III OSK 593/22

III OSK 593/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Po 639/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 639/21 w sprawie ze skargi Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] na uchwałę Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia 8 czerwca 2021 r., nr VIII/86/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej na rzecz Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 639/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...], uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia 8 czerwca 2021 r., nr VIII/86/2021 oraz poprzedzającą ją uchwałę Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia 28 czerwca 2017 r., nr VII/225/2017 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2017 r. Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych [...] zwróciła się do Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. treści wszystkich uchwał podjętych przez Prezydium w latach 2015–2017 na wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego lub innego podmiotu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 1850), bądź innego przepisu – na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;
2. przebiegu procedury przy podejmowaniu uchwał, o których mowa w punkcie 1, w szczególności informacji o tym, czy Prezydium przed podjęciem uchwały (wyrażeniem opinii) zapoznaje się z materiałem dowodowym zebranym w aktach postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę skierowania wniosku o wydanie opinii lub czy prowadzi inne działania, których celem jest ustalenie okoliczności istotnych dla wyrażenia negatywnej bądź pozytywnej opinii w sprawie.
Uchwałą z dnia 28 czerwca 2017 r., VII/225/2017 Prezydium odmówiło udostępnienia informacji publicznej, podkreślając, że Wielkopolska Okręgowa Rada Aptekarska jest organizacją samorządu zawodowego i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a odpowiedzialnym za udostępnienie albo odmowę udostępnienia informacji jest Prezydium jako organ uprawniony do jej reprezentacji. Jednocześnie odmówiono żądanym informacjom charakteru publicznego. Wskazano, że uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki, jednak opinie te mają charakter niewiążący. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania z samorządem aptekarskim w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Tym samym wydając opinie w sprawach, których dotyczy wniosek, nie stosuje się władztwa administracyjnego i z tego powodu nie ma możliwości uznania żądanych informacji za informację publiczną. Ponadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, to nie mogłaby być udostępniona, ponieważ zawiera dane osobowe farmaceuty.
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r., Wlkp. OIA/2842/2017 Prezes Wielkopolskiej Okręgowej Rady Aptekarskiej utrzymał w mocy uchwałę Prezydium z dnia 28 czerwca 2017 r., VII/225/2017.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Kancelaria, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę Prezes podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., II SA/Po 956/17 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, co spowodowało zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich Prezydium (a nie Prezes) było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie podkreślono, że Prezydium jako organ kolegialny powinno rozstrzygnąć sprawę w formie uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., III OSK 102/21 oddalił skargę kasacyjną uznając, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada on prawu.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydium uchwałą z dnia 8 czerwca 2021 r., VIII/86/2021 utrzymało w mocy własną uchwałę z dnia 28 czerwca 2017 r., VII/255/2017 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż podczas wydawania opinii, których wniosek dotyczy, nie stosuje się władztwa administracyjnego. Nawet gdyby przyjąć inaczej, informacja nie może zostać udostępniona, ponieważ zawiera dane osobowe uczestników postępowań, w tym farmaceutów.
Z powyższą uchwałą nie zgodziła się Kancelaria, wnosząc skargę do WSA w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę Prezydium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za zasadną.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu jest ustalenie, czy żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, a jeśli tak – to czy ich udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Organy aptekarskiego samorządu zawodowego są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 695, dalej "u.d.i.p."), zgodnie z którym organy samorządów zawodowych jako inne podmioty wykonujące zadania publiczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Tym samym Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej jako organ aptekarskiego samorządu zawodowego właściwy do prowadzenia bieżących spraw Izby (art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, czy stanie przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. c-e).
Z ustawy o izbach aptekarskich wynika, że samorząd aptekarski sprawuje pieczę i nadzór nad wykonywaniem zawodu oraz współdziała z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6). Zadania te wykonuje między innymi przez opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących produktów leczniczych, aptek i wykonywania zawodu aptekarza oraz występowanie z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej, a także wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 7 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o izbach aptekarskich). W ramach tych zadań okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich). Owo współdziałanie samorządu aptekarskiego z wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym (wydawanie opinii) odbywa się zwłaszcza w ramach postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, określonego ustawą z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1977 ze zm.). Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego (art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne). Przepisy art. 107 ustawy Prawo farmaceutyczne regulują, kiedy wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa (ust. 1) lub może cofnąć (ust. 2) zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W takim właśnie postępowaniu wojewódzki inspektor farmaceutyczny przed wydaniem decyzji może – jak stanowią przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich – zasięgnąć opinii samorządu aptekarskiego (okręgowej rady aptekarskiej). Jakkolwiek opinia taka ma charakter stanowiska organu samorządu zawodowego i nie jest wiążąca dla organu Inspekcji Farmaceutycznej przy wydaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to jako uregulowany ustawowo akt publicznoprawny organu samorządu aptekarskiego stanowi informację publiczną.
W realiach niniejszej sprawy Prezydium zarówno w zaskarżonej uchwale, jak i poprzedzającej ją uchwale z dnia 28 czerwca 2017 r. błędnie przyjęło, że skoro uchwała Prezydium w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest przejawem władztwa administracyjnego, to nie można jej przypisać cechy informacji publicznej. W ocenie Sądu, wystarczające jest, że uchwały tego rodzaju jako opinie są wydawane przez organy samorządu aptekarskiego, choć fakultatywnie, to w ściśle określonej przepisami ustawowymi procedurze administracyjnej. Tym samym też stanowią one – w tym zakresie – informację o sposobie stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobie załatwiania spraw przez organy samorządu aptekarskiego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c-e u.d.i.p.
Równocześnie kwestie związane z przebiegiem procedury podejmowania uchwał (opinii) przez Prezydium w postępowaniach prowadzonych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych są informacją publiczną, jako informacje o zasadach funkcjonowania organu samorządu aptekarskiego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Prezydium odmawiając Kancelarii dostępu do żądanych informacji publicznych dopuściło się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie.
Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały tezy, że opinie samorządu aptekarskiego w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek nie są rozstrzygnięciem we współdziałaniu z organem (art. 106 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji jako "zwykłe" opinie specjalistyczne nie muszą być udostępniane, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że należy odróżnić problematykę form działania administracji (i podmiotów realizujących zadania publiczne) od zakresu u.d.i.p. Z perspektywy czysto procesowej (przez pryzmat przepisów k.p.a.) udział samorządu aptekarskiego w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek określony w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich może być postrzegany jako udział specyficzny – nie odpowiadający współdziałaniu administracyjnemu w ścisłym znaczeniu. Na to właśnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W ocenie WSA w Poznaniu, argument o niepodpadaniu rzeczonych kompetencji samorządu aptekarskiego pod art. 106 § 1 k.p.a. nie daje jeszcze wystarczających podstaw do konkluzji, że utrwalona treść jego działań, zwłaszcza akty organów (opinie), nie stanowią informacji publicznej. Z uwagi na ustrojowy charakter samorząd aptekarski należy do kategorii podmiotów realizujących zadania publiczne i z tego powodu jego działania mają charakter jawny. Jako samorząd zawodowy wprost podpada pod u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). To z kolei powoduje, że utrwalone akty lub czynności organów tego samorządu, wydawane lub podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych, podlegają udostępnieniu stosownie do reguł dostępu do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o ile forma (kwalifikacja) procesowa udziału samorządu aptekarskiego w sprawach o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie aptek może być przedmiotem rozważań, to nie zmienia to oceny, że aktywność tego samorządu w omawianym zakresie jest aktywnością podmiotu podpadającego pod zakres podmiotowy u.d.i.p., a do tego, jest to aktywność stanowiąca wprost wynikającą z przepisów prawa realizację jego ustawowych kompetencji. Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie miał wątpliwości, że opinie, o które wnioskuje skarżąca Kancelaria, są informacją publiczną.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ w obu wydanych w sprawie uchwałach wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega wyłączeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (uczestników postępowania, w tym farmaceutów). Prezydium nie wyjaśniło jednak w sposób przekonujący, dlaczego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinien, zdaniem Prezydium, znaleźć zastosowanie i dlaczego musiał spowodować odmowę udzielenia żądanej informacji w całości. Tymczasem Kancelaria nie domagała się udostępnienia uchwał z pełnymi danymi osobowymi osób – uczestników postępowań, których dotyczyły. Doprecyzowała to jednoznacznie na stronie 7 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 26 akt administracyjnych).
Organ nadto działał w sposób niekonsekwentny w kontekście art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można wydać w przypadku uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Tymczasem Prezydium wydało decyzję, w której stwierdziło, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skoro tak, to nie powinno rozstrzygać sprawy decyzją, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz zwykłym pismem powiadomić skarżącą o swym stanowisku.
W dniu 21 stycznia 2022 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodła Wielkopolska Okręgowa Izba Aptekarska w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie kwalifikacji przedmiotowej informacji i nieuzasadnione przyjęcie, że informację publiczną stanowią wszelkie szeroko rozumiane opinie tworzone przez podmiot realizujący zadania publiczne bez jakichkolwiek wyjątków, w szczególności bez względu na całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, na potrzeby której zostały one sporządzone oraz bez względu na treść i formę opinii, w tym bez względu, iż opinie nie zostały wzięte pod uwagę przez organ administracji na użytek której zostały stworzone, stanowi opinie żądane przez uczestnika postępowania informacje mają charakter informacji publicznych;
2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że gdy informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej, nie można wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Kancelaria wniosła o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że żądane we wniosku dane stanowią informację publiczną.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP polityczne uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. wskazuje, że organy samorządów gospodarczych i zawodowych są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie w jakim wykonują one zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Organy samorządu gospodarczego i zawodowego są zatem zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale w zakresie ograniczonym do dwóch elementów: 1) wykonywania władztwa publicznego lub 2) gospodarowania majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 122/15).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że po pierwsze, Prezydium Wielkopolskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej jest organem samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich "Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu farmaceuty, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu". Zatem organy samorządu stanowią element samoorganizacji farmaceutów, wykonując zadania związane z reprezentacją interesów branżowych tej grupy profesjonalistów wykonujących ważny z punktu widzenia ochrony zdrowia społeczeństwa zawód. Po drugie, nie budzi również wątpliwości, że wniosek Kancelarii nie dotyczy spraw związanych z gospodarowaniem przez Izbę majątkiem publicznym. W sprawie spornym jest natomiast, czy dane w postaci:
1. treści wszystkich uchwał podjętych przez Prezydium w latach 2015–2017 na wniosek Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego lub innego podmiotu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, bądź innego przepisu – na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;
2. przebiegu procedury przy podejmowaniu uchwał, o których mowa w punkcie 1, w szczególności informacji o tym, czy Prezydium przed podjęciem uchwały (wyrażeniem opinii) zapoznaje się z materiałem dowodowym zebranym w aktach postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę skierowania wniosku o wydanie opinii lub czy prowadzi inne działania, których celem jest ustalenie okoliczności istotnych dla wyrażenia negatywnej bądź pozytywnej opinii w sprawie
- stanowią informację publiczną stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. czy też, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie mają charakter opinii w sprawie indywidulanej, w istocie stanowią dokument wewnętrzny, chyba że w toku postępowania właściwy organ nadzoru farmaceutycznego udostępnił je. Nadto zaś mogą one posłużyć wnioskodawcy do załatwienia sprawy indywidulanej.
W tym zakresie należy przyznać rację WSA w Poznaniu, który słusznie uznał, że ze względu na charakter opinii wydawanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz 29 ust. 5 ustawy o izbach aptekarskich, opinie te mają charakter informacji publicznej. Wynika to bowiem z zasad, dla których poddano samorząd zawodowy rygorom związanym z ujawnianiem danych na podstawie przepisów o udostępnianiu informacji publicznej. Celem takiego rozwiązania jest jak najszersza kontrola społeczna nad każdym przejawem działalności publicznej. Dotyczy to również organów samorządu zawodowego, którego organizacja i zadania w Polsce są reglamentowane przez Państwo. Powodem takiej reglamentacji jest szczególny wpływ osób wykonujących tego rodzaju zawód na bezpieczeństwo prawne, zdrowotne, gospodarcze itp. zarówno poszczególnych obywateli jak i całe społeczeństwo. Stąd ustawodawca samorządom zawodowym wyznaczył zadania, które mają zapewnić, że po pierwsze, tego rodzaju szczególne zawody będą wykonywali profesjonaliści o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, ale także i etycznych oraz po drugie, że będą one sprawnie reprezentowały swoich członków, a w tym zakresie współpracowały z właściwymi organami państwowymi i innymi samorządami zawodowymi. Działanie w ramach wykonywania powierzonych przez Państwo samorządowi zawodowemu zadań powinno być zatem poddane kontroli społecznej w ramach dostępu do informacji publicznej, ponieważ pozwala ono społeczeństwu przekonać się na ile organy określonego samorządu zawodowego wywiązują się z powierzonych mu przez Państwo zadań.
W sprawie żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło opinii wydanych przez organ na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 7 i 29 ustawy o izbach aptekarskich, a więc dotyczących opinii wydanych w postępowaniach prowadzonych przez inspektorów farmaceutycznych dotyczących udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przepis ten znajduje się w rozdziale 2 ustawy o izbach aptekarskich zatytułowanym – "Zadania i zasady działania samorządu zawodu farmaceuty". Rozdział ten zawiera zatem przepisy, które statuują wprost zadania, które zostały powierzone samorządowi aptekarskiemu przez Państwo, a więc społeczeństwo ma prawo wiedzieć jak te zadania wykonują poszczególne jego organy (w sprawie Wielkopolska Okręgowa Izba Aptekarska). Co prawda postępowanie w sprawie wydania opinii na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich nie jest postępowaniem sformalizowanym, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 oraz z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423/15), ale stanowią one wyraz współpracy organów nadzoru farmaceutycznego i samorządu aptekarskiego w kwestii tworzenia sieci aptek i hurtowni lekowych zabezpieczających społeczeństwu dostęp do lekarstw i materiałów medycznych (por L. Staniszewska, Opinia samorządu aptekarskiego a akt zajęcia stanowiska w rozumieniu art. 106 k.p.a. Glosa do wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., II GSK 5178/16, OSP 2021, nr 11). Dzięki tym danym można ocenić czy w ogóle taka współpraca istnieje oraz jak do problemów związanych z utworzeniem lub likwidacją apteki lub hurtowni odnoszą się właściwe organy samorządu aptekarskiego oraz jakie elementy są brane pod uwagę w tego rodzaju sprawach. Tak więc niewątpliwy wniosek z dnia 9 czerwca 2017 r. dotyczył informacji publicznej.
Nie można uznać za zasadny argument skarżącej kasacyjnie, że wnioskodawca w istocie działał we własnej sprawie, ponieważ potrzebował dane w związku z innym toczącym się postępowaniem. W tym bowiem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej prawie podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21 wedle którego: "dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony". Tak więc art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w jednoznaczny sposób zakazuje oceny celu, dla którego może zostać wykorzystana udostępniana informacji.
Nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że decyzja administracyjna powinna być wydana tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania w tym zakresie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, w której podmiot zobowiązany uznaje, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 109/08).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny o kosztach postępowania kasacyjnego, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika wnioskodawcy za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).