III OSK 5914/21

III OSK 5914/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Po 682/20 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-05-14
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 16 pkt 61 lit. a
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 797
art. 3 ust. 1pkt 21 w zw. z art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 682/20 w sprawie ze skargi S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi S.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. (dalej: skarżący), uchylił zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ) z 22 czerwca 2020 r. w przedmiocie odpadów.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ nakazał skarżącemu:
1) Zaprzestać wprowadzania ścieków przemysłowych do ziemi oraz zapewnić ochronę wód powierzchniowych przed zanieczyszczeniem. W terminie: niezwłocznie dostosować do wymogów prawnych.
2) Prowadzić przetwarzanie odpadów po uzyskaniu stosownych regulacji formalnoprawnych. W terminie: niezwłocznie dostosować do wymogów prawnych.
3) Prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów przy użyciu kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów sporządzanych oddzielnie dla każdego rodzaju odpadu. W terminie: na bieżąco.
4) Prowadzić działalność po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami prowadzonego przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. W terminie: niezwłocznie dostosować do wymogów prawnych.
5) Terminowo sporządzać i wprowadzać raport o emisjach do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancjach (KOBiZE). W terminie: zaległe niezwłocznie dostosować do wymogów prawnych, kolejne w ustawowym terminie.
Oddalając skargę skarżącego wniesioną w zakresie pkt 1, 2, 3 i 4 powyższego zarządzenia pokontrolnego, Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu było m.in. czy zużytą wodę pochodzącą z mycia samochodów stanowiących tabor zakładowy można uznać za ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. a) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, w świetle definicji ścieków wynikającej z tego przepisu, zużyta woda pochodząca z mycia samochodów dla celów gospodarczych stanowi ścieki. Parking samochodowy nie może zostać uznany jako budynek mieszkalny, zamieszkania zbiorowego, jak też użyteczności publicznej. Substancje wytwarzane w wyniku mycia samochodów w ramach prowadzonej działalności transportowej nie są zatem ściekami bytowymi. W ocenie Sądu natomiast ustalenia przeprowadzonej kontroli wykazały, że skarżący wprowadza do ziemi ścieki przemysłowe. Myte samochody mogą być bowiem zanieczyszczone różnymi substancjami, jako główny czynnik zanieczyszczający ścieki z myjni wymieniono substancje ropopochodne, zaliczane do substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Słusznie organ wywodził, że błędnym jest założenie skarżącego, że ścieki powstające w związku z prowadzoną działalnością są ściekami przemysłowymi tylko wtedy, gdy są odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi, co skutkowałoby tym, że przedsiębiorca, chcąc uniknąć zakwalifikowania wytwarzanych przez siebie ścieków jako ścieków przemysłowych odprowadzałby je bezpośrednio do ziemi. Zarzut zatem naruszenia art. 16 pkt 64 ustawy Prawo wodne poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący wprowadził do ziemi ścieki przemysłowe, nie zasługiwał na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem organ stwierdził, że skarżący wykonywał czynności związane nie tylko z myciem kabiny pojazdu, ale również przyczepy oraz podwozia ciągnika siodłowego. Skarżący nie wykazał zatem, że opłukiwał jedynie szyby pojazdów i kabiny czystą wodą, bez mycia podwozia. Niewątpliwie w ściekach pochodzących z mycia samochodów zawarte są substancje ropopochodne, głównie znajdujące się na nadkolach, kołach, silniku, jak również w pojazdach stosuje się smary dla takich elementów jak przeguby, zwrotnice, czy wały. Podczas kontroli okazano jedynie jedną fakturę za mycie pojazdu, a zatem gołosłowne były twierdzenia skarżącego, że korzysta z myjni zewnętrznej. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt. 3 lit. b) Prawa wodnego ścieki przemysłowe z zakładu skarżącego, jako ścieki biologicznie nierozkładalne, uznano trafnie za te, które nie mogą być wprowadzane bezpośrednio do ziemi.
Sąd I instancji dokonał także kontroli ustaleń organu w zakresie przetwarzania przez skarżącego odpadów na przedmiotowej działce. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 21 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797) przez błędne przyjęcie, że dokonał przetwarzania odpadów i powinien posiadać zezwolenie na ich przetwarzanie. Organ natomiast ustalił, że na przedmiotową działkę skarżący przyjął 7 Mg ziemi z kamieniem polnym wykorzystanym do utwardzenia terenu. Zdaniem organu, skarżący dokonał tym samym przetwarzania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach. Organ wskazał, że gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 w procesie R3 (podbudowa, utwardzenie terenu) jako odpady posiadają kod 17 05 04, zdefiniowane w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach - R3 Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe były ustalenia organu w zakresie przyjęcia przez skarżącego na teren, na którym prowadzi działalność transportową, ziemi z kamieniem polnym w celu utwardzenia terenu. Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącego w trakcie przesłuchania. Utwardzanie terenu za pomocą odpadów stanowić może jedną z form odzysku odpadów. Odzysk odpadów jest z kolei jedną z form przetwarzania odpadów. Przetwarzanie odpadów wymaga – co do zasady – uzyskania zezwolenia, jednak z obowiązku tego zwolnione są jedynie osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Skarżący twierdził, że przedmiotowy teren użytkuje na podstawie pisemnej umowy użyczenia zawartej z żoną, którą to umowę okazał pracownikom organu przeprowadzającym kontrolę. Wskazywał, że przyjął ziemię z kamieniem polnym, działając w imieniu żony jako osoba fizyczna, czyniąc ulepszenia na jej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący przyjmując odpady działał jako przedsiębiorca, a nie jak osoba nieprowadząca działalności gospodarczej, a zatem nie mógł skorzystać ze zwolnienia z uzyskania zezwolenia. Wobec powyższego w przypadku odpadów w postaci ziemi z kamieniami, nawiezionej przez skarżącego, nie można uznać, że organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ponieważ skarżący jest posiadaczem odpadów w rozumieniu tego przepisu ustawy.
W ocenie Sądu I instancji, zasadny był zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów i uzyskania wpisu w rejestrze bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO) oraz art. 1 pkt 19 w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U. z 2019 r., poz. 2531), przez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący podlega obowiązkowi prowadzenia ewidencji odpadów odnośnie do zużytych opakowań po farbie w sprayu oraz ziemi i kamieni. Rozporządzenie Ministra Klimatu z 23 grudnia 2019 r. przewiduje, że dla odpadów o kodzie nr 17 05 04 tj. gleba i ziemia, w tym kamienia, inne materiały ceramiczne i elementy wyposażenia, nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji w ilości do 20 Mg na rok. Z kolei poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U. z 2015 r., nr 1431), przewidywało, że nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów o kodzie 17 05 04 w ilości do 5 Mg na rok. Ponadto organ uznał, że skarżący w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą wytwarzał odpady w postaci zużytych opakowań po farbie w sprayu, sklasyfikowane kodem 15 01 11* tj. opakowania z metali zawierające niebezpieczne porowate elementy wzmocnienia konstrukcyjnego inne niż z azbestu, włącznie z pustymi pojemnikami ciśnieniowymi. Puste opakowania po lakierach w pojemniku ciśnieniowym stanowią odpad zawierający niebezpieczne porowate elementy wzmocnienia konstrukcyjnego o kodzie 15 01 11, które to odpady nie zostały uwzględnione w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 grudnia 2014 r., jako odpady, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji. Zatem do 1 stycznia 2020 r. istniał obowiązek prowadzenia ewidencji w zakresie odpadów o kodzie 15 01 11, bez względu na ich ilość. Natomiast w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 23 grudnia 2019 r. nie istnieje już obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów w przypadku opakowań z metali zawierających niebezpieczne porowate wzmocnienia konstrukcyjne inne niż z azbestu, włącznie z pustymi pojemnikami ciśnieniowymi, jeżeli wytworzona ilość nie przekroczy 0,05 Mg na rok. Kontrolujący ustalili, że skarżący w 2019 r. wytwarzał odpady oraz je przetwarzał, w związku z czym był obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów i uzyskania wpisu do rejestru Bazy Danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarce odpadami (BDO) jako wytwórca oraz jako prowadzący przetwarzanie odpadów. Zdaniem z kolei skarżącego, ilość zużywanych przez niego puszek farby w ciągu roku (tj. 1-2) jest porównywalna lub nawet mniejsza niż liczba puszek po farbie wykorzystywanych w gospodarstwie domowym. W przypadku odpadów w postaci puszek po farbie, do końca 2019 r. skarżący miał obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów, natomiast od 1 stycznia 2020 r. nie miał obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, co wynikało z ilości tych odpadów. W dacie wydania zarządzenia pokontrolnego tj. w dniu 22 czerwca 2020 r., w ustalonym przez organ stanie faktycznym, nie było już obowiązku prowadzenia ewidencji, więc brak było podstaw do nakładania na kontrolowanego takiego obowiązku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnione, że skarżący wprowadzał bezpośrednio do ziemi ścieki przemysłowe zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi, podczas gdy w zebranym materiale dowodowym brak dowodu na faktyczny skład wody z opłukiwania pojazdów.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 75 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego w związku z wykazem nr I załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1311), przez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący wprowadzał ścieki, zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska.
Po drugie, § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93 ze zm.) w związku z pkt 40 tabeli załącznika do tego rozporządzenia oraz w związku z art. 29 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący przetwarzał odpady bez pozwolenia, podczas gdy przyjmując kamienie skarżący działał w imieniu małżonki.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Odrębną skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów i rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niejasną ocenę prawną oraz niespójność i wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do skargi kasacyjnej skarżącego.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, pomimo zaskarżenia go wyłącznie w zakresie pkt 1-4 i pomimo, że w zakresie pkt 1-2 zarządzenia pokontrolnego Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Wbrew zatem wnioskom procesowym skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ zarządzenie to zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarga kasacyjna jest zatem skargą co do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie co do rozstrzygnięcia, co jest dopuszczalne, ale wyznacza kierunek rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.
Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Co do zasady zatem, podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego podnoszące naruszenia prawa materialnego, chociaż mając na uwadze uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przez Sąd I instancji, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 75 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, zakazuje się wprowadzania do ziemi ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie uznania wody zużytej do mycia samochodów za ścieki przemysłowe. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, ponieważ zgodnie z art. 16 pkt 64 Prawa wodnego, ścieki przemysłowe to ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, brak odprowadzania ścieków urządzeniami kanalizacyjnymi zakładu uniemożliwia uznanie ścieków za ścieki przemysłowe, co jednak nie oznacza, że nie są to ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 Prawa wodnego. Nie można ponadto ustalić, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że w tej sprawie woda pozostała z mycia samochodów narusza zakaz z art. 75 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stanowisko w tym zakresie sformułował dopiero Sąd I instancji, powołując się przy tym zamiennie na art. 75 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego oraz niemający zastosowania w tej sprawie jak i nieobowiązujący już art. 39 pkt 3 lit. b) ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Ponadto, rozważania Sądu I instancji odnoszące się do pkt 1 zarządzenia pokontrolnego powołują także art. 15 Prawa wodnego, jako przepis definiujący ścieki bytowe oraz art. 9 ust. 1 pkt 17 Prawa wodnego, jako przepis definiujący ścieki przemysłowe. Natomiast art. 15 Prawa wodnego dotyczy współpracy z organami innych państw w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, a art. 9 tej ustawy dzieli się na cztery ustępy dotyczące zasad gospodarowania wodami i nie dzieli się na punkty. W tym zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ nie pozwala na odtworzenie stanowiska Sądu I instancji. Dotyczy to także kategorycznego stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w ściekach pochodzących z mycia samochodów zawarte są substancje ropopochodne, głównie znajdujące się na nadkolach, kołach, silniku, jak również, że w pojazdach stosuje się smary dla takich elementów jak przeguby, zwrotnice lub wały. Stanowisko to stanowi powielenie stanowiska organu, które zostało jednak sformułowane, pomimo, że jak wynika z ustaleń kontroli, w czasie przebiegu tej kontroli samochody skarżącego nie były myte, a sam teren, na którym odbywała się kontrola nie nosił śladów mycia samochodów. Pomimo zatem instrumentów prawnych, którymi dysponują inspektorzy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, organ poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący odprowadzał ścieki przemysłowe do ziemi, co jednak nie znajduje wystarczającego oparcia w ustaleniach kontroli, a samo określenie wód powstałych na skutek mycia samochodów jako ścieków przemysłowych, jest niezgodne z definicją z art. 16 pkt 64 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza przy tym, czy sporna woda po myciu samochodów zawierała substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wymienione w wykazie nr I załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji, nie dysponuje bowiem środkami dowodowymi, które pozwalałyby na weryfikację twierdzeń organu i skarżącego w tym zakresie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przedmiotowa woda nie spełniała kryteriów ścieków przemysłowych, a samo uznanie jej za ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 Prawa wodnego nie znajdowało wystarczającego uzasadnienia w ustaleniach kontroli utrwalonych w protokole kontroli.
Ponadto skarżący kwestionuje pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, z którego wynika nakaz prowadzenia przetwarzania odpadów po uzyskaniu stosownych regulacji formalnoprawnych. Z pkt 40 tabeli załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, wynika, że gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, mogą służyć do utwardzania powierzchni po rozkruszaniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania. Przepis ten określa jednocześnie dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia. Skarżący w toku postępowania kwestionował, że przyjął tego rodzaju odpady jako przedsiębiorca, wskazując, że działał w imieniu małżonki, która jest właścicielem działki i osobą fizyczną, a nie przedsiębiorcą. Pomimo tego, Sąd I instancji, bez żadnego szerszego uzasadnienia przyjął, że "niewątpliwie skarżący przyjmując ww. odpady działał jako przedsiębiorca, a nie jak osoba nieprowadząca działalności gospodarczej, a zatem nie mógł skorzystać ze zwolnienia z uzyskania zezwolenia". Kwestia ta budzi natomiast wątpliwości, szczególnie biorąc pod uwagę, że jak wynika z oświadczenia skarżącego, znaczna część odpadów została nawieziona przed rozpoczęciem przez niego działalności. Również w tym zakresie, kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona w toku kontroli, a zatem ten nakaz wynikający z pkt 2 zarządzenia pokontrolnego był przedwczesny.
Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej organu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Zgodnie z art. 66 § 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie i brak jest podstaw do jego ponownego przytaczania. Wynika z niego, że w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego tj. w dniu 22 czerwca 2020 r., w ustalonym przez organ stanie faktycznym, nie było już obowiązku prowadzenia ewidencji, więc brak było podstaw do nakładania na kontrolowanego takiego obowiązku. Jednocześnie zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego.
Ponadto, zarzut naruszenia art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i może (a także powinien) dokonać kontroli legalności tego rodzaju aktu w całości. Jak już wyżej wskazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe, również z tego powodu, że nie zawiera stanowiska Sądu I instancji w zakresie pkt 5 zarządzenia pokontrolnego. W okolicznościach prawnych i faktycznych tej sprawy należy jednak przyjąć, że z uwagi na opisane wyżej liczne uchybienia w zakresie wydania zarządzenia pokontrolnego, w tym wynikające z nieprawidłowych ustaleń kontroli, konieczne było uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości, również w części niekwestionowanej wprost przez skarżącego.
Z kolei na uwzględnienie zasługiwał zarzut organu podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, jednak jak już wyżej wskazano, szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę zawiera uchybienia formalne i jest częściowo wewnętrznie sprzeczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie utrudnia, ale nie uniemożliwia poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Mając zatem na uwadze rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego i wskazujące na uchybienia organu uzasadniające uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, należało uznać, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. Oznacza to, że zarzut ten, pomimo, że uzasadniony, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.