III OSK 588/25

III OSK 588/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 7/25 - Postanowienie WSA w Olsztynie z 2025-02-03
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 3 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 7/25 w sprawie ze skargi J.G. na pismo Wójta Gminy [...] z 6 listopada 2024 r. w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z 3 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 7/25 odrzucił skargę J. G. na pismo Wójta Gminy Stawiguda z 6 listopada 2024 r. w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego.
W postanowieniu tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z 6 listopada 2024 r. Wójt Gminy Stawiguda (dalej jako: "organ", "Wójt"), działając na podstawie art. 9a ust. 7h ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 424) w zw. z art. 227 i nast. k.p.a., uznał za bezzasadną skargę J. G. (dalej: "skarżący") na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego w Stawigudzie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego związanego z zarzutami skargi dotyczącymi skierowania skarżącego do uczestnictwa w programie korekcyjno-edukacyjnym, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
Skarżący nie zgodził się z powyższą oceną i 5 grudnia 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność organu uznania skargi za bezzasadną, jako podstawę prawną wskazując art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. : art. 9a ust. 7h ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1673, dalej: "p.p.d.") w zw. z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez uznanie skargi za bezzasadną, uzasadniając stanowisko organu o prawidłowości skierowania skarżącego do udziału w programie korekcyjno-edukacyjnym prowadzonym przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Olsztynie, podczas gdy w skardze na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego wskazano okoliczności, które wykluczają zasadność stosowania wobec skarżącego tak radykalnych środków, jak skierowanie do udziału w tym programie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności ewentualnie o stwierdzenie, że jest ona bezskuteczna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę.
W ocenie Sądu I instancji kwestionowane skargą pismo nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, gdyż sporządzone zostało w celu załatwienia skargi wniesionej w trybie postępowania skargowego, kończącego się zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi.
Sąd I instancji wskazał, że w myśl z art. 9a ust. 7h p.p.d. skargę na działalność zespołu interdyscyplinarnego lub członka zespołu interdyscyplinarnego może wnieść osoba objęta procedurą "Niebieskiej Karty". Skargę rozpatruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który powołał zespół, w trybie przepisów k.p.a. Powyższe odesłanie oznacza obowiązek procedowania przez wójta (burmistrz, prezydenta) w oparciu o przepisy zawarte w dziale VIII k.p.a.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z treści zaskarżonego pisma wynika, że zostało ono podjęte w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie.
Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, o których mowa w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy domowej, ograniczają się wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów wskazanych w ustawie. Ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych. Ogół czynności podejmowanych przez zespół interdyscyplinarny, związanych z założeniem, prowadzeniem oraz zakończeniem procedury "Niebieskiej Karty" nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzanych o stosowanie takiej przemocy. Wszczęcie procedury "Niebieskiej Karty" nie kreuje żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powoduje powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tą procedurą. Tym samym czynności w ramach tej procedury nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwentnie zatem również kontrola nad działalnością tych zespołów, sprawowana w trybie skargowym (dział VIII k.p.a.) przez wójta (burmistrza, prezydenta), a kończąca się stosownym pismem (zawiadomieniem), nie może zostać zakwalifikowana jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania takich skarg. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09; z 17 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 3134/13, publ. w CBOSA).
Skarżący, złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i dlatego podlega odrzuceniu, podczas gdy sprawa będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie należy do właściwości sądu administracyjnego, z uwagi na fakt, iż z przepisów u.p.p. wynika, że na osobie skierowanej na uczestniczenie w programie korekcyjno- edukacyjnym ciążą określone obowiązki, a zatem wszelkie czynności (lub ich brak) podejmowane przez Zespół Interdyscyplinarny, jako dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków uczestników tego postępowania, powinny móc być poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych,
Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż postanowienia i decyzje, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zważywszy zaś, że zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2 p.p.d.) oraz działa w ściśle określonej procedurze należy uznać, że stanowi on organ w znaczeniu funkcjonalnym. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że czynności (lub ich brak) podejmowane przez zespół interdyscyplinarny jako dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków uczestników tego postępowania, mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy od pismo Wójta Gminy Stawiguda, którym uznania za bezzasadną skargę na działalność Zespołu Interdyscyplinarnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo Wójta Gminy Stawiguda z 6 listopada 2024 r. nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę prawidłowo działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie w zakresie transgranicznego przekształcenia, połączenia albo podziału spółki, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (o czym stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (wedle art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Tak sprecyzowany ustawowo katalog jest katalogiem zamkniętym. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza zatem, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a wywiedziona w tym zakresie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Każdorazowo więc, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd obowiązany jest dokonać badania jej dopuszczalności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowane skargą pismo nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, gdyż sporządzone zostało w celu załatwienia skargi wniesionej w trybie postępowania skargowego, kończącego się zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a. niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi.
W myśl z art. 9a ust. 7h p.p.d. skargę na działalność zespołu interdyscyplinarnego lub członka zespołu interdyscyplinarnego może wnieść osoba objęta procedurą "Niebieskie Karty". Skargę rozpatruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który powołał zespół, w trybie przepisów k.p.a. Powyższe odesłanie oznacza obowiązek procedowania przez wójta (burmistrz, prezydenta) w oparciu o przepisy zawarte w dziale VIII k.p.a.
Z treści zaskarżonego pisma wynika, że zostało ono podjęte w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej.
Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepis art. 227 k.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 kpa – LEX/el). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 kpa nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż kompetencje zespołu interdyscyplinarnego, o których mowa p.p.d., ograniczają się wyłącznie do funkcji integrujących, koordynacyjnych i organizujących współdziałanie podmiotów wskazanych w ustawie. Ustawodawca nie powierzył zespołowi interdyscyplinarnemu żadnych kompetencji władczych. Ogół czynności podejmowanych przez zespół interdyscyplinarny, związanych z założeniem, prowadzeniem oraz zakończeniem procedury "Niebieskiej Karty" nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków członków rodzin dotkniętych przemocą ani osób podejrzanych o stosowanie takiej przemocy. Wszczęcie procedury "Niebieskiej Karty" nie kreuje żadnego stosunku administracyjnego, a więc nie powoduje powstania bezpośrednich uprawnień lub obowiązków osób objętych tą procedurą. Tym samym czynności w ramach tej procedury nie mogą być kwalifikowane jako akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem również kontrola nad działalnością tych zespołów, sprawowana w trybie skargowym (dział VIII k.p.a.) przez wójta (burmistrza, prezydenta), a kończąca się stosownym pismem (zawiadomieniem), nie może zostać zakwalifikowana jako czynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Należy jeszcze raz podkreślić, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania takich skarg. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Sąd I instancji trafnie zatem wskazał, że w sprawie zachodziła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 210, uw. 3 pkt 1). Mając na względzie powyższe uznać należy, że pismo Wójta Gminy Stawiguda z 6 listopada 2024 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skargą złożoną w trybie art. 227 k.p.a., co czyni ją niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu.
4. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.