III OSK 589/23

II SAB/Łd 163/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 589/23 - Wyrok NSA z 2024-03-15
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 13 i art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 2 ust. 3, art. 3 lit. a), art. 4 ust. 3, art. 5
Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; 3 . zasądza od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
M.B. zaskarżył bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony 3 sierpnia 2022 r.
Zarzucił organowi naruszenie:
1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki;
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i zaniechanie jej udostępnienia;
3) art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p., poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej;
4) art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit.c u.d.i.p., poprzez uznanie, że uwagi Komisji Europejskiej do
projektu FEŁ2027, które wpłynęły do organu w dniu 16 czerwca 2022 r., nie stanowią informacji publicznej podczas gdy są to informacje o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;
5) art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie ustawowym.
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 3 sierpnia 2022 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uwag Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027, które wpłynęły do organu w dniu 16 czerwca 2022r., w formie plików komputerowych i przesłania ich droga elektroniczną pod wskazany adres mailowy. W odpowiedzi udzielonej za pomocą poczty elektronicznej 17 sierpnia 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji, wskazując, że dokument przesłany przez Komisję Europejską ma charakter roboczy i stanowi dokument wewnętrzny, a tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji. Skarżący dodał, że przedmiotem wniosku są informacje dotyczące projektu FEŁ2027, zawarte w dokumencie kierowanym do organu przez inny podmiot publiczny, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i winny podlegać udostępnieniu. Przedmiotowe dokumenty powstały w związku z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ, a obywatele powinni mieć dostąp do informacji o tym, jakie uwagi/zastrzeżenia ma inny organ wdrażający dany projekt. Czy nie dochodzi do opóźnień bądź nieprawidłowości, by móc właściwie oceniać efektywność polityki władz województwa. Skoro sama natura wnioskowanych dokumentów jest kontrolna, to nie powinny one także pozostawać poza zasięgiem społecznej kontroli. Wbrew twierdzeniom organu wnioskowany dokument nie ma charakteru wewnętrznego, uwagi Komisji Europejskiej zostały wytworzone jako dokument kierowany do innego organu w procesie decyzyjnym, a zatem nie mają cech i charakteru dokumentu wewnętrznego. Tym samym w ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości.
Organ wyjaśnił, że odpowiedzi na wniosek przesłano na wskazany adres e-mail informację zawierającą stanowisko, iż biorąc pod uwagę dany etap negocjacji prowadzonych z Komisją Europejską, uwagi zgłoszone przez nią do projektu regionalnego programu operacyjnego Fundusze Europejskie dla Łódzkiego 2021-2027, zgłoszone w czerwcu 2022 r. mają charakter roboczy i stanowią tym samym dokument wewnętrzny. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowe uwagi złożone na
etapie procesu uzgadniania programu nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zdaniem organu, skoro informacja żądana przez skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również z uwagi na brak bezczynności organu, skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona jako bezzasadna. W ocenie organu korespondencję prowadzoną z Komisją Europejską w ramach negocjacji dotyczących projektu programu operacyjnego zakwalifikować należy jako "dokument wewnętrzny" w rozumieniu u.d.i.p., a uwagi robocze do projektu programu operacyjnego FEŁ2027
przesłane przez Komisję Europejską stanowią bieżące uzgodnienia do zaproponowanego tekstu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowej stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga M.B. w zakresie bezczynności Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z 3 sierpnia 2022 r.
Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Marszałek Województwa Łódzkiego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
W niniejszej sprawie sporna pozostaje kwestia czy objęta wnioskiem informacja w zakresie uwag Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027 stanowi informację publiczną, i czy w związku z tym podlegała udostępnieniu przez organ.
Odnosząc się do tak postawionego pytania należy wskazać po pierwsze, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2). Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Taki odrębny tryb dostępu do dokumentów sporządzanych przez organy Unii Europejskiej, przewiduje rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43 - rozporządzenie nr 1049/2001).
Po wtóre w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ państwa członkowskiego, w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji unijnych dokumentu będącego w jego posiadaniu, jest zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia nr 1049/2001. W takim przypadku organ jest bowiem adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji unijnych. (por. wyroki NSA: z 25 lipca 2018 r., I OSK 1973/16; z 28 czerwca 2019 r., I OSK 2151/17; z 21 października 2022 r. III OSK 1498/21 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
We wskazanym wyroku z 28 czerwca 2019 r. I OSK 2151/17 NSA odniósł się między innymi do zasadniczego problemu, który ma miejsce również w niniejszej sprawie, a sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie nr 1049/2001 określa zasady dostępu do znajdujących się posiadaniu organu państwa członkowskiego dokumentów pochodzących od instytucji unijnej. NSA wskazał między innymi, że norma zawarta w przepisie art. 5 rozporządzenia obliguje organ państwa członkowskiego, do którego zwrócono się o dostęp do "pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu" do określonych działań przed podjęciem decyzji w tej kwestii, przy czym kompetencji do podjęcia przez organ państwa członkowskiego "decyzji" należy poszukiwać w innych normach niż normy rozporządzenia, w przypadku organów polskich będą to co do zasady przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w zakresie wyznaczonym granicami określonymi w art. 5 rozporządzenia, organy państw członkowskich są adresatami materialnoprawnych norm tego rozporządzenia określających zasady dostępu do dokumentów instytucji. Organ państwa członkowskiego jest zatem zobowiązany do stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku, gdy otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, co oznacza, że w takim przypadku jest on adresatem wynikających z tego rozporządzenia norm określających zasady dostępu do dokumentów instytucji. Z kolei we wskazanym wyroku z 21 października 2022 r., III OSK 1498/21 NSA za błędne uznał stanowisko, że rozporządzenie nr 1049/2001 w całości stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., wskazując, że nie reguluje ono materii dotyczącej procedury stosowanej przez organy krajowe przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. NSA dodał, że w przypadku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego dokumentu unijnego, a będącego w posiadaniu organu krajowego znajdują zastosowanie przepisy ustawy krajowej (u.d.i.p.). Jednakże, jak dalej wskazuje NSA przepisy rozporządzenia nr 1049/2001, w szczególności jego art. 4, mogą stanowić podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym pojęcie "instytucje" w rozumieniu art. 4 rozporządzenia obejmuje także organy państw członkowskich. Podkreślono przy tym, że przepisy rozporządzenia jako pochodnego prawa wspólnotowego, są bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązujące, co wynika z treści art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001, który to przepis nie zawęża kręgu adresatów rozporządzenia, jedynie ogólnie wskazuje na obowiązek jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich. W konsekwencji należy przyjąć, że rozporządzenie odnosi się również do organów funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, które otrzymują dokumenty od instytucji unijnych tj. Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej.
Ten kierunek orzecznictwa został zaakceptowany także w doktrynie przez Dominikę Harasimiuk i Przemysława Szustakiewicza "Dostęp do dokumentów wytworzonych przez organy Unii Europejskiej" Przegląd Prawa Publicznego 10/2021. We wskazanej publikacji za trafne uznano najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych w Polsce, w myśl którego zasadą jest, że o wybraniu porządku prawnego pozwalającego na udostępnienie dokumentów decyduje organ, który je wytworzył. Wnioski wpływające do organów krajowych o dostęp do dokumentów pochodzących od instytucji unijnych powinny być rozpatrywane na podstawie przepisów rozporządzenia. Dodano też, że najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych dokonało dość wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy dostępem do dokumentów na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001, a dostępem do dokumentacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadą jest, że o wybraniu porządku prawnego pozwalającego na udostepnienie dokumentów decyduje organ, który go wytworzył. Jeżeli dokument został wytworzony przez organ unijny, zastosowanie znajduje rozporządzenie nr 1049/2001, a jeżeli organ polski – stosuje się ustawę o dostępie do informacji publicznej (...). Wobec tego jeżeli podstawą żądania dostępu do dokumentów jest art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, a wniosek jest kierowany bezpośrednio do państwa, dotyczyć on może wyłącznie dokumentów unijnych przez to państwo posiadanych. Wówczas państwo członkowskie będzie stosowało przepisy rozporządzenia nr 1049/2001, w tym ewentualne wyjątki wynikające z art. 4 wskazanego aktu.
W niniejszej sprawie skarżący, w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie uwag Komisji Europejskiej do projektu FEŁ2027. W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, że organ, rozpoznając wniosek (pomimo, że skarżący nie wskazał we wniosku wprost art. 5 rozporządzenia jako jego podstawy), winien był uwzględnić przepisy wspomnianego rozporządzenia 1049/2001, zgodnie z którym żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Kluczowy w tym zakresie jest przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia, w myśl którego dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Ponadto zwrócić należy uwagę na treść artykułu 2 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów w tym dokumentów sporządzanych przez instytucję we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej, przy czym legalna definicja dokumentu zawarta została w art. 3 lit.a, który stanowi, że "dokument" oznacza wszelkie treści bez względu na ich nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości sądu, że żądana informacja publiczna została wytworzona przez instytucję unijną w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, zatem do zasad, warunków oraz ograniczeń w jej udostępnianiu zastosowanie mają przepisy tego aktu prawa unijnego.
Wobec tego skoro objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Marszałek Województwa Łódzkiego jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to w niniejszej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., w powiązaniu z przepisami rozporządzenia nr 1049/2001. Należało zatem, w szczególności: udostępnić w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. żądaną przez skarżącego informację (jeśli zezwalają na to przepisy rozporządzenia, przede wszystkim art. 5), bądź odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p), gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia, uwzględniając w procesie decyzyjnym przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 (art. 4). Dotychczasowy brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu obowiązanego do uczynienia zadość temu obowiązkowi, zaś objęta żądaniem informacja stanowi informację publiczną, wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w trybie uregulowanym przepisami. Z tego względu orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie (punkt pierwszy sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.), ponieważ w przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, aczkolwiek stanowisko to nie odpowiadało obowiązującym przepisom. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
dc