III OSK 594/25

III OSK 594/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 106/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-10-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art.5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 145
art. 6 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 106/24 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Rz 106/24, oddalił skargę P.P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P.P. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "organ" lub "Komendant") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta X.X., obejmującej skany jego dyplomu ukończenia szkoły policyjnej oraz dokumentu mianowania na Policjanta.
Pismem z dnia 2 lipca 2024 r. Komendant powiadomił skarżącego, że X.X. 9 listopada 2012 r. ukończył szkolenie podstawowe w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, a rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2021 r. został mianowany policjantem. Jednocześnie organ podał, że udostępnieniu podlega jedynie treść informacji publicznej, natomiast skan wnioskowanych dokumentów jest jedynie nośnikiem tej informacji, wobec czego nie podlega udostępnieniu.
W dniu 8 lipca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta w zakresie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 20 czerwca 2024 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał skargę za bezzasadną.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Rola sądu administracyjnego sprowadza się więc do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce.
W odniesieniu do zarzucanej bezczynności organu w zakresie informacji żądanej w punkcie pierwszym wniosku Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie Policję i jej organy, w tym komendanta powiatowego policji (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. z 2024 r. poz. 145). Niewątpliwie Komendant Powiatowy Policji w [...] jest zdaniem Sądu organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W realiach opisywanej sprawy nie zachodzi jednak stan bezczynności odnośnie załatwienia wniosku skarżącego z 20 czerwca 2024 r.
Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił również stanowisko organu, że udostępnieniu podlega jedynie informacja zawarta w nośniku informacji, a nie sama postać dokumentu. W piśmie z 2 lipca 2024 r. Komendant poinformował skarżącego, że X.X [...] 2012 r. ukończył szkolenie podstawowe w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie, a [...] 2021 r. rozkazem personalnym nr [...] z [...] 2021 r. został mianowany policjantem. Skarżący uzyskał zatem informacje związane bezpośrednio z wnioskiem i noszące walor informacji publicznej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Stosownie do wskazanej regulacji, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Organ udostępnił zatem skarżącemu informacje publiczne zgodnie z wnioskiem, relewantne dla potwierdzenia spełnienia przez policjanta wymagań stawianych Rozdziałem 5 ustawy o Policji, a jednocześnie niepodlegające ograniczeniu w udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wniosek został przy tym rozpoznany bez zbędnej zwłoki, bowiem po upływie 12 dni od dnia zgłoszenia żądania skarżącego. Komendant nie naruszył zatem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie wnioskodawcy prawa do pozyskiwania informacji, w tym do dostępu do dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki do takiego wyłączenia;
b) art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i procedowanie wniosku o dostęp do informacji publicznej w sposób nieprawidłowy, tj. nieudostępnienie wnioskowanej dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki do takiego wyłączenia;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Rzeszowie, że skarżący wnosił o udostępnienie informacji o treści, która została wybrana de facto przez organ, a nie dokumentu w całości (o określonej treści i w określonej formie);
b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te formułują wymóg wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego polegający na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA w Rzeszowie wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego dokumentów mimo, iż obowiązujące przepisy ustanawiają prawo do pozyskiwania informacji, w tym do dostępu do dokumentacji;
- wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Rzeszowie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszym zarzucie wskazał, że przepisy powyższe zostały niewłaściwie zastosowane, a niewłaściwe ich zastosowanie polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący wnosił o udostępnienie informacji o treści, "która została wybrana de facto przez Organ, a nie dokumentu w całości (o określonej treści i w określonej formie)".
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". W związku z powyższym wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym znajdujący się w aktach wniosek dostępowy, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a wpływu na taką ocenę nie może mieć pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie "wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu (...) organ nie był zobowiązany do udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych przez niego dokumentów", co zarzuca skarżący kasacyjnie w zarzucie skonstruowanym w punkcie 2.b) skargi kasacyjnej. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., III OSK 4/23). Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekł w granicach sprawy administracyjnej, która była przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, to jest w kwestii bezczynności podmiotu zobowiązanego w rozpoznaniu wniosku dostępowego z dnia 20 czerwca 2024 r. Również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie podważać stanu faktycznego sprawy, przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia, do czego w istocie zmierza skarżący kasacyjnie.
Z kolei powoływany w obu omawianych zarzutach art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższy przepis ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie udostępnieniu podlega jedynie informacja zawarta w nośniku informacji, a nie sama postać dokumentu i wyjaśnił zajęte stanowisko na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Należy mieć również na uwadze, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek jedynie przedstawić zarzuty skargi (co w tej sprawie miało miejsce), co nie oznacza obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego twierdzenia skargi, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy (a więc wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia).
Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., II OSK 2789/22).
Z uwagi na bezskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przyjąć, że stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy.
Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W pierwszym z zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zarzucając jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie prawa do pozyskiwania informacji, w tym dostępu do dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki takiego wyłączenia. Zgodnie z powołaną regulacją prawną:
"1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.".
Powyższa regulacja ma charakter generalny, natomiast zarówno pojęcie informacji publicznej, jak i pojęcie dokumentu podlegającego udostępnieniu są definiowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), jednakże żaden z przepisów powyższej ustawy nie został powołany w powyższym zarzucie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zarzutu skarżący kasacyjnie powołał co prawda art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zapominając jednak, że przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych (punktów i podpunktów). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Z powyższych przyczyn zarzut jest bezzasadny.
W kolejnym zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest nieudostępnienie wnioskowanej dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki do takiego wyłączenia. Również ten zarzut nie mógł jednak odnieść skutku.
O nieskuteczności omawianego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu pierwszej instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisu skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jego ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.