III OSK 59/22

III OSK 59/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 68/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-29
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 68/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 68/21 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") we wniosku z [...] września 2020 r. zwróciło się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pytań egzaminacyjnych z Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych w dziedzinie psychologii klinicznej, które odbyły się w 2019 oraz w 2020 r.
Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w [...] decyzją z [...] października 2020 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. Organ podał, że informacja, której domaga się Stowarzyszenie nie może być udostępniona, ponieważ stosownie do art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2020 r. poz. 1169 ze zm., dalej: "ustawa o uzyskiwaniu tytule specjalisty"), testy i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych mogą być udostępniane wyłącznie osobie zdającej, na jej wniosek, po ich wykorzystaniu w danym Państwowym Egzaminie Specjalizacyjnym.
Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło odwołanie.
Minister Zdrowia decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] z [...] października 2020 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Na decyzję Ministra Zdrowia, Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Stowarzyszenia uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwość wprowadzenia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Z tego przepisu wynika, że u.d.i.p. nie ma zastosowania w zakresie, w jakim przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taka sytuacja, zdaniem WSA w Warszawie, ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ przepis art. 38 ust. 4 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, odmienne – zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - reguluje zasady i tryb dostępu do tych informacji i jest to jedyny tryb udostępniania tych informacji.
Zdaniem WSA w Warszawie, rozstrzygająca w tej sprawie jest treść art. 38 ust. 4 i ust. 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (które odpowiadają art. 30w ust. 4 i ust. 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej). Brak w ustawie o uzyskiwaniu tytułu specjalisty przepisu o treści odpowiadającej art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej to jedynie kwestia techniki legislacyjnej. Nie oznacza natomiast, że testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie "powszechne" udostępnienie tych informacji w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. nie dałoby się pogodzić z przepisem art. 38 ust. 4 o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, który jednoznacznie stanowi, że testy i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych mogą być udostępnione wyłącznie osobie zdającej, na jej wniosek, po ich wykorzystaniu w danym Państwowym Egzaminie Specjalizacyjnym, w sposób określony w ust. 5 tego przepisu. Sąd nie podzielił zapatrywania Stowarzyszenia, że ograniczenie dostępu do informacji o treści pytań egzaminacyjnych Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych w dziedzinie psychologii klinicznej, jest niedopuszczalnym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w ustawie z dnia 24 lutego 2017 r. o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia, nie ma przepisu przewidującego generalne wyłączenie stosowania u.d.i.p. (na co zresztą wskazywała strona skarżąca stawiając zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) z jednoczesnym brakiem regulacji dotyczących kwestii udostępniania testów (pytań testowych, zadań z egzaminów).
Konkludując w sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisów u.d.i.p., w tym dotyczących wydawania decyzji administracyjnych, dlatego też jedyną prawidłową formą odpowiedzi na wniosek powinno być pismo informacyjne, na co zasadnie wskazał Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14c ust. 5 w zw. z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o tytule specjalisty wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy taka konstatacja jest niedopuszczalna w świetle obowiązku prokonstytucyjnej wykładni przepisów, gdyż prowadzi do niespełniającego warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszającego istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej w postaci treści pytań z egzaminów, organizowanych przez szeroko pojęte władze publiczne,
2. art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284), w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu dostępności istotnych społecznie informacji o egzaminach państwowych,
3. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia stanowią przepisy, określające odmienne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji publicznych,
4. art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że test i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych mogą być udostępnione wyłącznie osobie zdającej, na jej wniosek, po ich wykorzystaniu w danym PESoz, zaś dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych w drodze ich okazania w siedzibie CEM; zakazane jest wynoszenie poza siedzibę CEM udostępnionych testów i pytań testowych oraz zadań egzaminacyjnych do egzaminów ustnych i praktycznych oraz ich reprodukowanie, kopiowanie jakąkolwiek techniką lub przepisywanie, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że te przepisy regulują odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekło się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie poinformował, że nie oponuje wnioskowi skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako bezzasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty. Treść i zakres znaczeniowy wskazanych przepisów nie budzi wątpliwości i są one komplementarne.
Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Zatem unormowanie zawarte w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępu do informacji publicznych.
Jednocześnie jak wynika z treści art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty "test i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych mogą być udostępnione wyłącznie osobie zdającej, na jej wniosek, po ich wykorzystaniu w danym PESoz" a "Dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych w drodze ich okazania w siedzibie CEM. Zakazane jest wynoszenie poza siedzibę CEM udostępnionych testów i pytań testowych oraz zadań egzaminacyjnych do egzaminów ustnych i praktycznych oraz ich reprodukowanie, kopiowanie jakąkolwiek techniką lub przepisywanie. W przypadku naruszenia tego zakazu udostępnianie zostaje przerwane. Przebieg udostępniania może być monitorowany za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk." Niewątpliwie więc ustawa o uzyskiwaniu tytułu specjalisty w sposób odrębny reguluje dostęp do testów i pytań testowych oraz zadań egzaminacyjnych do egzaminów ustnych i praktycznych. Dostęp ten został ustawowo ograniczony w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Jednoznacznie z cytowanego przepisu wynika, że test i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych mogą być udostępnione wyłącznie osobie zdającej i tylko na jej wniosek. Co więcej udostępnienie jej tych pytań może nastąpić dopiero po wykorzystaniu w danym Państwowym Egzaminie Specjalistycznym oraz w jasno wskazanej formule tj. tylko w ich drodze okazania w siedzibie CEM. Ich wynoszenie, reprodukowanie, kopiowanie jakąkolwiek techniką lub przepisywanie jest zakazane. W konsekwencji art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie możliwości udostępnienia testu i pytań testowych oraz zadań egzaminacyjnych do egzaminów ustnych i praktycznych w użytych ramach Państwowego Egzaminu Specjalistycznego. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty określa "zasady reglamentowanego dostępu do pytań egzaminacyjnych przez osoby, które przystąpiły do egzaminu".
Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłoby do sytuacji, w której żądający informacji publicznej byłby w lepszej sytuacji niż osoba uprawniona z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, a sama norma zawarta w tych przepisach stałaby się zbędna, skoro dostęp do testów i pytań testowych oraz zadań egzaminacyjnych do egzaminów ustnych i praktycznych byłby możliwy dla każdego oraz w sposób i miejscu wskazanym przez żądającego w trybie dostępu do informacji publicznej.
Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Otóż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni, ani nie stosował tego przepisu. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został także uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (odpowiedni fragment uzasadnienia dotyczy łącznie zarzutu 1 i 2). Co więcej dostęp do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym, które nakazuje podmiotom zobowiązanym zawsze udostępniać każdą posiadaną informację, w tym także informację publiczną.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 14c ust. 5 w zw. z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, poprzez błędną wykładnię.
Po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba prowadzenia wykładni art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty, który jest jasny i precyzyjny. Tym bardziej nie było potrzeby stosowania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu.
Po drugie wobec szczegółowej regulacji zawartej w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty nie zachodziła potrzeba bezpośredniego stosowania Konstytucji RP na podstawie jej art. 8 ust. 2. Zresztą strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednoznacznie w jaki sposób miałoby to nastąpić: samoistnego stosowania Konstytucji RP, współstosowania Konstytucji RP, czy też poprzez stwierdzenie konfliktu.
Po trzecie w ustawie o uzyskiwaniu tytułu specjalisty nie ma art. 14c ust. 5, a więc nie sposób stawiać zarzutu jego naruszenia, czy też odwołując się do niego stawiać zarzut naruszenia innych przepisów.
Po czwarte zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. W art. 61 ust. 3 Konstytucja RP stanowi jednocześnie, że ograniczenie prawa, do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Dalej Konstytucja RP zobowiązuje ustawodawcę do określenia trybu udzielania informacji publicznej - art. 61 ust. 4. Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle art. 61 ust. 4 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej". Trybunał wskazał również, że "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".
Zakres prawa do informacji publicznej został ukształtowany w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że prawo do informacji o działalności tych podmiotów zakresowo obejmuje wyłącznie tę ich aktywność, w ramach której wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".
Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.
Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.
Podsumowując co do zasady testy, pytania egzaminacyjne przygotowane i zadania wykorzystane w procesie weryfikacji i oceny efektów uczenia się przez destynatariusza zakładu administracyjnego nie stanowią informacji publicznej (np. w szkole, na uczelni wyższej). Taką cechę można jedynie przypisać testom, pytaniom i zadaniom przygotowanym i wykorzystanym w ramach tzw. egzaminów państwowych, a więc kiedy przepis wyraźnie tak stanowi lub w przypadku egzaminów, z których wynikami przepisy prawa wiążą skutki prawne (tj. są wytworzone przez podmiot publiczny, służą do realizacji zadania publicznego i determinują działanie względem jednostek – treść pytań ma wpływ na ich uprawnienia, gdyż w zależności od kształtu zadań i zasobu wiedzy jednostki, zda ona lub nie zda egzaminu, a co za tym idzie będzie lub nie będzie mogła realizować uprawnień związanych z certyfikatem, honorowanych przez prawo - wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 7096/21). Stąd też nie było wątpliwości, że w niniejszej sprawie testy i pytania testowe oraz zadania egzaminacyjne do egzaminów ustnych i praktycznych stanowią informację publiczną. Spór dotyczył wyłącznie sposobu i trybu jej udostępnienia. Wobec szczególnej regulacji zawartej w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o uzyskiwaniu tytułu specjalisty następuje to na podstawie tych przepisów.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.