmiennictwie. Według M. Górskiego, "Składając wniosek prowadzący instalację powinien określić w nim proponowany czas ważności, czego wymaga przepis art. 184 ust. 2 pkt 18 . Organ formalnie nie jest taką propozycją związany, jednak odmowa jej uwzględnienia powinna być uzasadniona". (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 599). Zgodzić też należy się z Sądem I instancji, że organ winien uwzględnić wiele aspektów związanych ze specyfiką danego przedsięwzięcia emitującego do środowiska gazy i pyły i wydać decyzję określającą czas, w jakim dany podmiot może emisji tej może dokonywać i w tym aspekcie decyzja jest uznaniowa. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ winien należycie wyważyć wiele kwestii, od których uzależnia czas, na jaki pozwolenie wydaje i w decyzji kwestie te odpowiednio przedstawić, nie można jednak uznać, że jest w tym aspekcie bezwzględnie związany wnioskiem strony o wydanie pozwolenia emisyjnego.
Co do kwestii nałożenia na stronę skarżącą obowiązku dokonywania okresowych (raz na 6 miesięczny) pomiarów wielkości emisji, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ miał wyraźną podstawę prawną by nakaz ten sformułować. Przepis art. 188 ust. 3 pkt 5 ustawy stanowi, iż pozwolenie może określać, o ile przemawiają za tym szczególne względy ochrony środowiska zakres i sposób monitorowania procesów technologicznych, w tym pomiaru i ewidencjonowania wielkości emisji w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148 ust. 1. Przepis art. 183 ust. 3 p.o.ś. wskazuje dodatkowe elementy pozwolenia, które nie muszą się w nim znaleźć, a których ewentualne wprowadzenie musi być uzasadnione z punktu widzenia szczególnych względów ochrony środowiska. Takie sformułowanie przepisu wymaga od organu rozważenia zaistnienia takich względów, z odwołaniem się zarówno do ogólnych celów ochrony środowiska, jak i celów związanych z przeciwdziałaniem zanieczyszczeniom. (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 601).
Od organu zależy czy obowiązek ten na wnioskodawcę nałoży. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje tego, że jest emitentem substancji odrowych tym bardziej uciążliwych, że zakład substancje te wytwarzający zlokalizowany jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Fakt ten jak również to, że w takich warunkach (bliskości zabudowy) zakład emituje gazy i pyły objęte pozwoleniem w pełni uzasadnia nałożenie na wnioskodawcę obowiązku, o którym mowa w art. 188 ust. 3 pkt 5 p.o.ś. Dozwolona emisja pochodząca z zakładu Spółki może przekształcić się w zanieczyszczenie. Poziom substancji w powietrzu jest częścią ogólnego poziomu ochrony środowiska, który może być określany wskaźnikami jakości poszczególnych składników środowiska. Zapewnienie wymaganego poziomu ochrony środowiska jest celem podstawowym funkcji prewencyjnej pozwolenia emisyjnego. Jest to taki poziom, przy którym zapewnione jest co najmniej minimum wymagań, umożliwiających trwałe spełnienie podstawowej funkcji środowiska jako całości lub jego poszczególnych elementów.
Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że rzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest dotknięte tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. II GSK 114/20, LEX nr 3182852).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.